吕德文：救助流浪汉，民政局也困惑
 吕德文

华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授
发表时间：2015-01-06 08:33:40

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关键字: 城管广州城管露宿
昨日，媒体报道称，广州城管在写字楼外装定时喷水装置驱赶露宿者。前几年，广州城管还在桥底安装锥形水泥柱，也是为了驱赶露宿者。在人们的想象中，露宿者是弱势群体，一个宽容的城市理应提供其容身之所，哪怕是楼底下、大楼下。

可问题很复杂。弱势群体露宿街头往往影响公共安全，城管对之进行管理是理所应当的。客观上，民政局对露宿街头者负有更多责任。可又多少人知道，民政局也有很多困惑：并不是民政部门不提供社会救助，而是那些流浪者不愿意接收救助。

真是好人难当啊！

广州城管装喷水装置驱离露宿者现场：每次喷水，骑楼下150平方米左右地面基本覆盖

笔者前些日子在县级机构调研时，听到一句俗话：财政是爹、民政是娘，如果说财政是县级治理的基础，那么民政则是县级治理的保障，县民政局是地方社会的“稳定器”。之所以如此，是因为民政局掌握了较多的治理资源，具有特定的职能。从民政局的工作对象看，主要分为三类人员：弱势群体、涉军群体和特殊群体。对弱势群体和特殊群体的救助，民政局起到了“托底”作用；对涉军群体的优抚安置，则有调节社会矛盾的功能。

在所有县级机构中，民政局或许是接触老百姓最多的，因此，也是介入社会治理较多的机构。在普通人的印象中，民政局干的活基本上都是“做好人”的活，工作难度应该不大；殊不知，在当前的社会治理，“好人”也不容易做，民政局俨然成为“第二信访局”。民政局的困惑是：为什么好人也难当？

好人难当的例子很多。有些时候明明做的是好事，却招来骂声一片，比如城乡低保，很多村庄就因为低保名额分配的问题招来无尽的矛盾纠纷，民政局不堪其扰。

有些时候做了一回好人，下一次没做，反而成了坏人。比如参战参试人员补助问题，在还没有补助政策的时候，这些涉军群体希望有适当补助；有了补助政策后，却仍然不断上访，要求提高补助标准。

有些时候“好人”就是一个负资产，本来不应民政局承担的责任却要其承担，比如流浪人员救助问题，民政局把一些流浪人员送回了其家人身边，但亲属不接受，民政局又不能不管，真是两难！

总的看来，民政局的困惑根源于两方面：一是其承担的社会功能之间有冲突，调解社会矛盾的功能过于强大后，反而影响“托底”功能的实现；二是其介入社会极深，但行政能力又极其有限，行政效果当然会大受影响。

一

民政局作为“第二信访局”并不是没有道理。因为民政局接触群众广泛，因此，每天前来上访、咨询、请求救助的老百姓特别多，这是其一。其二是，我调研的这个县是贫困县，全年的财政收入只有8个亿，但2013年民政局的民生资金支出就接近1个亿。这对于绝大多数贫困县来说，是极其宝贵的治理资源，因此，县领导在协调重大信访案件时，都喜欢把民政局长带上，在政策允许的范围内给予救助。

在县政府的眼中，民政局显然应该发挥更加积极的维护社会稳定的作用；这恰恰与社会保障功能的消极性发生冲突。这种冲突，导致民政职能发生异化，在许多领域都表现出来。

A、低保

城乡居民最低生活保障制度本来就是一个消极的“兜底”政策，能够领取低保的唯一标准是生活困难。但是，在实际操作过程中，“生活困难”并不是一个纯粹的客观概念，具有极强的主观性。比如，普通老百姓往往认为，那些因好吃懒做而陷入生活困顿的人不应“吃低保”，否则就不符合村庄的道义经济；再如，民政局的基层工作人员往往把居住标准纳入是否领取低保的标准之中，可许多居民或许接受亲戚的救助而有较好的居住条件，并不意味着其生活条件比较好。总之，哪怕低保的标准制定得再客观、再细，也无法穷究现实生活中“贫困”的各种可能性。因此，低保的评定极大地依赖于基层行政力量。

