近年来，中国社会对于村社权力在性质上误解，在态度上反感，在政策上排斥，在法律制度上限制，导致村社权力不能发挥应有功能。其实，村社权力是我国农村社会中的基本制度，它是村民公共利益、集体组织利益和国家权力延伸利益的共同载体，是农民集体存在和运行的基本手段，在提供公共产品方面发挥着不可替代的功能，只有激活村社权力，才能有效解决三农问题。
    

一、村社权力的困境
    

现阶段，我国村社权力处于困境之中，表现为村社权力缺乏权威、村社干部角色迷失、村社规则约束柔弱。
   

 (一)村社权力缺乏权威

“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’信仰”[1](P239)，村社权力的合法性支持着权威性。在古代中国的礼法秩序中，为掌握村社权力的乡绅和受权力影响的村民设置了周密的制度规则：因果报应等宗教戒律、三纲五常等伦理规则、人情世故等情理要求为乡绅行使权力提供充分的合法性和权威性。在人民公社时期，乡村社会资源全部置于政权控制之下，村社权力被替换为国家权力，村社利益隶属于国家利益；借助强势的国家权力，这种所谓的“村社权力”强健有力并具有权威性。但现有制度注重国家权力对乡村社会的延伸，忽视乡村权力本身的建设维护。当下的村社权力既缺乏维持其存在和运行所必需的经济基础，也丧失了能够对权力约束对象运用的必要强制手段。村社权力在政治、道德、舆论、威信、信任等领域中缺乏足够的支持，村干部职位所带来的权威性不足，导致村社权力秩序难以建立。在少数村社权力能够发挥作用的地方，往往依赖魅力型领导人的个人威信。由于来自正式制度规则的支持不足，权力精英只能自力塑造权力威信，村社权力核心成员需要提出并宣传推广权力信条，例如，华西村的“吴仁宝语录”、南街村的“二百五精神”。这种权力信条一方面用来整合权力团队，另一方面用来获得村民的认同。但是，自力弥补正式社会规则不敷施用的努力，需要依赖村社小环境中特定的资源禀赋、传统习惯、领导者的个人能力或者经济利益等支持要素；这些支持要素并不具有普遍性，自力塑造权威的成功典型无法推广；同时，权力强人具有两面性，依据个人意志对村社权力的过度强化，往往会突破一般社会情理和法治的约束，导致自我神话，造就“土皇帝”。
    

(二)村社干部迷失角色    

村社干部具有双重角色，即国家的代理人和村庄当家人[2]。在村社与国家关系中，国家始终处于强势地位，通过正式、非正式的制度规则牢固地控制着乡村干部，乡村干部成为国家的代理人。在村社内部关系之中，干部作为当家人掌握权力，作为委托方的村社和村民无法有效保证干部为己所用。在国家利益与村社利益、村民利益相矛盾时，国家意志与村社意志、村民意志相冲突时，村社干部往往成为自相矛盾的冲突体。在两股约束力量的角力中，村社一方的力量往往严重失衡，村社对于自己代理人的约束能力不足，现实情形是村民无力约束村干部。

 角色迷失的村社干部摇摆于两个极端：消极无为与自利妄为。一方面，在大部分农业村社中，土地承包到户，补贴直接到人，村干部手中没有资源，无力组织公共服务，集体无力提供公共产品；干部报酬低微，只有年老力衰的老人才愿意担任村干部。结果导致村社干部消极无为，成为村社的守望者。另一方面，在存在集体经济的村庄中，村社权力普遍表现出滥用倾向，村干部易于自利妄为。“在现代社会，除国家之外的团体对其成员甚至成员以外的制约与强制可能比国家更具有压迫性。”[3](P69～78)由于相关政策与法律、国家法与乡规民约之间存在冲突，与国家权力和公司内部的权力相比，村社权力存在相关制度规则不明、保障不力等问题，存在多重规则并行带来的选择性使用问题。村干部拥有超过政府部门的支配权，却没有受到政府部门一样严格的分工制衡和程序约束；拥有企业经营者一样的行动权，却不必承担相应的风险；村干部可以自如地游戏于村民自治和政权约束的空白地带。有学者指出，所谓土地集体所有，实际上成为乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有[4](P99)。    

