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    农村公共服务决策优化:目标系统结构、

    作用机理与影响效应*

     

    翟军亮1  吴春梅23  高  韧1

     

     

    内容提要:公共服务决策优化的发展趋势是不断追求科学化、民主化与高效化的有机结合。但已有研究尚未从系统视角探究三者之间的关系;将三者关系置于特定场域的实证研究更少。本文以公共服务决策优化理论为基础,以1125份调查问卷的数据为依据,运用结构方程模型,分析了科学化、民主化、高效化在农村公共服务决策场域中的解释力、作用机理与影响效应。研究发现:农村公共服务决策优化的目标系统由科学化、民主化、高效化组成,三者是有机衔接的统一体,任何两者之间关系链条的断裂极易对农村公共服务决策优化产生负面影响;科学化与民主化之间有显著的相互促进作用,它们对高效化有显著的促进作用。因此,应在提升农村公共服务决策的科学性、民主性和高效性的同时,注重统筹规划、系统设计、整体推进,以促进农村公共服务决策全面优化。

    关键词:农村公共服务决策优化  科学化  民主化  高效化  作用机理

    一、文献回顾与问题的提出

    公共服务是指政府等多元主体为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称(李军鹏2005,它本质上是一个决策问题,涉及谁来决策、如何决策和就哪些方面作出决策(马珺,2012)。涉及科学化、民主化、高效化的公共服务决策优化问题贯穿公共服务决策制定、执行和评估的全过程

    公共服务决策科学化源于公共事务管理中的工具理性传统。理性精神发端于启蒙运动,但启蒙思想家们排除了理性的价值成分,使理性沦为一种工具理性。近代科学的数值化、精确化不仅作为一种方法论原则被广泛接受,作为一种理性精神贯穿于社会生活的各个方面,成为一种理性的社会模式(张康之,2002)。理性精神融入公共服务决策,使得以决策程序、方法和技术科学化为核心内容的公共服务决策科学化成为不可逆转的趋势。此后,随着数学和现代科学技术在公共服务决策中的应用,公共服务决策的数学化和模型化成为主导趋势,公共服务决策变成了纯技术行为民主等价值目标被冷落,借助科学性来提升效率似乎成了公共服务决策的唯一目标。事实上,当工具理性主导公共服务决策而忽视民主等价值目标时,公共服务效率提升的难度增大。

    公共服务决策高效化继承了公共服务决策科学化的本质内涵,拓展了公共服务效率的内涵20世纪80年代初新公共管理运动兴起前公共产品理论旨在通过构建与求解经济理论模型来探讨如何实现公共服务效率至上理念,例如萨缪尔森条件、林达尔均衡、庇古模型等均旨在通过确定效率产量来实现公共产品的最优供给;传统公共行政理论试图通过技术管理过程来实现效率至上目标。新公共管理运动兴起后,效率优先取代了效率至上,回应性、公众满意度、信任与协作等进入公共服务效率研究视野Norman2004)。新公共管理运动提升了公共服务效率,但对民主等价值目标实现促进作用不大,难以提升政府的公私伙伴关系管理能力跨部门合作能力因而,单纯追求高效化并不是促进公共服务决策优化的长久之计增进公共服务决策的民主性愈发重要。

    公共服务决策民主化研究始于公共选择学派对公共产品决策的经济学研究,并随公共产品研究向多学科视野转换而渐受关注。公共选择理论对决策行为、偏好显示的研究回应了如何增进公共产品决策民主性的诉求。20世纪60年代末兴起的新公共行政理论提出了“民主行政”模式,它将公众需求置于公共服务的核心位置,认为政府应该积极回应公众需求。但是,由于新公共行政理论单纯追求民主等价值目标而忽视科学化、效率等价值目标以及难以解决当时社会所面临的公共服务低效问题,它并未产生持久的社会影响。新公共管理运动兴起后,公共服务决策的民主化进程进入低潮期。事实上,公共服务决策不仅是纯粹的技术过程,也是价值构建过程(陈振明、李德国2012)。

    21世纪后,公共服务决策优化研究民主化与高效化结合为主要内容。新公共服务理论认为民主是目的,效率是工具,只有通过政府有效率地运作,民主才能得到最好的保持”(罗伯特••••登哈特,2003);将效率置于民主和公共利益这一更广泛的框架体系中(Denhardt and Denhardt2000)。公共价值管理理论认为,民主与效率是伙伴关系,两者统一于公共价值创造过程中Stoker2003;公共偏好在公共服务中居于核心地位,公共服务范围、种类和数量应通过公共协商来确定(Alford and Hughes2008);政府应通过构建协商网络和服务递送网络来促进民主与效率的结合(Stoker2006)。在中国村庄治理场域民主与效率整体上是相互协调的伙伴关系”(吴春梅、石绍成,2011)。中国治理实践也证明,没有民主的效率和没有效率的民主都是不可持续的政治发展目标(施雪华、曹胜、汤静容2012)。表明民主的回归并与效率实现有机结合已成为历史必然。

    综上所述,公共服务决策优化研究开始由强调独立的科学化、民主化、高效化向强调民主化与高效化相结合拓展,初现科学化、民主化、高效化有机结合的系统研究趋势。公共服务决策优化的逻辑主线是不断推进科学化、民主化、高效化三者之间的有机结合,使之形成良性互动状态。因此,有必要深入探讨科学化、民主化、高效化之间的作用机理与影响效应。

