土地流转的中国模式：组织基础与运行机制
凌斌 北京大学法学院教授
内容提要：土地流转机制是当前中国农村土地制度变革的一个核心问题。农村土地流转的实践对现有理论提出了挑战，体现为私人交易和公共征收之间的第三条道路。三十多年来，地方的土地流转实践中出现了许多重要的制度创新。总结这些地方制度创新，可以揭示出土地流转的“中国模式”。土地流转的中国模式，以政府和集体的组织协调为基础，体现为对土地供需各方的双重代表和双向协调。各级党委政府和农村集体组织的居中协调，既是当代农村土地流转的组织基础，也是其相对于“私易模式” 和“公征模式” 的比较优势。土地流转的中国模式，为经济增长和社会发展的中国道路奠定了重要基础。
关键词：农村土地流转 私易模式 公征模式 土地流转的中国模式
一、土地流转：一个中国概念
如果说中国的问题是农民问题，那么农民的问题是土地问题。土地问题的核心，是农村土地流转。“土地流转” 是一个地道的中国概念。官方在用，学界也在用。比如： “陕西农村土地流转有转包、出租、互换、转让、入股、代耕代种、委托流转等多种形式，其中以转包、出租、互换、转让形式居多”；〔１〕“广东省土地流转采取的主要形式是转包、入股、出租、转让和互换”。〔２〕实际上，土地流转的方式远远不限于以上所列，〔３〕单是最常见的“转租” 和“转包” 就五花八门。〔４〕
依照现行法，土地被分为两种性质和两类用途。两种性质，是依据所有权归属，分为城市国有土地和农村集体土地，即宪法第１０条规定的“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。两类用途，是依据使用权归属，分为农用地和建设用地，即土地管理法第４条规定的“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。由于未利用地在利用时也必然归入农用地或建设用地，基本的土地用途分类还是农用地和建设用地。把性质和用途结合来看， 我国土地可以分为三个类别：农村集体农用地、农村集体非农建设用地和城市国有建设用地。而土地的权利变动可以划分为两个基本类型：一是所有权的变动，二是使用权的变动。
广义的“土地流转”，既包括所有权也包括使用权的变动，既包括不同性质也包括不同用途的土地权利变动。依照我国现行法，要改变土地性质，即将土地所有权从集体所有变为国家所有，政府征收是唯一的合法方式。与此相对，在国外普遍实行的土地供需双方之间的私人交易，则被严格禁止。“征收” 和“交易” 都是土地的性质即土地所有权的改变。狭义的“土地流转”，是土地的用途即土地使用权的改变。在实行土地私有制的国家， “征收”和“交易” 相对。而在我国的土地公有制下， “征收” 和“流转” 构成了一对概念。前述的“流转” 概念中包含了“转让”，就并非所有权的变动，而是使用权的变动。
具体到农村土地，“农用地” 主要是农民的承包地，非农建设用地则包括农村集体经营性建设用地、宅基地等并非用于农业用途的多种土地类型。实践中，随着地方实验和中央试点日益增多，农村土地流转既涉及土地用途的改变（比如从农用地变为非农建设用地）， 也涉及土地性质的转变（比如从农用地变为城市建设用地，即从集体土地变为国有土地）。农用地和非农建设用地之间，城乡建设用地之间，经常发生相互转化。这也是我们有时只能在具体语境中分辨广义和狭义“流转” 概念的原因所在。实践中，名义本身并不那么重要，租赁、转包、入股、担保、抵押，甚至征收，由于常常体现为相似的土地流转机制，都被笼统称为“土地流转”。问题的关键在于，究竟应当如何理解“土地流转” 的典型机制和一般规律。
关于当代农村土地流转机制的惯常理解，往往局限于一个简单的二分法：市场化还是行政化，私人交易还是公共征收。实际上，不论视之为“市场交易” 还是“行政征收”，都误解了当代农村土地流转的独特机制。一方面，很多地方的土地流转，尽管名义上是依据法律的征收，实际上却是自愿谈判的结果。另一方面，农村土地流转也并非单纯的市场交易，不是土地供需双方的直接谈判和自由交易，而是需要经过政府和集体的居中协调。基于政府和集体居中组织的土地流转，既可以体现为土地所有权的行政征收（如事后签订征地协议），也可以体现为土地使用权的市场交易（如事前达成租赁合同），因而构成了中国式行政征收或市场交易的重要基础。如此一来，继续用“土地交易” 或“土地征收” 这类基于市场化和行政化视角提出的概念，来简单概括“土地流转” 的实际含义，就变得名实不符。某种程度上，正是基于实践中典型的农村土地变动方式，既非单纯的行政征收亦非单纯的市场交易，人们才创造了“土地流转” 这个中国概念。
