从整体支配到协商治理：乡村治理转型及其困境[①]

——基于北镇“钉子户”治理的历史考察

                           陈 锋

(首都社会建设与社会管理协同创新中心、北京工业大学人文社会科学学院，北京 100124)

摘要：通过一个乡镇近30年“钉子户”治理的历史考察发现，以农业税费改革作为大致的分界点，乡村组织在国家推动下逐步从整体支配向协商治理转型。这一转型减少了乡村权力的整体支配运作所带来的权力滥用，以及对农民权利的损害。与此同时，乡村治权的弱化也导致官民难以合作或者通过村民代表协商之后的决议无法付诸实践，陷入无法治理“钉子户”的困境。究其本质来说，协商治理作为一种群众性自治方式，有助于确立新的议事公共规则，保护农民的权利，但是缺乏落实议事公共规则的强制力保障。

关键词： 整体支配  协商治理  “钉子户”  公共规则

一、问题的提出

1990年代末至21世纪初，“三农问题”爆发，成为世纪之交国人关注的焦点，以致有学者发出“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的感叹[[1]]。2002年，国家启动农村税费改革，2006年初农业税费全面取消。随之而来的是，国家各项惠农政策逐步实施，乡村治理迎来转型契机。从“管理型”向“服务型”转变，成为新时期基层组织建设的重点。然而，这一治理转型是否可以实现顺利过渡，却不是一个应然性问题，而是一个实践性问题。税费改革前后，基层治理模式到底呈现什么样态？在转型中遭遇了什么困境？何以产生这样的困境？这是本文所要探讨的核心问题。

一直以来，学者多将农村中的各种问题指向基层组织权力运作的失范，并分别从基层干部自身、乡村制度、国家体制，以及乡土社会的特殊性四个层面作了探讨。有学者认为，“三农问题”的爆发可以归咎于基层政府的“赢利化”、“黑恶化”，基层干部贪腐，而且作风粗暴[[2]]。还有学者认为基层干部的权力运作失范根源在于乡村制度存在诸多问题，基层秩序中盛行特殊主义、义务与权利的互惠条件、权威的绝对主义、灵活和变通的种种治理特征，乡村社会缺乏现代公共规则，充满了非正式治理 [[3]]。从国家体制的角度来看，一些学者认为基层组织权力运作的失范，很大程度上由国家的“压力型体制”[[4]]造成基层组织产生目标替代，形成“乡村利益共同体”[[5]]、基层政府间的共谋现象[[6]]等。还有学者认为，基层组织 “正式权力的非正式运作”[[7]]植根于乡土社会，中国政治文化中包含对权力行使的道德评价和对权力基础的认知，从而彰显出“连带式制衡”[[8]]的权力运作机制和“策略主义”[[9]]的特征。因此，在一些学者看来，基层社会的半正式治理具有必然性和延续性，这种行政实践诞生于一个高度集权却又试图尽可能保持简约的中央政府，在伴随人口增长而扩张统治的需要下所作出的适应，成为中华帝国的简约治理遗产，其中有一定部分持续存在于民国时期、毛泽东时期和现今的改革时代[[10]]。而在李怀印看来，基层权力运作的半正式化恰恰是一种“实体治理”，可以达到官民两便的效果[[11]]。

总之，对于基层组织权力运作的半正式与非正式运作尚存在一定的争议，但从长远来说，要实现国家治理能力现代化的目标，在基层确立公共规则具有必要性和不可逆性。农村税费改革以来，国家强化“依法行政”和建构“和谐社会”目标，基层治理模式也随之改变，乡村权力运作机制发生重大变化。基于此，本文将通过基层治理中较为普遍的钉子户治理问题来窥探基层治理模式的转型。对一个乡镇近30年“钉子户”治理实践的田野考察，呈现农村税费改革前后乡村治理的不同模式，进而分析治理转型的困境。

