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  • 庄德水:新时期巡视监督改革的实践方向探析
  •  2014-09-01 20:24:12   作者:庄德水   来源:爱思想   点击:0   评论:0
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  •      党的十八大以来,中央巡视组连续开展了3次巡视监督,共对全国34个地区和单位进行了巡视,起到了明显的威慑作用。巡视监督改革是纪检体制改革的一部分,如何在前期探索实践的基础上进一步实现华丽转身呢?

      

       一、巡视监督应从应急型向任务型转变

       改革开放以来,在特定时期我国反腐工作的应急性特征比较明显,往往是出现一个严重的腐败问题后,就在全国上下开展相应的反腐工作,比如清理纠正国家机关工作人员投资入股煤矿、工程建设领域商业贿赂治理、小金库治理等。这些应急性的反腐工作试图在短期内遏制腐败行为,但令人遗憾的是,反腐任务暂告一段落后,腐败问题往往又死灰复燃,甚至愈演愈烈。这不能不说是当前我国反腐工作的一个制度困境。党的十八大之前,各级政府也多次开展巡视监督,但也面临着同样的制度困境,腐败问题仍易发多发。

       根据政治组织学,巡视组属于任务型组织,巡视监督具有任务型特征。在具体巡视工作中,像巡视组这样的任务型组织是以具体监督任务为导向的,其打破了常规纪检监察机关的专业分工和部门分化,在组织结构、资源配置、运行机制、人员安排等方面具有灵活性,实行一次一授权,完成特定任务后即转入新的工作。巡视组是否具有权威性、能否发挥权威性,主要取决于它的动态运行能力,关键看其是否能把握准社会环境所提供的机会,从纷繁复杂的信息中捕捉和发现具有实质价值的腐败线索。这需要巡视组能够实施组织动态管理,在开放性的前提下实现信息共享并谋求社会的支持。针对于此,在具体工作中,巡视组到达被巡视地区和单位后,应当避免与巡视地区和单位主要负责人进行直接接触,着力避免巡视对象采取应付性策略。设想的改进办法是,通过公共媒体向被巡视地公布巡视时长、联系方式和办公地点,而不是通过在巡视地区和单位召开动员会等形式来宣布巡视监督的启动。并且,要细化巡视组的监督权力内容,赋予巡视组必要的与上级纪检监察机关相同的行政管理权。巡视组可以直接向巡视对象发文,要求相关部门提供内部材料、上报数据,巡视组人员应配以特别的通行证件,随时可以出入各党政部门,并有权旁听工作例会。

       当前,人们也存在一种忧虑:巡视组可以发现线索问题并上报,被巡视地区和单位也公开提出整改意见,那么如何评价整改措施及其效果呢?针对于此,应当建立起巡视再监督机制,即对于已被巡视的地区和单位要进行再巡视,重点是对照巡视整改情况,与此同时,着力发现新的线索问题。巡视再监督在时间上可以与上一次巡视工作间隔一年,根据巡视报告发现的问题采取专项巡视方法,针对特定的工作领域进行巡视,并由不同巡视组和成员来承担巡视再监督工作。要让巡视监督和巡视再监督形成完整的巡视链条,对巡视对象形成震慑,消除他们的侥幸心理,即巡视监督不是有选择地反对腐败,也不是接受过一次巡视就可以高枕无忧了。总之,要让巡视监督成为一种反腐常态,随时随地都可发挥威力。

       要结合两个责任体系要求,完善巡视成果运用的责任机制。当巡视工作结束后,一次性的巡视监督任务即告完成,但这并不代表监督的终结。因此,要建立巡视成果运用的责任机制,把整改意见落实与两个责任结合起来。一是明确责任主体,根据责任分工,把整改意见分解至具体部门,实行严格的个人责任制。二是明确整改的时限,具体部门必须在规定的时间内完成整改任务,并向社会公开整改措施及成效。三是明确责任追究,对于限期未完成整改任务的责任人,要直接追究其廉政责任,按两个责任原则进行处理。

      

       二、巡视监督应从综合型向专项型转变

       党的十八大以来,专项巡视已进入实践探索阶段。中央第三轮巡视监督首次开展专项巡视,巡视对象包括科技部、复旦大学、中粮集团。从巡视情况反馈报告来看,本次专项巡视的重点包括科研经费管理和使用腐败问题、科研项目管理腐败问题、校办企业经营管理腐败问题等。之前,一些地方也已经开始探索专项巡视,比如广西对贯彻落实中央八项规定精神情况开展专项巡视,海南省对国土资源、海域岸线资源、森林资源、保障性住房建设等重点领域进行了专项巡视。

       综合型巡视类似于大兵团作战,工作任务重、范围广,涉及领域多,信息来源杂,对巡视程序、方法、时间以及人员都要求比较高,故比较适合于长期性巡视。受巡视资源和时间限制,对于特定的巡视对象,经常采用综合型巡视是不现实的,这样做很容易造成巡视效果递减,并且这种巡视在很大程度上缺乏工作灵活性和应变性,很容易让巡视组陷入信息超载的境地。而专项巡视监督却可以弥补这些缺陷。按照目前常规巡视监督的速度,要在规定时间内实现对所有地方、部门和企事业单位的巡视全覆盖是不可能的。而专项巡视正好可以解决这一难题,集中力量发现问题,为全覆盖提供组织保障。