一旦依赖于基层行政力量，就必然会受基层治理环境的影响，基层政府领导会优选考虑民政调节社会矛盾的功能。客观上，这种考虑有历史合法性。城市居民最低生活保障制度本来就与上世纪九十年代国企改革等造成下岗工人生活困难的社会问题相关，因此，低保一开始就服务于社会稳定，这一历史惯性一直未变。只不过，每个时期有不同的社会稳定问题。比如，在中央没有出台统一的参战参试人员生活补助政策之前，地方政府倾向于将部分低保的政策群体定位为那些涉军群体上访人员。基层政府为了维稳，也把低保作为一种政策手段“收买”上访人员。甚至在拆迁过程中，给予被拆迁户低保指标也成为很多地方通行的“拆迁补偿”的一部分。

久而久之，低保塑造了特定的利益群体：下岗工人、涉军上访人员、上访钉子户、被拆迁户等等不一而足。由于低保的覆盖范围逐年扩大，导致很多早年生活困难，现在生活并不困难的人仍然在吃低保，民间“开着宝马吃低保”的传说虽然夸张，但反映的现象却极为普遍。

由于低保的评定存在一定的主观性，再加上民政部门的基层行政力量不足，使得低保政策的落实基本上依赖于基层自治组织，这意味着低保还会受各种社会因素的影响，进而出现了“人情保”、“关系保”现象。不可否认，一些“人情保”、“关系保”的确是公权私用的表现，内在的机制却是，低保的调节社会关系的功能取代了社会保障的“托底”功能，这是一种功能异化。

2014年春开始，民政部要求清理“人情保”、“关系保”，对所有低保户重新评定，并对低保评定程序作了完善。具体而言，低保的评定主体从民政局转移到基层政府，评定小组由乡镇干部、村干部、民政工作人员、群众代表共18人组成。这一程序可以解决部分问题，但并不能完全解决功能异化的问题：比如，评定小组中乡镇干部的发言权客观上要大一些，尽管其票数并不高；群众代表也会受制于村庄权力结构的影响，大姓大族大自然村会占优势，这些都会导入基层政府和社会因素的影响。

B、临时救助

临时救助资金虽然不多，但却是自由裁量最大的一笔民生资金，相对而言也容易发生功能异化。

首先，主动寻求临时救助的群众基本上都是特定人群。客观上，社会上知道民政局有临时救助资金预算的人并不多，一般群众发生家庭变故也不会去民政局求助。但是，有两类人群较为清楚：一是村干部，他们懂政策；二是经常到民政局上访的人，他们不一定知道这个政策，却因为上访可以得到民政局的好处，故而形成习惯。村干部可能会帮助那些生活临时困难家庭申请临时救助，但那些老上访户却只是因为获取利益从政府获取救助。

其次，临时救助的一大笔开支用于春夏荒和冬荒救助。客观上，极少有家庭纯粹以农为生，季节性的生活困难已越来越少。因此，遴选被这种类型的被救助对象几乎是不可能的，这也造成了这一步救助资金难以真正落实。

再次，特定节日的领导“送温暖”资金也来自于临时救助。除了一些特定限制外，救助对象也有极大的随意性，基本上取决于领导意志。

后两条意味着，基层政府在临时救助资金的使用上具有极大的自由裁量权。我在一个乡镇政府的调研显示，这笔资金也基本上用于“维稳”工作了。一部分直接用于上访协调资金，如我调研期间恰逢八一建军节，县政府要求各乡镇，慰问金的发放应优先考虑信访工作中的“退伍军人重点监控人员”。一部分资金则用于与可能上访的人“拉关系”。如，2013年，该县原28军82师入伍农村退役军人集体上访过一次，今年虽然没有上访，基层政府出于关心其生活的考虑，也给予其慰问。

可以肯定的是，只要民生资金过于考虑调节社会矛盾的功能，就难以避免其社会保障功能的消退，很有可能激起社会不公感。而这种不公感并不是民政系统的问题。事实上，民政局的行政能力非常有限，这同样影响了其社会保障功能的实现。

二

随着民生资金的逐年增加，即便是贫困县的民政局也不再受困于财政限制。民政工作的真正困难在于，它没有足够的行政能力来处理应由民政系统解决的“社会问题”。

A、流浪者救助

对于基层民政工作而言，流浪者救助的工作难度主要体现在两个方面。

第一、首先要确定流浪人员是否有家人，只有没有家人的流浪者，才符合救助条件。但是，确定流浪者身份并不是一件容易的事，因为绝大多数流浪者都是身体有缺陷，或精神有障碍，很难确定其具体身份。民政局真正从事社会救助工作的只有一个工作人员，民政系统也没有完备的身份查询系统，要查清每一个流浪者的身份，行政力量显得过于单薄。我调研的这个县，长期在县城流浪的共有3人，其中有2人找到了其家人，有1人一直没有确定身份。