当代农村土地流转的实验和实践，在单纯的市场化和行政化之外，走出了一条独特的第三条道路，即本文所称的“土地流转的中国模式”。土地流转的中国模式，对中国的经济增长、政治进步和社会发展产生了重要影响。一方面，改革开放三十年来中国经济的“超常增长”、“中国奇迹” 和“中国震撼”，从中国城镇化进程的飞速发展，到分税制改革以来中央和地方财政收入的大幅提高，从“农民工进城” 到“刘易斯拐点”，实际上都与农村土地流转有着千丝万缕的联系。另一方面，任何一种模式都不可能完美无缺。土地流转的中国模式当然也有亟待解决的难题，有其亟需改革的关键问题。农民获得的增值收益过低，农民失地后安置和就业中遗留的很多问题，土地流转中的干部腐败、群众上访以及群体性事件，土地的抛荒和过度开发，乃至相对粗放的产业模式，地方政府对土地财政的依赖等等，也都与土地流转模式有着密切的关系。无论如何，土地流转的中国模式，都是中国道路的重要基础，都是三十年来中国高速经济增长和社会发展的基本依靠。
那么，在现行的法律制度框架下，这一切是如何发生的？中国农村的土地流转有哪些地方实验和改革试点？又有着什么样的共同特点和普遍规律？其中的经验和教训，对于全面深化改革的历史进程有何重要的启迪和意义？
二、土地流转的第三条道路
学界关于农村土地流转的争议由来已久，并且形成了截然对立的两派： “私权派” 和“公权派”。当代农村的土地流转机制，体现的是两派之间的第三条道路：通过政府和集体在土地供需双方之间的组织协调，实现土地使用权以及所有权的顺畅流转。
私权派和公权派在农村土地流转的每个问题上，从土地确权到征收补偿，全然针锋相对。私权派是土地私有化、市场化的支持者，以新制度经济学家为代表，提出的是土地流转的“私易模式”。他们批评农村土地的“产权残缺”、“产权模糊” 或“产权虚置” 造成了土地流转的制度障碍，〔５〕主张赋予农民土地私有权，实现土地市场的自由交易，强调土地的财产功能，主张土地“涨价归农”。〔６〕公权派是土地私有化、市场化的反对者，以研究三农问题的社会学家和人类学家为代表，提出土地流转的“公征模式”。他们反驳私权派的理论主张，〔７〕主张强化国家土地发展权，实现国家对土地的合理规划，强调土地的社会保障功能，支持“涨价归公”。〔８〕不论是私易模式还是公征模式，都不再区分土地的用途和性质上的差别，将农村土地和城市土地等同看待，将不同性质的和所有用途的土地的流转纳入同一个分析框架。
私权派和公权派主张的激烈争议，很容易造成一种误解：以为农村土地流转已经势不可挡，问题仅仅在于现行法律的制度障碍，或是现行法律制度对农村土地流转的严苛限制，造成了很大程度的土地供应短缺。实际上并非如此。
首先，土地的流动性在不同时期并不相同。从全国范围来看，农村土地流转的最初情况，的确是“流不动”：土地流转的比率极低、规模很小。２００８年之前，依据不同时期不同口径的统计数字，三十年来流转土地占耕地总面积的比例大体在５％上下波动，最低仅为１％—２％，至多不过６％—７％。〔９〕甚至，即便是如此低比率、小范围的土地流转，还有无偿乃至倒贴的情况。〔１０〕大多数地方的农村土地由于远离城市和工业区，流转的需求很小。但是，按照官方的统计数字， “近年来，农村土地流转呈加快之势。截至２０１４年６月底， 全国家庭承包经营耕地流转面积３．８亿亩，占家庭承包耕地总面积的２８．８％，比２００８年底提高２０个百分点”。〔１１〕有学者研究表明， “２００８年十七届三中全会文件出台后，土地流转迅速发展起来了。……到了２００８、２００９年，流转地就占到了承包地的２０％，发达地区达到了４０％”。〔１２〕也就是说，在土地法律制度没有变化、农村集体土地所有制没有改变的情况下，农村土地的流转依然发生了急剧增长。
其次，土地流转的地区差异非常明显。农用地的流转， “多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的８％—１０％，有些县市已达到２０％—３０％，内地流转的耕地约占承包地的１％—２％。……到２０００年底，绍兴县、上虞市和余姚市已流转出的耕地分别占其耕地面积的３０．７％，２４．８％和３２．９％”。〔１３〕浙江省发改委的数据显示，“２０１３年浙江土地流转率已达４４．５％，高出全国２３个百分点”。〔１４〕相比之下，内陆地区的土地流转仍然偏低。比如晋中地区，２０００年前后“流转的耕地面积大约占总耕地的２—４％”，〔１５〕比同期浙江发达地区相差了十倍左右。即使在一省之内， “越是在偏远地区、人多地少地区，这种现象越为普遍。此次调查的永顺县地处湘西腹地，２０１１年耕地流转面积仅为２．５５万亩，占全县耕地总面积的６％，不及［湖南］ 全省平均水平的１／３”。〔１６〕