笔者曾于2011年12月至2012年7月在D市北镇[②]进行累计约180天的田野调查，主要通过深度个案访谈和参与式观察获得田野资料。研究通过对乡镇所属北村、东村、岭村、胜村等12个村落与乡镇的基层治理实践进行总体调查，形成“乡域政治”[[12]]这一整体性事实，从而形成对基层治理的整体性理解。在此基础上，研究重点关注近30年来在治理“钉子户”过程中，基层组织应对方式的历史演变，并对其后果进行探析，以此探究乡村治理转型的内在机制及其困境。特别说明的是，本文的“钉子户”不具有任何贬义的内涵，这些“钉子户”往往是村庄中的“聪明人”[③]，他们在基层治理中，往往与基层干部形成持续、激烈的博弈与对抗，使一些治理目标无法实现。这种对抗博弈，从农民的角度来说，既可能是一种维权的方式，但也可能是一种机会主义谋利的方式。这里的“钉子户”包含了计生工作中的“钉子户”、税费征收中的“钉子户”、拆迁“钉子户”、上访“钉子户”等等。

二、农业税费时代：“株连”的计生控制与“设卡”的税费征收

20世纪80年代家庭联产承包责任制实施以来，乡村治理进入“乡政村治”的时代。家庭联产承包制的实行意味着村集体与农民的关系发生重大变革，村集体不再是一个垄断所有资源的单位，对农民也不再具有绝对支配关系，乡村社会不再是一个“全能主义”[[13]]式的“总体性社会”[[14]]。这一时期乡村治理面临两大重要任务：计划生育和农业税费征收工作。这也被人们形象的概括为“收粮派款，刮宫引产”，也是官民博弈的主要发生领域以及干群矛盾焦点所在。

在1980年代的农村，“传宗接代、多子多福、养儿防老”的生育观念依然根深蒂固，男性更是被视为农业的主要劳动力。因此，“偷生”、“超生”现象较为普遍，而“超生”后抗缴社会抚养费的现象也很普遍，北镇的超生率曾高达40%。为此，政府采取强硬的措施进行应对。“该流不流，扒房牵牛”形象描绘了当时的计生工作。

暴力性强制措施固然起到强大的威慑作用，但也容易激化矛盾，故而也就无法成为一种常规性手段。同时，一些当事人在知晓政府将对其扒房、搬东西之后，就事先对资产进行转移，这一手段对“逃”生的人控制力有限。因此，基层组织须采取常规性手段进行制约。北镇各村就发明了一些“土政策”对计划生育进行控制，并产生明显效果。

“凡是超生的农户没收其全家的所有承包地，包括其父母的口粮田；凡是超生的农户，不准参评困难户；凡是超生的农户，家人及其自身在社办企业工作，全部予以辞退，在乡镇工作的予以免职；凡是超生的小孩，不准其上户口，并责令其全家强制迁出。”[④]

“我们村（胜村）曾经有一户姓王的家庭，在生育完两个女孩以后，又再生了一胎男孩，并且拒交罚款。乡镇由此严令该村村民小组将其地全部收回，并责令其强制迁出。为此，小组确实没收了其全家的田地。后来村里人觉得他可怜，过了一两年以后，又将土地以租赁的方式给了他。再到后来他去镇里缴了罚款，其他人也就没再过问，他们又获得了承包土地的资格。”[⑤]

“大概在1990年，我们村有一户老焦家，父子俩本来都在社办企业石灰厂工作，因他们家的媳妇超生，两个人就全部被企业辞退，后来他们一家只能外出打工了。”[⑥]

村组织将农民自身乃至家庭的各种利益进行连带来制衡其行为，是采用捆绑式治理进行“软控制”。在计划生育中，这种“软控制”使老百姓抵抗的成本极高，甚至因此失去生存的基本资源。因此，大多数农户不得不屈服于现实。“计划生育高潮的时候，能给你搞穷、搞垮。它近乎切断了农民生活中各个方面的资源，这是当时的普遍形势。”[⑦]在“软硬兼施”的控制之下，农民对计划生育的抵抗就从“逃”变成了“怕”，这大大抑制了计划生育“钉子户”的产生，但也导致干群关系的空前紧张，在全国一些地方甚至频频引发“恶性事件”。[⑧]