    在中国农村公共服务决策中,科学化、民主化、高效化三者之间尚未形成良性互动状态。其主要表现是:①科学化和民主化程度偏低导致高效化难以实现。其典型体现是:决策主体权责分配模糊,偏好显示机制缺失或形式化,决策程序与方法的科学性偏低,决策信息沟通机制的科学性偏低,决策反馈机制不健全(吴春梅、翟军亮,2010);决策主体的多元参与有限,能力的实质平等有待推进,决策程序的包容性不足,信息交流与偏好转换不理性(吴春梅、翟军亮,2011)。这些问题会导致农村公共服务供需结构失衡和效率低下。②科学化与民主化之间关系链条断裂导致高效化难以实现。其典型体现是:自上而下的农村公共服务决策虽然满足决策者的政绩和利益需要,但导致了农民参与路径闭锁、难以表达需求偏好等问题,最终导致了农村公共服务供需结构失衡和效率低下等问题。因此,修复科学化、民主化和高效化三者之间的衔接链条,增强三者之间的正向影响效应已成为促进农村公共服务决策优化的现实需求

    鉴于此,本文提出农村公共服务决策的全面优化问题:科学化、民主化、高效化能否作为农村公共服务决策优化的目标系统?三者之间的作用机理与影响效应是什么?如何优化三者之间的关系?本文以1125份调查问卷的数据为基础,以结构方程模型为分析方法,试图通过实证分析来回答上述研究问题,以期为促进农村公共服务决策的全面优化提供参考。

    研究方法、分析框架与变量测量

    (一)研究方法

    本文以结构方程模型作为主要研究方法。结构方程模型是一种将测量与分析整合在一起的计量分析方法,它整合了传统分析方法中的因子分析方法和路径分析方法,能够同时分析多个观测变量、潜变量、误差项之间的复杂关系,并通过考察理论模型和数据的适配度来评价模型。本文中,农村公共服务决策优化和农村公共服务决策的科学化、民主化、高效化都是潜变量,且具有主观测量误差较大的特征。因此,结构方程模型方法是一种比较合适的研究方法。此外,本文使用Amos6.0 软件作为结构方程模型方法的分析软件。

    分析框架

    基于本文的研究问题和文献回顾,结合结构方程模型这一研究方法,本文提出了农村公共服务决策优化的分析框架(如图所示)。为了便于绘图和做表,本文在分析框架以及下文的图和表中将农村公共服务决策优化简称为“决策优化”,将农村公共服务决策的科学化、民主化、高效化分别简称为“科学化”、“民主化”、“高效化”。分析框架由两个部分组成:第一部分为农村公共服务决策优化的目标系统结构分析,分析方法是二阶验证性因子分析。在这一结构方程模型中,科学化、民主化、高效化是内因潜变量,农村公共服务决策优化是外因潜变量(如方框1所示)。第二部分为农村公共服务决策优化目标子系统之间的作用机理与影响效应分析(如方框2所示)。这一部分包括两个步骤:首先,通过构建以科学化、民主化、高效化为变量的共变关系模型(如方框3所示),来分析农村公共服务决策优化能否兼顾科学化、民主化、高效化,分析方法是一阶验证性因子分析;若能够兼顾,则进一步构建以高效化(为内因潜变量、以科学化(和民主化(为外因潜变量的模型Ⅰ~模型Ⅶ(如方框4所示),并运用模型比较方法来分析三者之间可能存在的传导机制。模型Ⅰ~模型Ⅶ是:模型模型模型;模型模型Ⅴ:模型Ⅵ:模型7个模型中,模型Ⅰ和模型Ⅴ为部分中介作用模型,其余模型为完全中介作用模型和无中介作用模型。

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    1  农村公共服务决策优化的分析框架

    变量测量

    本文针对性地为每个潜变量设置了多个观测变量以提升测量精度。问卷形成过程为:依据既有研究成果,初步设计观测变量;根据学者和一线工作人员意见,对观测变量进行修正和通俗化处理,形成预调查问卷,进行预调查;根据预调查结果,对观测变量进行二次修正,形成正式调查问卷。调查问卷中,除反映调查对象基本特征的观测变量外,其余观测变量的答案选项均为“非常同意”、“比较同意”、“不一定”、“不太同意”和“不同意”。

    农村公共服务决策的科学化是指决策主体以农村公共服务需求信息为依据,以决策支持系统为支撑,遵循科学决策原则,运用科学的决策程序、方法和技术,对方案进行周密论证,使决策与公共服务需求相符并具有适宜性。农村公共服务决策的科学化关键在于决策过程和决策结果的科学化,前者指决策方案是否得到了科学论证,后者指决策方案的适宜性。因此,本文从决策方案论证和方案适宜性两个方面设置4个观测变量来测量农村公共服务决策的科学化(见表2)。