非农集体建设用地同样如此。早在上世纪９０年代，威海在“不包括村办企业使用本村土地和农村居民建房用地” 的情况下，“违法占地１２２宗，占地面积２４．２公顷”，相当于全部农村集体非农建设用地的２０％以上。〔１７〕“据盐城市城区１４个村的调查统计，……通过租房变相出租土地，占交易总量和面积的９４％和７６．９％。”〔１８〕尤其是大量“城中村” 的“土地资源由于缺乏统一规划和管理”，使得“大量土地被无规划地进行建设”。〔１９〕无论对此作何评价，都不能否认，实际发生的土地流转面积数字要比统计数字为高，在部分农业产区、城乡结合部、城中村，都存在大量土地流转的灰色市场。〔２０〕
从农用地转变为建设用地的土地流转也不少。以最近四年来的情况为例，按照国土部的统计数字，２０１０年“全国批准建设用地４８．４５万公顷。其中转为建设用地的农用地３３．７７万公顷，耕地２１．１９万公顷”。２０１１年急剧增加，“全国批准建设用地６１．１７万公顷，其中转为建设用地的农用地４１．０５万公顷，转为建设用地的耕地２５．３０万公顷，同比分别增长２６．３％、２１．６％、１９．４％”。增速在２０１２年有所下降，“全国批准建设用地６１．５２万公顷，其中转为建设用地的农用地４２．９１万公顷， 耕地２５．９４万公顷， 同比分别增长０．６％、４．５％、２．５％”。２０１３年转为了负增长，“共批准建设用地５３．４３万公顷，其中，农用地转建设用地３７．２４万公顷，占用耕地２１．９６万公顷，同比分别下降１３．１％、１３．２％、１５．３％”。〔２１〕这四年农用地转为建设用地的累计面积是１５４．９７万公顷（折合２３２４．５５万亩），其中耕地是９４．３９万公顷（折合１４１５．８５万亩）。
总之，同样的土地制度下，各时各地的土地流转却有天壤之别。这一方面意味着，土地流转与私有产权的关系，不是私有化和市场化那么简单。私有产权既不是土地流转的充分条件，也不是土地流转的必要条件。东南沿海地区活跃的土地流转，土地灰市的大量存在，以及土地流转形式的丰富多样，都意味着现行农村土地制度对于土地流转的制约作用没有理论上想象的那么大。另一方面，土地流转的时间和地区差异也意味着，供求关系仍然在发挥作用，不是国家规划所能绝对控制的，也远不是土地强制征收能够满足的。不论制度限制多么苛刻，只要土地的稀缺性足够高，价格足够高，土地总会流动起来，“不动” 产也会变为“动” 产。要理解当代农村的土地流转，不能忽视更为广阔的市场经济背景，特别是工业化和城镇化与农村土地流转之间深刻的相互影响。
当代农村土地相对和平的顺畅流转，会让人觉得这一切理所当然。实际上，与城市的房屋拆迁类似，农村土地流转原本也很困难。正如学者们看到的， “农民通常不愿意转让自己的土地，……土地虽然不赚钱，但是没有土地就没有了依靠”。但是与城市房屋拆迁不同的是，农村土地流转并非“单凭企业一方和农民沟通”。企业“在向农民征地的时候，所接触的对象不是村民本人，而是镇政府和村集体的人。通过和他们协商，签下补偿价格和征地合同，然后由村政府来动员农民签订合同”。〔２２〕考察当代农村土地流转的制度实践发现，“地方政府、村集体等‘旧制度’ 常常发挥着重要的作用。……村委会等基层政府实际上担任了土地（使用权） 所有者的代表与交易方进行谈判，从而大大降低了在村民个人层次上参与土地市场可能产生的交易费用”。〔２３〕乡村两级基层组织在土地供需双方之间的协调作用，是当代农村土地流转的关键因素。
不论是在使用权还是所有权的层面，不论是以征收还是租赁的方式，农村土地流转都离不开政府和集体强有力的组织工作。在那些相对和平顺畅的土地流转机制中，基层组织既不是置身事外，把一切都甩给“市场”，也并非蛮横无理，只会用强权“暴力”，而是通过群众工作和经济运营，成为农村土地流转的中坚力量。反之，如果乡村两级基层组织过于涣散，无法发挥其组织职能，土地流转和制度改革就会陷入困境。这时，不论是私有化还是公有化、市场化还是行政化，都难以解决“钉子户难题” 导致的暴力对抗乃至恶性事件。〔２４〕难以想象，如果没有政府和集体、特别是广大基层组织的有效工作，三十年来数以千万（亩） 计的土地流转如何能够发生。