与计划生育类同的是，税费征收也成为1990年代末乡村组织的工作重点和难点。以岭村为例，从表1可以看到，岭村从1991年到1993年人均税费负担增幅相对缓慢，人均税费负担年均增长都在5元以内，从1994年开始出现较大幅度增长，每年增长约10-20元，税费征收的难度也明显加大。1991年至1994年，每年欠税的只有2000多元，尾欠户基本是村庄中的困难户，镇里、村里往往也会予以减免。1995年以后，欠税累积总额明显增加，尾欠户数量翻倍，1998年，尾欠户大约占全村总户数的10%。换言之，不仅村庄中的一些困难户尚未缴清税费，而且出现了一些尾欠“钉子户”。

表1 岭村农业税费一览表（1991-1998）（单位：元）

对于“钉子户”，乡村干部“做工作”通常是无效的。这些“钉子户”惯用的逻辑是：“你把其他的人都收了，我也会想办法交”。“钉子户”只要持这种“争当倒数第一”的逻辑，乡村干部对其采取的人情策略必然是无效的[[15]]。不仅如此，他们还会到处散布消极言论，嗤笑那些按时完成税费任务的人“傻”，从而造成极其负面的后果。“钉子户”如若不治理，其他随大流的农户便会效仿。即便随大流农户的思想工作被做通，下一次征收工作就会遭遇他们的诘问：“你们怎么尽拿软柿子捏？”。当“做工作”无法奏效的时候，村干部就会启用另外一些手段：

“凡是有尾欠且故意不交的农户，会受到各种方式的制裁：一是其在镇村社办工作的就扣其工资；二是家里有小孩在小学、中学上学的，不让其孩子上学；三是企业不对尾欠户家人安排就业；四是承包山林等不优先；五是尾欠户家庭的姑娘、儿子结婚不予以登记；六是尾欠户需要村镇开设相关证明的不给开；七是镇里开设一些学习班，让尾欠户接受教育；八是在各种方法无效后，通过司法部门强制执行。”[⑨]

由上可见，农业税费强制征收的手段与控制计划生育的手段类似，其采用的也是一种捆绑式治理，处处“设卡”。全面多样的连带方式，对生产生活在村落中的农民来说，很难不受影响。例如，对小孩上学的限制几乎涉及每家每户；第五、第六条虽然不能即刻产生效应，却让那些尾欠“钉子户”明白，税费是不能拒缴的，同时也让已经上缴的农户获得心理平衡。第七条让尾欠户进学习班，则是基层政权在“做工作”这样的治理技术无效的情况下采取的一种政治手段，其主要是为了彰显国家权力的在场，从而对尾欠户的形成政治压力。不过，这些“钉子户”不仅擅于与村干部打交道，摆出“争当倒数第一”的逻辑，而且在基层政权介入时也能应付自如。如此一来，乡村干部只能启用最后一个手段：通过司法部门强制执行。[⑩]

据北镇各村村干部回忆，20世纪90年代末有两次全镇统一的起诉尾欠“钉子户”的情况，司法机关最终介入强制执行。司法部门的介入显示国家权力的在场，并预示着村干部随时可能动用“起诉”的手段，因此具有强大威慑力。司法程序动用与否需要在其必要性和治理成本之间寻求平衡。因为这并非常规治理手段，司法强制将使基层治理付出高昂的成本。然而缺少这种强制手段的震慑配合，基层组织不仅无法治理“钉子户”，也会让越来越多老实的农民丧失“公平感”并缺乏稳定的预期，而他们可能变下一个“钉子户”， 基层治理就会陷入恶性循环。

综上，对大多数老百姓来说，基层组织通过各种正式与非正式的资源捆绑连带对其进行治理，已经构成很强的支配力量。乡村两级虽然无法垄断所有资源形成人民公社时期那般“总体性支配”的强大力量，但乡村集体并没有解体，村集体还掌控着机动地、集体林地、乡村企业及其它一些经济资源，并对农民的土地有一定的调整分配权等等，乡村干部仍可以通过整合各种可以利用的正式与非正式资源进行类似“株连”与“设卡”之类的捆绑式治理。即如一些学者指出的，村级组织仍然拥有较强的治权，即配置物质性资源和权威性资源进行乡村治理的能力[[16]]，但同时也出现基层干部权力滥用的现象。这种捆绑式的治理延续了人民公社时期“总体性支配”的治理路径，实际上是一种“整体支配”的治理，更加注重治理的实效，而非治理的规则。