(三)制度规则约束柔弱    

村社权力本为村民自治权所衍生，掌握村社权力的村干部需要对村民负责，但是，现行体制是按照行政管理逻辑自上而下进行直接约束，将村社权力作为政府下级的附属性权力对待。改革开放以来，政府逐渐退出对于农村社会的全面控制，村社权力本来可以得到更大的空间，不幸的是，政府并没有着力扶植村社权力。在政策立法层面，国家的许多政策法律直接作用于农户，如农业补贴直接进入农民账户，越过村集体层次；在经济运行层面，村民个人直接参与市场活动，并不依赖村社集体为中介。村社既不能控制农村资源，也不能直接为村民提供利益。由于村社集体手中所掌握的利益稀薄，村干部无法通过权力机制对村民进行有效约束，村民对于村社权力的认同、依赖、尊重和敬畏程度均很低。国家权力本该为村社权力的存在、运行提供权威性，但是，当下国家规范村社权力的出发点有失妥当，注重防止村干部滥用权力，而疏于保障其行使权力。由于“其强制力在实效层面缺乏国家强制力的保障，其经常的出现形式主要是内部约束”[5](P64～70)，如村规民约、村委会决议、乡村舆论等形式。村社权力并不拥有公司等社团权力所拥有的批评、奖励、处分、开除等强制性手段，更不拥有公权力所拥有的军队、警察、法庭、监狱这些刚性的暴力设施。村社权力处于权力进化的最低层次，权力行使的基本保障在于掌权者的个人威信，村社权力缺乏强制力。我国村社权力的普通现状是：村社权力对于村民的约束主要通过道德、情面等柔性手段维护；掌握村社权力的村干部不知自己能够行使哪些权力、如何行使权力，结果导致保护性地无所作为，村社权力懈怠。
    

二、村社权力陷入困境的原因
    

村社权力陷入困境，既有宏观结构方面的原因，也有村社内部结构原因；既有政府权力挤压方面原因，也有现行法权消解方面原因。
    

(一)村社权力依托的村社已经荒芜    

在城乡二元结构中，城市成为财富的发生和配置中心，农村经济地位边缘化，成为劳动力的蓄水池。经济繁荣时期，农民工进城提供廉价劳动力；经济萧条时期，农民工返乡化解城市经济社会风险①。面对市场经济冲击，农民处于无组织状态，城市对农村资源和劳力的汲取，导致乡村出现空壳化趋势。农业的弱质产业性质、农民的弱势群体地位日益凸显；城乡差距、贫富差距持续拉大。    

农村产业无法提供足够的收入以留住人，农村事业无法提供足够的空间以留住人才，农村精英外流，青年人才紧缺；村社干部年龄普遍老化，一些干部思想迷茫，工作积极性不高，存在精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败等问题。农村基层组织缺乏解决“三农”问题的实际能力与动力，不能有效协调村社事务。无法通过干部运用相关政策法律，分析本村资源优势和村民利益需要，借鉴成功经验，把握发展时机；不能有效整合乡村社会资源，推动承包经营权流转，形成规模经营；无法协调好离土农民与守土农民之间关系，保障“耕者有其田”，减少撂荒，增加守土农民支配经济资源的规模和收入；无法加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系，使农村社会宜于创业；也无法加强医疗、卫生、教育、养老等公共服务，使农村社会宜于生活。总之，在城乡发展失衡的格局中，水利等公共设施废弃，生产服务等公共产品匮乏；文化生活贫乏单调，乡风民俗正在消解；乡村的主体地位正在丧失，农村社会难以形成自主发展能力。
    

(二)村社权力与村民利益联系松散

 权力制度运行的基本模式是“命令与服从”。当下的问题是：村民凭什么服从村社权力支配？只有村社权力控制村社经济资源，能够为村民提供生存发展利益，村民对于村社、村社权力和村社掌权人存在利益依赖，村民才可能服从村社权力。由于统一经营的虚化和集体经济的缺失，在家庭承包经营体制下，农民对于村社权力的利益依赖几乎不存在。村干部与村民关系的现状是：平时村干部与村民之间较少有实际的事务联系，出了一些事情之后村干部也基本解决不了问题；村民与村干部之间产生矛盾之时，村民告发村干部也无所顾忌。一方面，由于易于遇到村民的挑战，一些村社干部行使权力信心不足；另一方面，对于村社干部的监督也无法进行。村民参与民主选举和监督的成本远远超出其可得利益，农民已经心无村社，多数村民理性地选择放弃选举村干部的权利。由于村社组织的大部分职能无法履行，村务本来就稀少，值得公开的村务更为稀少，所以村务公开制度对于普通农村没有实际意义。
   

