金晓等:农村五保供养存在的问题及对策

随着农村经济的快速发展，五保供养制度原有的社会经济政策基础发生了变化，特别是五保供养资金的融资渠道和责任主体有了明显改变，给农村五保供养工作带来了新情况、新问题，这些问题势必会影响整个社会的持续健康发展。

五保供养工作存在的主要问题。现时大多“五保”老人的基本生活有了保障，但随着农村人口老龄化和老年贫困化及农村税费改革的深入，农村五保供养工作随之出现了一些值得关注的问题。

一是五保供养任务重。农村五保供养对象多，使五保供养工作任务重。尤其五保供养对象入住率的任务，在分配上困难多，压力大。

二是五保供养对象清理难。由于农村税费改革前，农村五保供养问题由村组负责，乡镇认定，在对五保供养对象的认定中存在对象不准，将有子女的特困人员列入了农村五保供养对象，并将责任地收回了集体。这部份人由于入保时间久，如果按国务院《农村五保供养条例》规定，取消其农村五保供养享受，但已无土地，而且享受五保多年，年龄很大。如果不将其取消，但这部份人的存在使农村五保供养工作出现了同类情况申请要求入保的对比现象，使五保供养工作的难度增大，矛盾增多。

三是日常生活开支缺口大。根据我国五保供养制度,敬老院的开支主要是吃、穿、住、医、葬方面。其中,老人的疾病治疗与农村合作医疗和农村特困群众医疗救助制度相衔接(不含病人的护理费用),老人的后事处理上,基本由各地民政部门主管的殡仪馆承担。即便如此,由于集中供养标准本身较低,加上物价上涨等因素,敬老院的日常开支捉襟见肘。

四是五保供养对象集中供养难。五保供养工作是以改善民生为重点的社会建设的重要内容之一,管理人员的工资福利及社会保障问题直接影响了敬老院管理人员队伍的稳定和工作热情。撇开养老、医疗保障问题,当前不少敬老院管理人员工资大部分在400-500元,少数地方甚至不能按时足额发放。因此,这些地方敬老院院长成了很多人不愿干的“苦差事”,多半是工作几十年的村支书、村主任退休以后在这个岗位上继续发挥着余热,但他们年事已高,管理起来往往心有余而力不足。又如,农村合作医疗和农村特困群众医疗救助制度的介入,基本上解决了五保老人看病难的问题,但老人生病住院期间的护理费用却得不到解决。另一方面，部分村散居五保对象的住房破损严重，更有的是危房，这部分人觉得进了敬老院后生活不自在，不愿入住。

解决五保供养问题的对策。五保供养工作是一个涉及面广，政策性强的工作，充分体现了我国社会主义制度的优越性，今后一个时期老年人还将以较快速度增长，保障农村老年弱势群体的基本生活问题，显得尤为紧迫和重要。农村五保老人是一个很大的群体，应当得到党和政府、社会的关怀和帮助。为了更好解决农村五保供养问题提出以下对策。

(一)强化政府职责,多部门多渠道投入资金

（1）要加大公共财政投入,统筹使用各类资金。鉴于当前农村五保集中供养标准较低,敬老院日常开支存在资金缺口,当前用于农村五保户供养方面的资金包括中央财政转移支付中的五保户供养资金、直接拨付的医疗救助资金;各级地方政府投入的五保户供养资金、农村敬老院资金;赠款等。应注意整合各类资金,统筹使用,提高资金的使用效率。

（2）进行分层保障,分流供养。在当前集中供养资金总量有限的情况下,建议动员部分身体素质好,劳动能力强的院民纳入当地最低生活保障范围,鼓励其在自身能力范围内自食其力,达到分流供养的目的。

（3）要多部门密切配合,共同帮扶。敬老院的日常管理和运行需要部门间的协作,仅靠镇人民政府和民政部门很难把工作做好。医疗、发改、供电、供水、广电、电信等部门也应该在相关职责和业务范围内对敬老院进行一定的帮扶。如,医疗部门在五保供养对象门诊和住院费用方面给予优惠;发改部门使用好价格调节基金,在主要商品物价上涨影响五保供养对象生活时及时给予物价补贴;供水供电部门给予敬老院用水用电价格优惠;广电部门在有线电视信号使用上给予减免;电信部门在通讯收费上给予优惠等。这些措施可以减少敬老院在相关方面的开支,起到“节流”的作用,直接或间接增加了集中供养资金。

(二)树立工作新理念,加强敬老院管理

当前需要树立的一个工作新理念是,不能过分追求过高的集中供养率。当前农村五保供养工作的目标应该是实现“应保尽保”下的“愿进全进”,即是否入住敬老院进行集中供养,首先取决于老人的自主选择和身体健康状况(身体条件差、生活不能自理且无人照料的老人即使他们不愿人住,仍应全力动员,确保入住)。同时地方各级主管部门应注重提高集中供养的硬件和软件水平,并予以稳定的财力保障,这样形成集中供养制度的强大吸引力,从而切实实现五保供养的目标。