三、后税费时代：从协商无效到“摆平”处理

进入21世纪，农民生育观念发生巨大转变，绝大多数地区的计划生育控制已经成为乡村组织的日常性服务工作，而非中心工作。同时，农业税费取消之后，国家不再从农村汲取资源，反而通过不断输入资源来“反哺”农村。国家、基层组织与农民的关系再一次发生重大调整，基层工作的重心发生重大转变。当前，通过“争资跑项”来提供农村公共品供给与信访等综治维稳成为新时期基层组织的中心工作和难点工作。而工作难点之一便是无法治理“钉子户”。这一时期的“钉子户”主要包括地方资源资本化过程与农村公共品供给等项目建设过程中遭遇征地拆迁的“钉子户”，以及在综合治理中出现的上访“钉子户”。

地方资源资本化是随着近年来乡镇的大量招商引资，以及一些资本下乡而推动的包括土地资源资本化和其它资源的资本化。在地方资源资本化过程中，最典型的表现为政府征地拆迁和企业占地等过程中所出现的农民与政府、资本家之间的利益博弈。政府、开发商拆迁征地中的“钉子户”，曾在成都唐福珍自焚事件、重庆最牛“钉子户”和江西宜黄事件中引起媒体的高度关注，并近乎发起了一场媒介介入的社会运动[[17]]。但针对这些事件，情绪化、道德化的声音掩盖了对事物发生内在机制的理性分析，“钉子户”似乎成为了普通农民的代言人。但是，“钉子户”是否能够代表大多数农民？事实上，“大多数的老百姓在利益得到合理补偿之后即会同意，他们的工作是比较好做的。而“钉子户”之所以是“钉子户”，就是他们是少数的几个人。在同等条件下，为什么大多数能同意，少数人就不同意呢？除非是不发展，那可以不征地不拆迁”。[11]乡村干部从发展的角度去理解地方资源资本化中的“钉子户”，“钉子户”成为了他们工作的最大阻力，并认为“钉子户”的诉求超出了正常的合理诉求。从主张权利的角度来看，每个公民有权利保护自己的财产，政府强拆即是侵权。二者之间的张力则是发展与稳定之间的困境。在高速发展的背景下，城镇化的建设过程中围绕拆迁征地而进行的利益博弈必然成为一种常态。在资源资本化过程中，充当“钉子户”是农民利益博弈的一种手段。只要利益各方能在市场中达到平衡，即构成一种市场分利行为，勿需对地方政府、资本家和农民进行过度道德化的解读，农民在利益博弈当中也并非一定处于弱势。

特别注意的是，农村公共品供给建设中“钉子户”蔓延的状况成为“后税费时代”乡村社会治理的主要困境。农业税费时期，公共品的建设，从资金来源上来说，主要依靠“公益金”的提留和义务工的统筹来进行建设的，而从工程实施来说，允许土地调整的制度以及“结平衡账”[12]的方式，使农村公共品建设得以顺利进行。然而，当前农村公共品建设，村集体已经不再向村民收取任何费用和统筹任何劳力，“一事一议”的筹资筹劳制度也成了一纸空文[13]，农村的公共品供给形成对国家的单向度依赖，村庄内生供给能力几近解体。在资源下乡的背景下，农村的公共品供给陷入无法对接农户的困境。这种困境通常表现为：乡村两级组织在进行公益项目建设中，通常需要占用一定的土地，甚至需要拆迁一些东西，如一些院墙等。一些农户往往会提出超出合理利益范围的补偿要求，阻碍公益事业建设进行。近年来，北镇各村庄在修路、修桥、修自来水管道等公益事业中都遭遇过“钉子户”阻挠。以下是其中一些案例：

案例1  2007年北村修建、拓宽省道需要占地拆迁，涉及35户农民，其中34户均达成赔偿安置协议，但有一户要点在某城镇规划区内建房，否则不同意。乡镇无法满足其条件。目前为止，这户农民的房子依然未拆，其院子外还堆砌了许多石头，并占到道路宽度的1/3.目前已有2人骑摩托车撞到此处身亡，10人因此受伤。

案例2  2009年福村修建自来水管道，需经两户农民的林地，这两户农民提出2000元的赔偿条件，村干部几经协商无效。村干部召集村民代表大会协商，村民代表也不同意对其进行赔偿。最后，福村村书记私人掏腰包对其补偿才最终解决问题。