    农村公共服务决策的民主化是将民主理念、机制、方法和技术引入农村公共服务决策中,以增进决策的民主性,促进供需结构平衡(吴春梅、翟军亮,2011)。民主化是民主实现的动态过程,有关民主测量的研究具有重要借鉴价值。民主可以从广度、深度范围方面来测量,其中,民主的广度由社会成员参与的普遍程度来确定;民主的深度由社会成员参与的充分程度与性质来确定;民主的范围由两个因素来确定:一是社会成员实际参与决策事项的多少以及重要性大小,二是社会成员在影响或改变决策方面所起作用的大小(卡尔•科恩,1988)。鉴于此,本文从广度、深度和范围三个方面设置8个观测变量来测量农村公共服务决策的民主化(见表2)。 

    农村公共服务决策的高效化是指农村公共服务决策既追求效率,又追求效益。首先,效率涉及时效,主要包括处理时间(决策时间、项目工期)的长短等指标张国庆2000;其次,效率涉及投入产出比,主要包括成本与效益比值、完成的工作量与计划的差异等指标(周志忍2000;再次,效益主要是指产出达到所期望效果的程度和目标的实现程度,主要包括公众满意度、现状改变程度和行为改变幅度等指标陈振明2003)。此外,公共服务过程中的合作关系目前已进入公共服务效率研究视野。鉴于此,本文从时效、投入与产出比、效益、合作水平、公共服务改善程度等方面设置7观测变量来测量农村公共服务决策的高效化(见表2

    数据来源与样本基本情况

    本文研究数据来源于课题组20127月至20135月对湖北省随州市下辖的广水市应山办事处湖村和郝店镇岗村、湖北省黄冈市下辖的黄梅县孔垄镇新村和张村、河南省许昌市下辖的鄢陵县大马乡任村的驻村调查。这些样本村是利用判断抽样法选取的,选取的依据是,处在中部农业主产区内,村庄人均收入水平处于全国中等水平及以上,具有一定的公共服务能力,近3年有一批已建或在建的公共服务项目。这5个样本村的基本情况是:湖村2012年村庄人均纯收入为8600元,相继完成了主干道硬化、路灯装修等项目,兴建了文化活动广场,开展了公共文化活动8场次,开展了大棚蔬菜种植培训;岗村2011年的村庄人均纯收入为7300元,相继实施了道路硬化、休闲娱乐场地建设、路灯装修、下水道修建、农田水利设施建设、农业技术培训(例如养殖技术培训)等项目,荣获“湖北省新农村建设示范村”、广水市“2010年度特色农业先进村”等称号;新村2012年村庄人均纯收入为8800元,相继实施了道路硬化、池塘整修、干支水沟清淤改造、不定期的农业技术培训、农田灌溉沟渠硬化等项目,开展了公共文化活动8场次,组建了文艺演出剧团1个、文艺演出表演队伍7支;张村2012年村庄人均纯收入为8180元,相继实施了池塘整修、环境整治(污水处理管网建设等)、道路硬化、文化广场建设、农田水利设施完善等一系列公共服务项目,且取得了显著成效,荣获“湖北省新农村建设示范村”等称号;任村2012年村庄人均纯收入为9000元左右,相继实施了街道硬化、环境绿化、卫生保洁、下水道建设、图书室与阅览室建设、文化广场建设、路灯装修、无塔供水系统建设等项目,组建了秧歌队等文艺表演队伍,荣获“省级生态示范村”等称号。这5个样本村中,岗村和张村为新农村建设示范村。

    数据收集采用个案访谈和问卷调查相结合的方法。个案访谈对象包括体制内精英(例如乡镇干部或驻村干部、村党支部和村委会成员)、体制外精英(例如以宗族头面人物为代表的宗族精英、以乡村教师为代表的知识精英、以私营企业主为代表的经济精英)和在公共服务参与方面有代表性且愿意深入交流的农民,共深度访谈28人。例如,在岗村调查中,课题组对该村所属镇的党委书记与办公室主任、村党支部书记、村委会主任、村内涉农企业总经理和村民代表分别进行了深度访谈,形成了7份访谈报告,了解了村庄的公共服务状况、公共服务决策程序与机制、公共服务中的村民参与情况等。对5村庄的访谈材料显示,样本村主要依循“五议三公开”程序进行公共服务决策;在公共服务决策方案制定阶段,多限于村民代表和村民小组组长参与,村民的参与有限;在公共服务决策执行阶段,村民参与形式多样(例如提意见、出工、“土专家”直接参与管理、质量监督等);在公共服务决策评估阶段,专项资金支持的项目由上级主管部门负责评估验收,村自建项目由验收组或“专班”负责并协同非“专班”成员的村民代表、没有参加施工的“内行人”等主体评估验收。

    问卷调查对象包括乡镇干部、村组干部、农村中小学教师、在家务农的农民和暂时返乡的外出务工人员、个体私营企业主等。问卷调查采用随机抽样方法按照村庄农户数量80%的比例在样本村抽取农户样本,在农户样本中选取年龄在18周岁以上且有能力代表农户意志的1个家庭成员作为调查对象,同时剔除调查期间无人在家的农户和不愿接受调查或没有能力接受调查的农户。调查中,对于受教育程度较高的调查对象,问卷调查采取调查人员针对性解释与调查对象自主填写问卷相结合的方式展开;对于受教育程度较低的调查对象,问卷调查则采取调查人员针对性解释、询问与交流后代填问卷的方式展开。调查最终回收问卷1215份,其中有效问卷1125份(湖村243份,岗村242份,新村255份,张村205份、任村180份),有效问卷率约为92.6%。有效样本的基本情况见表1。表1显示,调查对象的性别结构较为合理,年龄多介于26岁至50岁之间,职业具有多元化特征,受教育程度以初中及以下为主,政治面貌以普通群众为主且兼顾中共党员、民主党派成员和共青团员,农户人均纯收入多介于3001元至20000元之间。这些情况与农村实际情况相符,样本具有较好的代表性。