此外,做好五保供养工作需要加强敬老院的基础设施建设,更需要加强内部管理。在这方面,一是要解决敬老院管理人员的工资和社会保障问题。敬老院日常运行资金紧张的情况下尤其需要一支乐于奉献、责任心强、吃苦耐劳的管理队伍,照顾好人住老人的生活起居。因此,应该妥善处理好敬老院管理人员的工资和社会保障问题,新《条例》规定的“敬老院院长和其他工作人员的工资福利待遇,按照镇、村的待遇确定”,但全面取消农业税后,乡镇财政普遍紧张,事权与财权不匹配,难以承担敬老院管理人员的工资福利待遇。因此,敬老院管理人员的工资和社会保障应该纳入政府财政预算,给予充分保证。同时解决保障敬老院的办公经费和五保老人就医的护理费用的列支渠道,这也有利于减少对本已十分有限的集中供养资金的挤占问题。

(三)发展院办经济,以副补院

解决日常开支缺口大的问题,敬老院不能固守传统的“等、靠、要”的思想,应该增强自身的“造血”功能,大力发展庭院经济,多渠道创收。敬老院院民老弱病残,但他们有着勤劳朴实的本质,有着热爱劳作的双手。敬老院可以综合考虑本院院情和院民的健康状况(主要是劳动能力),因地制宜,因人置事,动员和鼓励有(部分)劳动能力的院民开展生产。在任务的分配上,可以结合院民人住敬老院前在家的生产耕作习惯及技术专长,如会养猪的搞养殖,会种菜的搞种植,会加工的搞经营。同时采取相应的激励措施,解决做与不做一个样,做多做少没区别的问题。如某敬老院在发展生产上“四定”,即定人员、定目标、定报酬和定奖励,以养猪为例,给予饲养员每天每头1.0元。外加养猪纯收入的5%作为工资;另外作为奖励,每出售一头生猪给予饲养员几斤肉。发展院办经济,可以在蔬菜、肉、禽、蛋方面提高自给率甚至全部自给自足,多余部分可以对外出售。与此同时,院民进行适量的劳动,舒活了筋骨,锻炼了身体,益寿延年。为了改善其他管理人员的工资福利待遇,激励他们强管理、巧经营,可以在年终按院办经济现金纯收入的一定比例给予奖励。

(四)开展自费养老,收费补院

敬老院可以吸纳自费养老老人入住,收费补院。《农村敬老院管理暂行办法》也规定,有条件的敬老院可以向社会开放,吸收社会老人自费代养。

统计显示,2005年我国60岁以上的人口是1.44亿,占全国人口的11%,中国已经进入了老龄化社会。据预测,2045年左右,我国60岁以上人口将占到30%。伴随着我国计划生育国策的实施,越来越多家庭已经或即将进入“421”结构模式,即一个家庭中,一对中年夫妻将面临上有4位老人,下有1个小孩的局面。加之社会生活和工作节奏的加快,越来越多的子女无暇全面、细致地照顾老人。同时,部分农村“纯女户”及子女常年外出经商、工作的“空巢”老人也面临着晚年无人照料生活的局面。针对这部分老人,敬老院可以开展自费养老业务,赚取利润用于补贴日常开支紧张的五保集中供养。老龄化是一个不可逆转的趋势,未来还将出现“8421”的家庭结构,即一户家庭中有8个老人,4个小老人,2个青年再加1个孩子。因此,要有前瞻性,一部分床位用于自费养老。同时,敬老院管理和服务人员也具备一定的专业技能,做到管理规范,服务周到。

(五)培育慈善意识,动员全社会参与

持贫济困、乐善好施是中华民族的优秀美德。应该通过多种方式培育人们的慈善意识,提高慈善事业的广大公众认可度;树立慈善典型,激发人们参与慈善的热情,培育社会各界的社会责任感,使慈善事业成为社会保障体系的重要组成部分。在敬老院建设和管理的资金筹集上应该形成政府主导,社会参与的格局,而不仅仅是依靠政府的投入。党的十八大报告也指出,和谐社会要靠全社会共同建设,要调动一切积极因素形成和谐社会人人有责的局面。因此,各级政府和民政部门,一方面应该做好农村五保供养制度、《农村五保供养工作条例》和《农村敬老院管理暂行办法》的宣传及解释工作;另一方面,调动社会各界的积极性,在全社会范围内为农村五保供养事业进行积极募捐,鼓励企业、公共机构、实业家、工商个体户、普通百姓发扬中华民族的传统美德,踊跃捐赠,包括捐钱、捐物、慈善义工、慈善义诊等形式。

“百善孝为先”，五保老人的供养问题是每个公民都应当关注关心的，老年人的精神生活和物资生活保障除了家人的关怀之外，还要依靠社会方方面面的努力，才能保证我们这个和谐社会的老人老有所依、老有所养、老有所医、老有所靠，老有所乐、老有所学、老有所居。

作者单位：西峡县重阳真政府