案例3  2008年窑村铺设柏油路并进行道路拓宽，需要拆迁农户王兵的一间平房小卖部。村干部召开班子会议之后，与王兵商议，准备对其进行照价赔偿。按照村民代表大会通过的集体估算，这间平房折价后约为3万元。不过，王兵提出10万元的赔偿要求。一个月内，村干部多次与王兵协商未果。2008年6月18日晚上10点，一些小混混来到王兵的小卖部，将小卖部的窗户和瓦片砸碎，然后逃离现场。王兵深知这是因为不同意拆迁惹下的祸，第二天主动找“黑白两道”通吃的村主任何海协商，接受了3万元赔偿。

以上几个案例可以作为当前农村公共品供给建设中一些“钉子户”与基层干部之间博弈的代表。公益事业建设惠及大多数村民，但一些村民仍借此提出一些超过合理补偿的利益诉求。对此，胜村于书记曾经用“沾边就赖”来形容。公共品供给中的“钉子户”以一种非暴力的不合作展开利益博弈，而非农业税费时期“被动、消极”的自我保护。当前，“钉子户”不仅难以治理，而且出现蔓延的趋势。成为“钉子户”某种程度上成为一种值得炫耀的事例，而不再是一种被人耻笑的行为。“没本事”、“呆傻”、“无能”成了厚道农户的代名词，并遭到“钉子户”的嗤笑。少数的、个别的“钉子户”在客观上对乡村干部滥用权力的行为构成一定的制约作用，但是边缘群体的“钉子户”所形成的亚文化不断冲击着主流文化，这将导致村庄主流秩序无法维持。由于缺乏治理“钉子户”的强制性手段，村干部“做工作”、村民代表决议全部失效，协商治理最终也成为泡影。

为摆脱这一困境，基层组织在实践中采取了一些应对策略，主要包括：“回避放弃”、“开口子”和“以恶治恶”等三种方式。首先，“回避放弃”是基层组织在治理“钉子户”中的一项消极治理术，通过回避与“钉子户”的矛盾，甚至放弃乡村事务的进一步运作以保持乡村社会的基本稳定。如同案例1一样，很多公共项目工程因遇“钉子户”而停摆，最终其他农民的共同利益受到损害，甚至因此付出“人命”代价。其次，“开口子”，即“花钱买平安”。这里的“钱”是一种广义上的物质报酬，包括低保这样的物质福利或其它利益进行补偿的方法。经费或物质来源则是来自乡村两级组织的公共支出，也来自如案例2中富人乡村干部的私人支出。由于大部分的“钉子户”的主要诉求是谋取一定的利益，基层组织“开口子”是解决临时性问题最便捷的一种方法，正所谓“人民内部矛盾人民币解决”。但这种方法鼓励了“会哭的孩子有奶吃”的逻辑，容易造成“钉子户”的扩散效应。第三，“以恶治恶”是当前乡村干部在特殊情况下动用“灰色势力”进行暴力威胁的治理策略。这一治理策略在资源下乡和资源资本化的背景下通常被富人主政的乡村干部所运用。如果说“花钱买平安”是富人村干部的一种妥协应对策略，而以“灰色暴力”威胁则是富人干部不妥协、“以恶治恶”的治理手段，如案例3一样，村干部最终通过动用“混混”治理“钉子户”。换言之，当前基层治理在协商治理无效的情况下，转向策略主义的“摆平处理”。如此一来，农民的机会主义与基层组织的策略主义相互形塑，基层治理陷入恶性循环。