 (三)国家权力挤压了村社权力    

村社权力在自然资源和历史传统基础上形成，与国家权力之间具有排斥性。传统中国的政权基本上止于县级，乡土社会依赖乡绅治理，村社权力非常强大。新中国建国以来，村社权力发生分化，部分权力收归政府，村社权力与国家权力之间界限进一步模糊，强势政府体制下的国家权力向村社过度延伸。这种过度延伸扭曲了村社权力，导致村社权力迷失方向，由为村民服务转为向上级政府负责；由村民的自治权异化为国家权力的附属权力。人民公社时期，农民的私人领域完全被公共领域所覆盖，村社权力由社会向国家集中；后公社时期，国家通过对村干部的控制重新俘获村社权力。村干部角色错位为国家政权的代理人，村干部“既不是国家干部，又不食国家俸禄，既不是行政管理人员，又不是执法者，却要完成只有行政、执法人员依靠强制手段才能完成的工作任务。”[6](P44～45)税费改革前，村干部的主要工作是为国家收税和执行计划生育政策。税费改革后，村干部的选拔仍然受到上级政府的影响，并通过财政支持强化了俘获效果。因为乡村权力无法从当地汲取财力支持日常开支，所以，依赖上级财政转移支付；国家财政补贴乡村干部工资，贫困村社的村干部工资基本由财政支付。这种做法无疑解决了农村社会的实际困难，但同时却进一步暗示了村干部是政府的雇佣者。由于每笔开支须经乡级政府审批，村级组织更不便于运用权力开展活动，“村财乡管”既反映了又加剧了乡村权力的无奈与无为。可见，财政转移支付中也隐藏着风险：国家支付村社权力运行的成本，这可能异化为购买村社权力的对价。由于村社无力支付可接受的报酬，无法吸引和留住人才，政府推行大学生村官制度，大学生村官受到政府的选拔和派遣，从外部进入农村社区，直接掌握村社权力。其出发点主要在于为村社输送人才，提供智力资源。所带来的问题是：大学生村官代表谁掌握村权？他们能否归化为村社利益的代表者并忠于村社？这种村社权力的获得并没有得到村社成员的授权，这种接管是否得到村民的认同？村民依据何种条件和程序可以拒绝和罢免外来的村官？
   

 (四)现行法权架空了村社权力    

《土地承包经营法》赋予农民长期而有保障的土地使用权，着重维护农村土地承包当事人的合法权益，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。国家将促进农业、农村经济发展和农村社会稳定的功能主要托付于家庭承包经营制度，土地等村社经济资源完全分解到村民家庭直接支配，形成承包经营权，这种权利直接对抗对象就是村社权力。    

虽然法律政策确认以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，但是，全国大多数农村的实际状况是有“分”无“统”。村集体发包土地的权利仅仅是并不负载实际利益的程序性权利，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利，村集体并不能据此影响村民的利益。只有对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。在这些劣等土地资源的配置中村社权力才有一些活动余地。    

村社民主监督制度失灵。村社权力是村社组织的权力资源，需要与村民的利益和行动产生互动，在村社组织内部得到维护，当下对于乡村权力的治理措施是基层民主、村务公开。采用委托投票、无记名投票、公开计票、当场公布选举结果等选举规则，保障村民自主表达选举意愿，村庄选举使村干部的权力来源于由下至上的授权。村委会实行民主决策机制和公开透明的工作原则，建立村务档案、实行村务公开；建立村务监督机构，负责民主理财；村干部接受民主评议、任期和离任经济责任审计。问题是：由于在大多数地区农民集体经济组织已经解体或者名存实亡，农民缺乏行使民主权利的有效动力。在大部分空壳村内，精壮人口常年外出务工，根本不存在行使民主权利的可能性，农村社区的荒芜导致村社权力及监督的荒废。另一方面，在一些由于土地增值等因素村社权力能够实质性支配经济资源的村社，又频繁出现村委会选举的违法违规现象。例如不正当竞争、贿选、暴力控制选举。在多数农村，通行的规则实际上不是少数服从多数和民主集中制，而是面临着多数人被少数人所支配，无权威的个人意志的冲突在起作用的集体行动的困境[7](P78～85)。另外，在村干部选举中，有些富人承诺捐资修路、建校或者修水利，以换取当选。他们将村干部身份作为扩展个人商业利益的一种资源，或者干脆仅仅是为了满足虚荣心。获取村干部职位之后，其主要精力仍然用在商业之上，并不能有效履行村干部职权职责。
    