       强化专项巡视是巡视监督的重点改革方向。中央纪委三次全会指出,要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争,今后五年巡视工作的主要任务是发现问题、形成震慑;创新组织制度和方式方法,探索专项巡视。与此同时,中央政治局审议通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》进一步明确了巡视监督的改革方向,要求实现巡视工作对地方、部门和企事业单位全覆盖,探索开展专项巡视,突出发现问题、强化震慑作用。从中可见,为了达到发现问题和强化震慑的目标,在常规巡视之外推行专项巡视是一种现实的策略选择。

       专项巡视要发挥监督优势,应当具备三个特性。一要具有针对性。很多企事业单位和部门具有鲜明的行业性特征,与特定的行业性权力相联系,所易发多发的腐败问题也限于该行业领域,比如教育领域的招生腐败、科研领域的科研项目审批腐败、国有企业管理领域的国有资产流失腐败等。专项巡视应针对特定行业制定专门的巡视工作方案,整合巡视资源优势和配置专业力量,有目的地发现线索问题。二要具有灵活性。专项巡视要以问题为导向,聚焦党风廉政建设中心任务,注重巡视方法的灵活运用,让巡视重点更加突出,巡视内容更加具体,巡视目标更加明确,从而让巡视能量从有限的时间制约中释放出来。三要具有威慑性。专项巡视应不受巡视批次、对象级别等条件限制,要根据任务需求机动安排巡视工作,做到即时入驻、随时撤走,让巡视对象无法采取临时性规避措施。

       针对于此,应在目前探索实践的基础上,对原有的巡视工作条例进行修订,增设专项巡视条款,对专项巡视的任务、对象和运用等内容加以明确。在此基础上,各级政府再结合本地实际出台专门的专项巡视监督实施办法。在具体工作中,要保证专项巡视监督的密集性和突击性,以专项任务为抓手,选择腐败线索容易暴露的时间节点、重要节日和重大决策关口组织巡视,集中时间和资源威慑一两个重点领域。

      

       三、巡视监督应从整改型向责任型转变

       目前,根据只报告不办案的要求,巡视组在结束巡视工作后要向巡视对象反馈巡视问题并提出整改意见。在这种整改型模式中,巡视组并不负责具体的整改落实情况,而是由巡视领导小组对整改工作进行适时监督检查。至于适时到底是什么时候,整改的直接责任人到底是谁并不明确。

       从中央巡视组和一些省市的巡视监督反馈情况来看,党风廉政建设两个责任落实不到位是一些被巡视地区和单位的突出问题。比如,中央巡视组反馈指出科技部领导班子在党风廉政建设和作风建设方面,党风廉政建设责任制落实不够到位,重业务、轻廉政;水利部在党风廉政建设和反腐败工作方面,纪检监察机构不健全,基层单位监管力量薄弱,个别单位党风廉政建设责任制落实不到位,管理不严、执纪失宽。

       根据《党的纪律检查体制改革实施方案》精神,落实党委的主体责任和纪委的监督责任即两个责任是深化纪律检查体制改革的牛鼻子。腐败现象和不正之风的发生有其深刻的制度根源,而责任管理缺失等无疑是一个重要因素。权力与责任是一对互生体,责任是把权力关进制度笼子里的有效设计,责任管理一旦缺失,权力者将会失去自我约束,进而使公共权力失去有效监督。可以说,责任本身是对权力边界的界定,同时也可以对权力越界行为进行惩戒。在巡视监督工作中,巡视组根据所发现的问题,向巡视对象反馈两个责任执行情况是值得肯定的,但如何实现巡视监督与强化两个责任的统一呢?

       在这里,有一个基本前提,即党的纪检体制改革是一项系统工程,不同改革任务、目标和内容之间存在关联性,不同内容之间密不可分、相互支持。根据中央精神,党的十八大以来的巡视工作突出了四个重点:一是围绕党风廉政建设和反腐败斗争,着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题;二是在贯彻落实八项规定方面,着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题,紧紧盯住,防止反弹;三是着力发现是否存在违反党的政治纪律问题;四是着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。这四个着力是新时期推进巡视监督的新要求。党委的主体责任主要体现在选好用好干部、纠正损害群众利益行为、从源头上防治腐败、支持执纪执法机关工作、党委主要负责同志当好廉洁从政表率等五个方面。纪委的监督责任主要体现在协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作,督促检查相关部门落实惩治和预防腐败工作任务,经常进行检查监督,严肃查处腐败问题。两个责任内容与巡视监督的四个着力之间存在契合性。

       一般而言,一个地区、一个单位长期存在腐败和不正之风问题并得不到有效解决,与这个地区和单位的党委和纪委的不作为是相关的,与当地的社会腐败文化和官场文化是相关的。长期不作为致使腐败土壤得不到铲除,这本身就是一种失职,理应追究党委和纪委的责任。巡视监督不直接参与办案,而是发现并上报案件线索,更有条件对两个责任执行情况进行监督。开展巡视监督,可以借助各种渠道广泛收集当地党委和纪委的履责信息,结合腐败线索和不正之风问题对两个责任执行情况进行研判。

      两个责任执行情况的监督是一道难题,自上而下的巡视监督可以对党委和纪委施加压力,冲破束缚两个责任的思想因素和利益因素。对主体责任的巡视监督能够体现党要管党的决心,对监督责任的巡视监督能够体现正人先正己的态度。下一步,各级巡视组可以尝试对两个责任执行情况开展专项巡视,从中发现新的腐败案件线索。要把巡视反馈意见纳入巡视对象的两个责任执行体系,作为评判责任是否执行到位的重要标准。如果巡视发现的问题屡屡发生,可以基本判定两个责任形同虚设。

      

       (作者:北京大学廉政建设研究中心副主任、北京大学政治发展和政府管理研究所副研究员)

      

     

     

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