四、基层治理转型的困境

对近30年北镇“钉子户”治理的历史考察发现，农业税费时期，基层组织治理计生“钉子户”和税费欠缴“钉子户”的主要采用“株连”与“设卡”的方式，这是一种“连带式制衡”的机制。其本质是延续人民公社时期“总体支配”的路径而采用的一种“整体性治理”模式。这种治理方式虽然能够有效实现治理目标，但也存在诸多不规范性，村级组织处于一种较为强势的地位，农民的权利无法得到有效的保障。农村税费改革以后，中央加强了对基层权力的规训，期待通过依法行政、协商治理来实现乡村社会的“善治”。但实践中，协商治理在一些领域发挥作用，确立了程序性的议事规则，但在“钉子户”治理中无法奏效，治权弱化的乡村组织转而进行策略主义的“摆平处理”。这种实用主义的治理方式，与农业税费时期一样，都为了快速达成治理目标而采用一些非正式手段。略有不同的是，在摆平处理中，之所以采取“花钱买平安”是由于“钉子户”处于相对强势位置，基层组织因治权弱化而在博弈中处于相对弱势位置。一些乡村干部为了扭转这种弱势地位，便引进地方“灰色势力”进行“以恶治恶”。然而，“以恶治恶”缺乏合法性，也是种不可持续的治理策略，更是与公共规则的治理背道而驰。

乡村治理的转型必须将其置于国家治理转型的背景下才能更好的理解。2004年以来，中央政府逐渐形成了以“科学发展观”为核心的治国新理念，将经营性的政府行为转变为公共服务为本的治理体系，并将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题，国家治理模式从“总体支配”向“技术治理”转型[[18]]。技术治理主要是通过强调权力行使的规范性，以及通过不断改进程序和精细技术来发挥其治理的职能，依靠“行政吸纳政治”的逻辑进行社会建设。期待通过依法行政、民主协商来达成乡村社会的“善治”。在基层治理中，技术治理的典型表现为：近年来愈加要求乡村两级组织在权力运作中依法行政[14]、讲究程序、讲究民主、按制度办事，实行协商治理。无论是乡村选举[15]、低保人选确定、村庄公益事业开展等等，在程序上必须按制度规定行使，进行民主协商，各个地方也都推出“四议一审两公开”[16]制度，作为基层组织权力运作的基本法则。从理论上来说，实行“四议一审两公开”之类的制度，是“把党的领导贯穿于村民自治的全过程，保证党的路线方针政策在农村的贯彻落实；充分尊重农民的主体地位，落实农民群众的知情权、参与权、决策权、管理权和监督权；严格依法决策、依法管理、依法办事，规范权力运行，进一步巩固党的执政基础，维护好、发展好、实现好农民群众的根本利益”[17]。从实践效果看，这一制度的实施一定程度上有助于村务的公开并对村干部权力的滥用进行限制，从而也抑制了农业税费时期村级组织惯用的“整体支配”的治理模式。然而，作为一种群众性自治制度，这一制度少有对农民义务的强调，以及配置对农民履行义务的相关强制措施，从而无法真正起到激发民众、动员民众参与的效果。这典型的表现在项目实施中，村民代表、党员代表通过的会议决议遭遇“钉子户”博弈时毫无强制力，往往变成一纸空文。

换言之，当下包括程序主义在内的技术治理方式，在限制乡村组织的权力运作时，却无法保证农民也按照程序主义的规则行事。“四议一审两公开”、“一事一议”等制度本身是村民自治的组成部分，而中国的村民自治本质上是一种群众性自治。在群众性自治中，民主决策能够形成于少数服从多数的规则，但民主决策得以实施却是需要以强制力作为保证，民主自身并无法实现。这种强制，包括行政上的强制、文化上的强制，或者通过利益分配进行强制。但是，随着国家从乡村社会的不断撤出，行政上的强制力已经无法作为当前乡村社会的后盾。文化上的强制原本主要依托社区中的血缘、人情、舆论等边缘化机制得以实现，但这一机制伴随乡村社会的“原子化”也已失效，作为边缘群体的“钉子户”反而形成亚文化，冲击着村庄的秩序。行政强制与文化强制的失效，使村级组织唯一可以依托的就是通过利益分配进行强制，这也是农业税费时期“整体支配”惯用的治理方式。然而，这种方式需要村集体掌控一定的资源作为前提。农村税费改革以来，基层组织对于内生资源和外来输入资源的配置能力大大弱化，同时，权力运作规范化的监督不断加强，乡村组织利益分配的强制能力也因此逐步丧失。基层组织所倚赖的三种强制力都无法得到保障，这必然造成“少数决定多数”的困局，对“钉子户”的治理也就陷入困境。因此，乡村治理要实现从“整体支配”向“协商治理”的转型，不仅需要树立新的公共规则，而且需要为公共规则的落实提供强制力保障。