比较麻烦的是，绝大多数流浪者，哪怕确定了身份，家庭也很难担负起照看责任。因为，愿意照看家庭就不会让家人出去流浪。所以，这两个已经确定了身份的流浪者在被民政局送回家后，很快又回到街头流浪了，民政局没有办法。理论上，法院可以介入，判定其亲属应履行抚养责任；可在实际生活中，这种可能性几乎没有。

对于身体健康的流浪者还比较好处理，民政局消极行政也不至于引起太大问题。可对于那些必须救助的却不符合救助标准的流浪病人，则显得极其麻烦。2012年，我调研的这个县的民政局碰到一个案例。被救助者是一个重病在身的妇女，户籍在本县，嫁到浙江。丈夫在其生了重病后将其抛弃，浙江当地的民政局介入后，将这个妇女遣返回家乡。县民政局找到了其家人（兄弟姊妹），但其亲属却拒绝接收，结果民政局不得不承担救助责任：花钱强人照顾、治疗，直到一个星期后被救助者医治无效去世。

另外，县城有时会有外地来的流浪乞讨人员。因为流动性很大，且一般都拒绝接受救助，民政局也只是做些有限的救助措施即可。

第二、流浪人员是否有暴力倾向，有无破坏能力，非常关键。如果是有破坏倾向的流浪人员，就得公安局介入，还要送专门的精神病院。这就涉及到县一级民政系统的救助能力以及部门之间的衔接问题。

现实生活中经常发生的案例是：当一个有暴力倾向的流浪者在街头肇事后，改如何处置？2010年，该县所在的省政法委专门出台了一个文件，对类似事件的处置做了规定，即由公安局先处置，然后交由民政局救助。

这个规定的原则没有问题，但在实践当中却很容易出现技术问题。首先，公安局“处置”到什么程度？如果从公安局的角度出发，其处置的内容就是制止肇事者做出进一步伤害的行为，确定其是精神病人后，做适当的调解工作，让受害者免于追究肇事者的责任，移交给民政局去处置就行了。但是，从民政局的角度上看，这种“处置”对其工作没有多大意义。因为，县民政局实际很难有行政力量去调查这些精神病人，但公安局是比较有能力的。况且，“有困难找警察”是多年来公安局的宣传口号，公安局至少要把肇事者送到医院，不能处警之后直接打电话让民政局去领人。

县民政局就有几次因为类似事件和公安局发生纠纷，因为老百姓碰到类似问题肯定是打110，但公安局又认为不是他们的职责，而民政局认为公安局有义务调查清楚肇事者身份——从社会救助案件角度上说，公安局没有义务主动调查精神病人的身份；但是，从治安案件上说，调查清楚肇事者身份理所当然。

其次，确定了肇事精神病人的身份后，民政局怎么办？民政局当然可以救助，并且愿意救助，但是，条件有限。没有一个县民政局有条件救助这类流浪者，因为救助站只适合救助那些精神正常者。县民政局每年都会救助不少精神病流浪者，但无一例外的，救助一两天后，被救助者就翻墙逃走了。因此，民政系统迫切需要在一个省、至少是一个市建立一个专门精神病流浪人员的救助中心。

B、职业乞讨者

县城的职业乞讨者一般来自于外地，且是流动性的。这部分人很容易辨识，民政局接到信息后也会前去救助，但这些人一般不愿意接受救助。并且，职业乞讨人员只在县城呆几天，民政局一般只能消极应对。

县民政局还有一个难以解决的问题，即经常碰到来民政局“敲诈”的寻求社会救助的外地人员。这些外地人员以年轻人为主，到民政局寻求社会救助，却没有任何理由。有一次，一位求助者找到民政局，开口要300元，民政局工作人员解释着不符合政策，按政策只能给予其到下一站的路费和生活费。这位求助者嫌少，当场拿出刀片要割脉，并声称有艾滋病。民政局不得不满足其要求。

在绝大多数情况下，对于职业乞讨人员，民政局只能被动救助，很难主动救助。这是因为，新的救助条例规定，民政局没有强制收留遣送的权力。问题在于，在大多数群众眼中，职业乞讨者是需要治理的社会问题，民政局已乞讨者没有救助意愿为由不予“管理”，就是失职。某种意义上，一旦确定民政局只有“救助”职能，而相关的社会管理职能又没有其它机构承担的情况下，则此类“社会问题”必然处于失控状态。

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