    1                            有效样本的基本情况

    类别

    选项

    样本

    比例(%

    类别

    选项

    样本

    比例(%

    性别

    599

    53.2

    育程

    小学及以下

    376

    33.4

    526

    46.8

    初中

    419

    37.3

    年龄

    1825

    155

    13.8

    中专或高中

    212

    18.8

    2640

    268

    23.8

    大专及以上

    118

    10.5

    4150

    328

    29.2

    人均

    纯收

    3000元以下

    186

    16.5

    5160

    212

    18.8

    30016000

    251

    22.3

    61岁以上

    162

    14.4

    600110000

    289

    25.8

    职业

    在家务农

    562

    50.0

    1000020000

    258

    22.9

    乡镇和村组干部

    93

    8.3

    20001元以上

    141

    12.5

    农村中小学老师

    78

    6.9

    政治

    面貌

    中共党员

    165

    14.7

    在外打工

    185

    16.4

    民主党派成员

    3

    0.3

    个体私营企业主

    95

    8.4

    普通群众

    880

    78.2

    其他

    112

    10.0

    共青团员

    77

    6.8

    各个观测变量的描述性统计分析结果见表2。表2显示,农村公共服务决策的科学化、民主化、高效化的各个观测变量的均值都小于4,这表明,农村公共服务决策的科学化、民主化、高效化程度都还有待提高。

    2                 农村公共服务决策优化的各个观测变量的描述性统计分析

    观测变量

    均值

    标准差

    科学化

     

     

    3年来,村里的决策方案得到了充分的论证

    3.856

    0.756

    村里的决策方案较之前更符合实际情况

    3.885

    0.770

    村里的决策体现了大多数人的需求

    3.863

    0.844

    村里的决策集中了各参与主体的智慧,提升了公共服务的适用性和效益

    3.840

    0.875

    民主化

     

     

    村里决策的参与主体范围较之前有了明显扩大

    3.690

    1.003

    参与主体参与决策的范围较之前有了明显扩大

    3.657

    1.004

    参与主体对决策的知情权有了进一步的提升与扩大

    3.576

    1.051

    参与主体参与决策的积极性与主动性有较大提升

    3.717

    1.031

    参与主体的决策参与权利进一步落实

    3.660

    1.000

    通过协商讨论,村里的公共服务方案由村民集体决定,村民能当家作主

    3.526

    1.133

    通过协商讨论,公共服务方案质量有了很大提升

    3.740

    1.014

    通过协商讨论,公共服务活动一般都会让老百姓感到满意

    3.677

    1.005

    高效化

     

     

    协商讨论后,花费在决策执行上的时间大大减少

    3.680

    0.890

    由于获得了各方的理解与支持,决策执行功效较之前有了很大提升

    3.788

    0.904

    协商讨论使参与主体能找到更好的问题解决方案,减少了资源浪费

    3.780

    0.896

    讨论中形成的共识,提升了参与主体的合作水平和办事效率

    3.839

    0.900

    3年来村里的决策质量和村民满意度提升了

    3.828

    0.912

    3年来村里决策执行状况越来越好

    3.860

    0.986

    3年来村里公共服务质量有了很大提升

    3.762

    0.973

    注:表中各观测变量各答案选项的赋值方法为:“非常同意”=5、“比较同意”=4、“不一定”=3、“不太同意”=2、“不同意”=1表中的“决策”均指农村公共服务决策。

    四、数据分析与结果

    (一)信度与效度检验

    为了保证后续分析的可靠性和有效性,本文首先运用SPSS17.0软件检验量表的信度与效度。

    信度指量表所测得结果的稳定性和一致性。本文采用Cronbach's α系数检验方法进行信度检验。检验结果显示,农村公共服务决策优化总量表的Cronbach's α值为0.929,农村公共服务决策的科学化、民主化、高效化分量表的Cronbach's α值分别为0.7550.9030.863,这表明,总量表和分量表的信度较佳,量表具有较好的稳定性与一致性。