三、村社权力陷入困境的后果
    

村社权力是村社治理工具，为其应然功能而存在，村社权力陷入困境的严重后果是村社权力功能流失。
    

(一)乡村社会的组织资源贫乏    

对于乡村社会而言，村社权力与集体所有的土地一样，属于全体村民共同享有的公共资源，从某些方面满足村民生产生活需要，村社权力的品质影响村社和村民的实际利益。“对于处于半自给状态的农民来讲，由于他们所面对的生产与交换条件的限制，在用市场来实现资源的有效配置时往往会遭受普遍的失败，因而常常要依靠社区关系来矫正市场的偏差。”[8](P57～62)我国乡村的村集体组织、农民的专业合作经济组织、基层自治性农民组织、公共服务性组织的出现是农村社区对于市场经济的回应措施，在这些组织活动中塑造了不同形态的村社权力资源。通过村社权力整合资源、协调村民行动和提供公共产品，实现村民利益。   

 但是，中国农村传统的家族组织解构，革命时期的农会组织解散，村组组织在推行承包制以后功能衰退，农业合作社等产业组织薄弱。自从家庭承包经营恢复了分散经营的小农经济，承包经营权基本上掏空了集体所有权，《农村土地承包经营法》固化了这种关系，也极大地消解了村社权力。该法第13条规定，“发包方享有下列权利：(一)发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；(二)监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；(三)制止承包方损害承包地和农业资源的行为；(四)法律、行政法规规定的其他权利。”发包方村委会所拥有的这些权利并无实质性的利益内容，第一项属于程序性权利，第二、三项属于维护社会安全的保障和监督性质的权力，第四项是外接性的规定，本身并没有明确包括组织农业生产这样的积极权能，司法解释和相关政策也没有借此赋予村社权力更积极能动的权能。长期以来的制度建设中注重对村社权力的约束，村社权力从外部和内部遭受削弱；而正式制度规则对于村社权力疏于保护，忽视村社权力的自有功能与独立性。导致当下中国农村社会的村社权力无法正常运行，乡村社会的权力资源贫乏。有学者认为乡村公共权力与权威的缺失是当下农地纠纷频发的基础性宏观体制根源[9](P42～47)。
   

 (二)村社治理手段不力   

 村社中的人们处于群体生活关系之中，村社中存在着治理活动，村社权力就是其中的治理手段，以实现村民的自治活动。作为协调村社成员之间关系以及社员与村社之间社会关系的手段，村社权力的功能在于对村社的人、财、物、事进行控制、规划、运用、组织、协调。村社权力的具体功能结构依据村民生活需要设置。我国《宪法》第17条规定，“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”《村民委员会组织法》第7条规定，村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。由于村社权力饱受困扰，又缺乏法律政策的充分支持，村社权力难以在村社治理中有所作为，村社治理手段不力。农村公共事务管理不善、公共服务无从提供、公共设施无人维护。
   

 (三)村民利益不保    

村社权力是村社中的运作机制，村社权力能否有效行使，直接影响着村民的生活利益。村社活动中，一部分事务通过当事人协商解决，主要涉及有限的当事人之间事务；另一部分事务通过民主表决机制解决，主要是村社公共事务的决策活动；还有一些事务通过村社权力解决，主要是村社公共事务的执行活动、协作生产活动的安排和生活规则的执行。社区生活秩序依赖村社权力秩序的保障，一旦出现村社权力滥用和柔弱无力状态，则会导致社区生活秩序失范。村民生活利益来源于三个方面，家庭经营收入、村集体份额利益和国家财政补贴。其中，村集体份额利益的多少，基本取决于村社权力的运作效果，在这个意义上，村社权力是村民生活利益的保障手段。农村全面推行家庭承包制以后，在农业生产和经营领域的经济主体主要有两个：一个是农户，另一个是村集体经济组织[10](P327)。家长的权力意志主导家庭组织中的生产经营活动，村社权力意志主导集体经济组织中的生产经营活动，集体经济组织中的利益又会转化为村民的份额利益。总之，村社权力是村民的一种手段性利益，通过村社权力的有效行使，可以为社区带来直接利益，为成员带来间接利益；如果村社权力功能流失，则会对村民利益带来损害；如果村社权力功能荒废，则村民利益不保。
    