    效度主要包括内容效度和建构效度。内容效度主要由观测变量是否涵盖了潜变量的所有层面及意义来确定。本文对观测变量的设计以已有相关研究为基础,且涵盖了农村公共服务决策的科学化、民主化、高效化内涵的主要方面,在形成过程中又综合了相关学者和一线工作人员的意见,满足内容效度的要求。本文以探索性因子分析来检验建构效度。因子分析适宜性检验结果显示,样本合适性测度KMO0.947巴特利特球度检验统计值的显著性水平0.000,表明数据适宜做因子分析。本文采用主成分分析方法,根据特征值大于1的原则抽取因子,然后对其进行平均正交旋转(结果见表3和表4)。表3显示,农村公共服务决策优化量表可以抽取3个因子,这3个因子的累积解释比例为58.234%4显示观测变量在因子1上具有较高的载荷值,由于这些观测变量主要反映了农村公共服务决策的民主化状况,因此,可以将因子1命名为民主化因子;观测变量在因子2具有较高的载荷值,由于这些观测变量主要反映了农村公共服务决策的高效化状况,因此,可以将因子2命名为高效化因子;观测变在因子3上具有较高的载荷值,由于这些观测变量主要反映了农村公共服务决策的科学化状况,因此,可以将因子3命名为科学化因子。可以看出,所抽取的3个因子与量表所测量的3个潜变量完全吻合。这表明,农村公共服务决策优化量表的建构效度良好。

    3             农村公共服务决策优化量表探索性因子分析因子特征值和方差解释比例

    因子

    未经正交旋转

     

    正交旋转后

    特征值

    解释比例(%

    累积解释比例(%

     

    特征值

    解释比例(%

    累积解释比例(%

    因子1

    8.393

    44.175

    44.175

     

    4.837

    25.456

    25.456

    因子2

    1.626

    8.557

    52.732

     

    3.604

    18.968

    44.424

    因子3

    1.045

    5.502

    58.234

     

    2.624

    13.810

    58.234

    4                   农村公共服务决策优化量表探索性因子分析的因子载荷矩阵

    观测变量代码

    因子1

    因子2

    因子3

    观测变量代码

    因子1

    因子2

    因子3

    0.213

    0.226

    0.723

    0.435

    0.609

    0.184

    0.135

    0.191

    0.722

    0.717

    0.290

    0.092

    0.222

    0.296

    0.634

    0.762

    0.241

    0.102

    0.180

    0.219

    0.670

    0.760

    0.241

    0.121

    0.149

    0.598

    0.363

    0.718

    0.333

    0.132

    0.201

    0.742

    0.219

    0.706

    0.272

    0.171

    0.187

    0.738

    0.155

    0.687

    0.093

    0.282

    0.333

    0.631

    0.257

    0.732

    0.205

    0.264

    0.271

    0.537

    0.282

    0.615

    0.211

    0.284

    0.385

    0.625

    0.189

     

     

     

     

    (二)农村公共服务决策优化的目标系统结构分析

    本文对二阶验证性因子分析模型进行初次估计后,根据模型修正指标,通过增列误差项e3e4e3e2e2e10e11e10e11e5e10e8e10e9e9e5e8e7e8e6e7e5e6e15e5e12e5e19e19e14e19e18e18e12e18e13e18e14e18e17e17e12e14e13e14e12之间的相关关系对模型进行修正,修正后的模型估计结果见表5和图2

    5显示,卡方与自由度比()值小于3,简约规范适配度指标(PNFI)和简约适配度指标(PGFI)值均大于0.5,适配度指标(GFI)、调整后适配度指标(AGFI)、规范适配度指标(NFI)、相对适配度指标(RFI)、比较适配度指标(CFI)、非规范适配度指标(TLI)值均大于0.9,残差均方根(RMR)和近似误差均方根(RMSEA值均小于0.05,表明模型的整体模型适配度良好。

    5          农村公共服务决策优化的二阶验证性因子分析整体模型适配度检验结果

    适配度评价指标

    PNFI

    PGFI

    GFI

    AGFI

    RMR 

    RMSEA 

    NFI

    RFI 

    CFI

    TLI

    评价标准

    ˃1<3,良好;˃3<5,可以接受;˃5,不佳

    ˃0.50

    ˃0.50

    ˃0.90

    ˃0.90

    ˃0.05

    <0.05(良好);<0.08(合理)

    ˃0.90

    ˃0.90

    ˃0.90

    ˃0.90

    指标值

    1.91

    0.68

    0.61

    0.98

    0.97

    0.02

    0.03

    0.98

    0.97

    0.99

    0.99

    结果

    良好

    良好

    注:评价标准参考了吴明隆(2010)的研究成果。

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    农村公共服务决策优化的二阶验证性因子分析的参数估计结果

    注:***表示在0.1%的统计水平上显著;图中的路径系数均为标准化路径系数。

    2显示,科学化、民主化、高效化这3个一阶因子在农村公共服务决策优化这个二阶因子上的因子载荷值(即标准化参数估计值)均大于0.5,且在0.1%的统计水平上显著,表明农村公共服务决策优化对科学化、民主化、高效化的解释力较高。因此,“科学化、民主化、高效化作为公共服务决策优化的目标系统”这一结论在中国农村场域中具有解释力与适用性。

    农村公共服务决策优化的目标系统由科学化、民主化和高效化组成,这一结论兼具共性、场域性与阶段性特征。首先,它顺应了公共服务决策优化的发展趋势。农村公共服务决策将随着农村经济社会的发展而走向更高水平的科学化、民主化、高效化,进而走向系统整合。其次,它是工具理性和价值理性的辩证统一关系的具体体现。农村公共服务决策的科学化,强调科学的决策程序、方法和技术以及决策结果的最优化,属于工具理性范畴。农村公共服务决策的民主化,强调决策所应体现或实现的理念、原则、目标等应然规范,属于价值理性范畴。农村公共服务决策的高效化,强调效率与效益,是科学化和民主化相结合的结果,是工具理性和价值理性的辩证统一体。再次,它源于当前农村公共服务决策的多重困境,即转型期面临的显性科学化和显性民主化问题,农村公共服务总量不足、结构失衡和效率低下等问题未能得到根本改观。最后,它体现了现阶段的农村公共服务决策更倾向于结果导向。根据因子载荷值的大小可以判断各构成要素的相对重要性。图2显示,较之科学化和民主化,高效化更受重视。这一结果可能缘于中国农村公共服务发展的阶段性特征,即中国农村公共服务整体上处于市场化改革阶段,公共服务决策绩效评价主要侧重于以绩效标准控制产出和结果。因而,在农村公共服务决策绩效评估中,结果导向占据主导地位。

    (三)农村公共服务决策优化目标子系统之间的作用机理与影响效应分析

    1.科学化、民主化、高效化三者之间的共变关系分析。本文对一阶验证性因子分析模型进行初次估计后,根据模型修正指标,通过增列误差项e3e4e3e2e11e6e10e8e10e9e9e8e8e7e6e5e5e12e19e12e19e18e18e12e18e15e18e17e14e12e14e13e13e12之间的相关关系对模型进行修正,修正后的结果见表6和图3

    6          科学化、民主化、高效化共变关系模型的整体模型适配度检验结果

    适配度评价指标

    PNFI

    PGFI

    GFI

    AGFI

    NFI

    RFI

    CFI

    TLI

    RMR

    RMSEA

    指标值

    2.410

    0.749

    0.675

    0.971

    0.959

    0.970

    0.961

    0.982

    0.977

    0.025

    0.035

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    3  科学化、民主化、高效化的一阶验证性因子分析的参数估计结果

    注:***表示在0.1%的统计水平上显著;图中的路径系数均为标准化路径系数。

    6显示,一阶验证性因子分析模型的各项适配度评价指标值均符合评价标准,表明模型与数据相适配。图3显示,科学化、民主化、高效化三者之间呈显著的中度或中高度正相关关系,这表明,农村公共服务决策的科学化、民主化、高效化三者在整体上是相互协调的,农村公共服务决策优化可以同时兼顾科学化、民主化、高效化。

    2.科学化、民主化、高效化三者之间的作用机理与影响效应分析。本文对模型Ⅰ~模型Ⅶ进行初次估计后,根据模型修正指标,通过增列误差项e3e4e19e18e18e17e18e15e14e13e13e12e14e12e9e10e11e6e6e5e8e7之间的相关关系对模型进行修正,得到整体模型适配度检验结果见7。表7显示,模型和模型Ⅴ的各项适配度评价指标值均符合要求,表明模型与数据相适配。模型、模型Ⅲ、模型Ⅵ和模型Ⅶ值大于3小于5,其他适配度评价指标值均符合要求,因此,模型、模型Ⅲ、模型Ⅵ和模型Ⅶ是可接受的。模型值大于5RMR值大于0.05表明模型与数据的适配度较差,因此,拒绝模型。侯杰泰等2004认为,模型比较的依据是对于有个参数的模型和有个参数的模型),若增加的自由度()较大,而增加的卡方较小,则模型好;反之,若增加的自由度()较小,而增加的卡方很大,则模型好。模型估计结果表明,模型、模型、模型Ⅲ、模型Ⅴ、模型Ⅵ和模型Ⅶ分别372.232546.737487.768372.232487.768546.737,自由度分别为137138139137139138。可以看出,较之模型和模型Ⅴ,模型Ⅱ和模型Ⅶ的自由度分别增加了1模型Ⅲ和模型Ⅵ的自由度分别增加了2,但它们的均大幅增加。因此,模型和模型Ⅴ优于模型模型Ⅲ、模型Ⅵ和模型Ⅶ。此外,模型比较还需要参考其他适配度评价指标的差异。表7显示,模型模型Ⅲ、模型Ⅵ和模型的各项适配度评价指标值均劣于模型模型Ⅴ。综合考量后,本文认为模型模型Ⅴ能够反映科学化、民主化、高效化三者之间的真实关系。模型模型Ⅴ的参数估计结果见图4和图5