四、村社权力的出路
    

解救村社权力的困境，需要尊重其本性，明确其职能，对其赋予必要信任，夯实其经济基础。
   

 (一)尊重村社权力的固有属性    

村社是中国农村社会的基本组织，在村、组集体中形成村社权力，通过村社权力保护团体利益。村社权力的固有属性对于相关法律制度提出特殊诉求：首先，需要确认权力主体地位，保障其独立利益、独立意志、独立的行使程序。保障行权者运用自由意志，审视所处的社会环境，考量村民群体需要，运用现有的经济社会资源，行使决策权力，实现对内进行组织、对外开展交易的功能。其次，需要保障村社权力对外的排他权。当下排他效力对抗的对象主要为强势的地方政府，需要通过法律明确政府干预村社事务的边界，以免来自政府权力的过度干预。最后，需要兑现村社权力的强制力。运用约定俗成的规则和道德准绳，结合正规的法律与明确的契约，赋予村社权力以强制力。
    

(二)明确村社权力的固有职能    

解决村社权力问题的关键在于激活村社权力，发挥其固有职能。村社权力的外部职能与国家权力衔接，《村民委员会组织法》第9条规定：“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。”村委会对于村社内部职能包括：(1)召集权，即负责召集并主持村民会议或村民代表会议；(2)执行权，即执行村民会议或村民代表会议的决议；(3)管理权，即负责村内公共事务和公益事业的日常管理；(4)经营权，即组织生产经营活动，形成和运作集体经济；(5)代表权，即对外代表本村开展工作。
   

 (三)赋予村社权力以信任    

村社权力存在的功能在于维护村社公共利益，其应然状态是：村社权力来源于村社，村社权力服务于村社，村社权力受制于村社，村社自行支付权力运行的成本。税费改革前，政府通过村社权力从村民身上汲取经济资源，村社权力成为政府的工具，村民对其不信任；税费改革后，政府不依赖村干部为其从村民身上收取税费，两者结盟关系结束，政府转而对村社权力采取限制态度。舆论媒体侧重于村社权力腐败等负面报道，社会对村社权力持不信任态度。各方的不信任和限制措施，共同废弃了村社权力，导致其无所作为。
    村社权力是村民的集体利益，服务于农民、农业和农村社会，对于村社权力的废弃导致村社利益、村民利益损失，破坏了村民的日常生活秩序。只有在赋予信任的基础上才能发挥村社权力的功能。虽然自改革开始我们就意识到村社组织和村社权力的作用，党的历届全国代表大会报告、历年的中央政府工作报告，都强调在坚持土地承包责任制的同时，完善农村各类组织，加强村委会建设，但是，这些政策需要进一步落实。村社权力建设是一项系统性工程，需要通过制度政策扶持村社权力，还需要宪法、行政法、物权法、土地法等法律共同发挥支持作用。
   

(四)夯实村社权力的物质基础    

村社权力依附于集体组织，以集体经济为基础。现行立法掏空了村社权力的经济基础，例如，《农村土地承包经营法》第63条规定，“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”在家庭承包经营为基础的乡村社会，集体经济匮乏，村民对于集体经济缺乏依赖。村社权力困境的解决需要大力发展集体经济。通过村社权力对于分散的农村资源进行整合，实现规模效应，并在市场交易中提高谈判地位；激活农地所有权，赋予村集体对于农村土地更大的支配权与收益权；国家对于农村的补贴，不仅要直接补贴村民个人，还要补贴村集体，使村社组织有能力进行公共产品提供。
    

注释：
   ①农民进城务工增加了收入，但导致家庭分离，无法兼顾生产与生活。

【参考文献】 

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[2]徐勇.村干部的双重角色：代理人与当家人[EB/OL].二十一世纪，1997,8(42)  http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/supplem/essay/9704023g.htm，最后访问，2014-03-26.
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