    7                  模型Ⅰ模型Ⅶ的整体模型适配度检验结果

    适配度

    评价指标

    模型

    模型Ⅰ

    模型Ⅱ

    模型Ⅲ

    模型Ⅳ

    模型Ⅴ

    模型Ⅵ

    模型Ⅶ

    2.717

    3.962

    3.509

    5.271

    2.717

    3.509

    3.962

    PNFI

    0.773

    0.765

    0.775

    0.751

    0.773

    0.775

    0.765

    PGFI

    0.697

    0.690

    0.699

    0.685

    0.697

    0.699

    0.690

    GFI

    0.967

    0.950

    0.956

    0.944

    0.967

    0.956

    0.950

    AGFI

    0.955

    0.931

    0.940

    0.922

    0.955

    0.940

    0.931

    NFI

    0.965

    0.948

    0.954

    0.931

    0.965

    0.954

    0.948

    RFI

    0.956

    0.936

    0.943

    0.914

    0.956

    0.943

    0.936

    CFI

    0.977

    0.961

    0.966

    0.943

    0.977

    0.966

    0.961

    TLI

    0.972

    0.951

    0.959

    0.930

    0.972

    0.959

    0.951

    RMR

    0.027

    0.040

    0.037

    0.137

    0.027

    0.037

    0.040

    RMSEA

    0.039

    0.051

    0.047

    0.062

    0.039

    0.047

    0.051

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    4  模型Ⅰ的参数估计结果

    注:***表示在0.1%的统计水平上显著;图中的路径系数均为标准化路径系数。

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    5  模型Ⅴ的参数估计结果

    注:***表示在0.1%的统计水平上显著;图中的路径系数均为标准化路径系数。

    科学化、民主化、高效化三者之间的共变关系分析结果和模型Ⅰ~模型Ⅶ的比较结果表明:

    1科学化、民主化、高效化三者是有机衔接的统一体,任何两者之间关系链条的断裂极易对农村公共服务决策优化产生负面影响。①模型被拒绝这一事实表明,忽视科学化与民主化之间的联系而单纯谈论科学化或民主化难以有效促进农村公共服务决策优化。农村公共服务决策优化的关键在于“开发出合适的结构与程序……有效地将公共服务的技术和专业知识与公民的有效参与整合在一起”(谢里尔•西姆拉尔•金、卡米拉•斯蒂福斯,2010因此,只有合力推进科学化和民主化,并强化它们之间的相互促进作用,才有利于推进农村公共服务决策优化。②模型模型Ⅶ劣于模型模型Ⅴ的事实表明,单纯推进民主化而忽视科学化与高效化之间的有机衔接难以有效促进农村公共服务决策优化。理论上,公众参与有利于增强需求偏好对决策方案的影响力,提升决策方案的适用性,增强决策执行功效。实践中,这一观点的成立需要以对公众参与的有效管理为条件,即公共管理者依据“政策质量约束”和“政策可接受性的需求”来决定公众参与的形式、广度、范围和深度,否则,公众参与极易对管理绩效和决策质量产生负面影响(约翰•克莱顿•托马斯,2005)。而对公众参与的有效管理要依托于科学的决策原则、程序、方法和支持系统等。③模型模型Ⅵ劣于模型模型Ⅴ的事实表明,单纯推进科学化而忽视民主化与高效化之间的有机衔接难以有效促进农村公共服务决策优化。这一结论与传统公共行政理论时期的“效率悖论”一致。传统公共行政理论时期的公共服务决策排斥公众参与,公众没有选择公共服务的权利,一切公共服务的种类、数量、范围均由政府事先决定,导致以效率至上为目标的公共服务决策长期处于低效率水平。

    2)科学化与民主化之间存在显著的相互促进作用。图3显示,两者呈显著的中度正相关;图4和图5显示,两者彼此之间的标准化路径系数均为0.64,且均在0.1%的水平上显著。在农村公共服务决策中,科学化旨在通过运用科学的决策程序、方法和技术为农村公共服务选择最优方案,而“找到最好的做事方法也包含着民主过程”(Stoker2003)。例如,科学的偏好显示与转换机制有利于强化需求偏好对决策的影响,强化决策的需求导向;科学的决策程序和方法有利于提升协商交流的理性化程度,强化决策的民主导向。农村公共服务决策的民主化强调有效的公众参与和协商讨论,这有利于使农村公共服务体现大多数人的需求偏好,使方案得到充分论证,增进决策的科学性。

    3)民主化对高效化有显著的促进作用。图3显示,两者呈显著的正相关;图4和图5显示,民主化对高效化的标准化路径系数均为0.47,且在0.1%的水平上显著。民主意味着有效的公众参与和协商讨论,农村公共服务决策中有效的公众参与和协商讨论,有利于提升决策的合法性与适用性,衔接农村公共服务的供给与需求;有利于提升多元主体之间的信任水平与合作意愿,提升决策执行功效。正如约翰•克莱顿•托马斯(2005)所认为的,公众参与决策过程有利于增强公众对决策的可接受程度,尤其是在决策执行特别依赖公众的情况下,让公众参与决策制定就显得非常重要。

    4)科学化对高效化有显著促进作用。图3显示,两者呈显著的正相关;图4和图5显示,科学化对高效化的标准化路径系数均为0.50,且在0.1%的水平上显著。农村公共服务决策中,科学化致力于为决策提供一套科学的程序、方法和技术以推进决策的规范化、程序化和结果的最优化,科学化程度的提升能使决策方案得到更充分的论证,有利于提升农村公共服务供给与需求之间的契合度,促进农村公共服务决策实现高效化。

    五、结论与政策启示

    遵循公共服务决策优化研究由独立方向向系统方向转型的轨迹,本文立足于农村公共服务决策的全面优化,从系统视角将公共服务决策优化理论置于中国农村场域进行情景化研究。研究发现:从目标系统整体看,农村公共服务决策优化目标的实现,依赖于科学化、民主化、高效化的有机统一,任何两者之间关系链条的断裂都会对农村公共服务决策优化这一目标的实现产生负面影响;从目标子系统之间的关系看,科学化与民主化之间存在显著的相互促进作用,它们分别对高效化有显著促进作用。这表明,要构筑推进农村公共服务决策优化的长效机制,不仅需要同时提升决策的科学性、民主性和高效性,更要重视推进决策优化目标的系统化建设,努力实现三者关系的整合优化。在理论上,上述结论回应了公共价值管理理论有关民主与效率“伙伴关系说”的理论创新,折射出现代公共服务管理中政府与市场、社会协同治理及多元价值整合的趋势(吴春梅、翟军亮2012。在实践上,上述结论对缓解农村公共服务体系建设快速推进对决策优化的强烈诉求与现实决策不优的矛盾具有指导意义。据此可以得到如下政策启示:

    第一,统筹规划、系统设计、整体推进农村公共服务决策优化。在经济建设型政府向公共服务型政府转型的过程中,农村公共服务决策中效率优先与制度化、民主化建设相脱节甚至碎片化的状态亟待得到改变。为此,政府要建构和完善体系化的制度框架,统筹规划农村公共服务决策的科学化、民主化、高效化建设;要制定并整体推进农村公共服务决策优化路线图,完善配套制度,确保可行性和实效性;在推进过程中,要注重整体性,力争系统效应的高效发挥。

    第二,优化参与式决策过程,强化农村公共服务决策的科学化与民主化之间的相互促进作用。为此,政府和社会要规范农村公共服务决策过程与结果评估制度体系,促进决策制定、执行、评估与反馈等环节之间形成有机链接;要建立科学的参与主体识别方法,确保参与主体有能力真实反映农民的需求偏好;要建立决策支持系统,将农民的实际需求整合进决策,在增进农村公共服务决策民主性的同时也能确保决策更加科学、合理;要提升农民等参与主体的决策参与能力,加强公众参与的保障体系建设,使农民有能力、有机会参与决策并合理、合规地表达需求偏好。

    第三,提升公众参与和协商讨论效度,强化农村公共服务决策的民主化对高效化的促进作用。有效的公众参与和协商讨论对决策方案形成与执行至关重要。参与深度激励和参与效度激励对效率激励有显著的促进作用(翟军亮、吴春梅、高韧,2012)。因此,政府和社会要提升参与主体的代表性,使他们的诉求都能得到有效体现;要创新民主恳谈等机制,促进参与主体之间进行充分的协商讨论,提升他们的信任水平与合作意愿,提升决策质量和执行功效。

    第四,增进决策的科学性,强化农村公共服务决策的科学化对高效化的促进作用。为此,政府和社会要优化农村公共服务决策程序,按照农民的实际需求来决定决策目标,着重做好决策方案论证和评估反馈工作;要利用现代传媒技术,设立有效的公共论坛等信息平台,促进决策信息在政府与农民之间的双向无偏差传递,为农村公共服务决策奠定完备的信息基础;要落实好“从群众中来到群众中去”,确保农村公共服务决策方案符合农村的实际情况,体现多数人的需求。

     

    参考文献

    1Norman, R.: Recovering from a Tidal Wave: New Directions for Performance Management in New Zealand’s Public Sector, Public Finance and Management, Vol. 4, No. 3, pp.429-447, 2004.

    2Denhardt, R. and DenhardtJ.: The New Public Service, Serving Rather Than Steering, Public Administration Review, Vol. 60, No. 6, pp.549-559, 2000.

    3Stoker, G.: Public Value Management: A New Resolution of the Democracy/Efficiency Trade-off, Institute for Political and Economic Governance, University of Manchester, United Kingdom, 2003.

    4Alford, J. and Hughes, O.: Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Management, The American Review of Public Administration, Vol. 38, No. 2, pp.549-559, 2008.

    5Stoker, G.: Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance, The American Review of Public Administration, Vol. 36, No. 1, pp. 41-57, 2006.

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    11〕吴春梅、石绍成:《民主与效率:冲突抑或协调——基于湘西乾村村庄治理实践的实证分析》,《中国农村观察》2011年第3期。

    12施雪华、曹胜、汤静容:《新中国政治发展的主要教训与未来走向》,《社会科学研究》2012年第1期。

    13〕吴春梅、翟军亮:《转型中的农村公共产品供给决策机制》,《求实》2010年第12期。

    14〕吴春梅、翟军亮:《协商民主与农村公共服务供给决策民主化》,《理论与改革》2011年第4期。

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    19〕吴明隆:《问卷统计分析实务》,重庆大学出版社,2010年。

    20〕侯杰泰、温忠麟、成子娟:《结构方程模型及其应用》,教育科学出版社,2004年。

    21谢里尔·西姆拉尔·金、卡米拉·斯蒂福斯:《民有政府:反政府时代的公共管理》,李学译,中央编译出版社,2010年。

    22约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社,2005年。

    23〕吴春梅、翟军亮:《变迁中的公共服务供给方式与权力结构》,《江汉论坛》2012年第12期。

    24〕翟军亮、吴春梅、高韧:《村民参与公共服务供给中的民主激励与效率激励分析——基于对河南省南坪村和陕西省钟家村的调查》,《中国农村观察》2012年第3期。

     

    (作者单位:1华中农业大学经济管理学院;

    2华中农业大学马克思主义学院;

    3政治与文化研究中心)

    (责任编辑:陈秋红)

     

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