经过三十年的地方实验和政策试点，依托于现行的法律框架，当代农村土地流转机制形成了大体稳定的组织体系。这一组织体系包括自上而下的三个层级：首先是中央和省级土地主管部门的政策制定、布局试点和审批备案，其次是市县级党委政府的统筹规划，最后是乡镇级党委政府和农村集体组织的协调实施。大体而言，各级组织在土地流转过程中的角色分工是：中央和省级主管部门立法决策，市级或县级党政机构统筹安排，乡村两级基层组织具体执行。尽管各地实验的改革主体日益升格，从最初的乡镇级升格为如今的省市级，试点范围也从村和小组扩大到县市乃至省级单位，但是都离不开乡村两级基层组织的组织作用。农村集体组织既是一个政治组织（基层群众性自治组织），在计划经济下主要通过行政手段处理土地问题，在市场经济条件下，也可以转变为土地经营的经济组织（土地管理法中称为“集体经济组织”）。同时，部分得益于乡镇企业的实践锻炼，乡镇党委政府及其职能机构也不断为农村土地流转注入现代企业的某些要素。
这一组织体系的形成，经历了一个发展过程。最初的土地流转试点和相关制度改革，往往是乡村基层自发的制度探索（以平度模式、昆山模式和南海模式为代表），上级党政部门更多是给予支持和成功后的总结推广。但是随着城镇化和工业化的进程，随着改革走向深入，特别是城乡统筹的现实需求，更高级别的党政部门开始越来越多地主导农村土地流转的制度设计和改革决策（以浏阳模式和温江模式为代表，江浙地区和成渝地区尤其如此）。其中不乏中央和省级主管部门的统一指导乃至主动介入（比如国土资源部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》［２００９］）。
相比于单轨制的市场化的私易模式或行政化的公征模式，土地流转的中国模式是一种双轨制，是市场和行政两种资源配置手段的结合，是私权和公权两种权利（力） 基础的结合，是顶层设计和基层实验的结合，是既有经验和改革试验的结合，是中央和地方“两个积极性” 的结合，也是农户、企业、集体和政府各方利益的结合。这一双轨制的土地流转模式，是从土地革命、土地改革到改革开放的历史过程中一系列制度积累、利益妥协和智慧结晶的必然结果。
因此，当代农村的土地流转，既不能解读为私权派主张的私有化和市场化的成功案例， 也不能仅仅归之于公权派主张的土地发展权的规划和征收，更不能解读为这两种模式的简单加总。实际的农村土地流转，既不是纯粹私人的市场交易，也不是单纯官方的行政征收，而是各级党委政府和农村集体组织在结合公私利益基础上的组织领导。他们以征收、入股、租赁、转包等名义，以相对和平自愿的方式，将农村土地流转起来，满足了三十年来中国经济高速增长和社会急剧发展的土地需求。从土地流转的实践来看，组织化的中国模式，远远要比市场化的私易模式或行政化的公征模式更有效率也更为和平。
那么，在法律的严苛限制之下，当代农村的土地流转是如何发生和发展的？政府和集体又在农村土地流转中扮演着什么样的角色？这就必须从各地的改革试点中给予更为细致的考察。
三、地方实验与改革试点
８０年代初期，家庭联产承包责任制施行不久，许多地方就开始探索农村土地的流转方式。三十年来，农村土地流转始终与农村土地制度改革相伴。这些农村土地制度改革，有的来自于基层自发的实验创新，有的来自于中央统筹的布局试点。这些异彩纷呈的地方创新和改革试点，在现有的制度框架内，探索出许多切实可行的土地流转模式。考察这些地方实验，有助于深入理解当代农村土地流转的特点和规律。
（一） 平度模式与井田制的复兴
平度是山东省最大的县级市，地处胶东半岛西部，是青岛、潍坊、烟台三市的“枢纽”，国家级百强县。平度模式的背景，是家庭联产承包责任制的实施效果并不理想，〔２５〕极少地方因此退回到改革开放前的土地制度。〔２６〕平度市的基层组织，则在家庭联产承包责任制的基础上又向前推进了一步。这一步尽管微小，但意义并不亚于当年小岗村的分地协
议。平度模式开启了农村土地流转的实践探索。
平度模式被概括为“两田制”，〔２７〕“产生于１９８４年，……自１９８７年在全市围推开”，〔２８〕之后又在全国范围内推广。平度模式的基本特点，是创造性地将原本分散到各户的一部分承包地集中起来，收归集体，统一调配和转包，即“改变按人均田，……‘口粮自给田’农村居民人人有份（允许不要）； ‘商品生产田’ 实行有偿自愿承包，此外有３％的‘机动田’作调整之需”。〔２９〕这实际上是１９８２年中央一号文件推广家庭联产承包责任制时原本就留下的余地。
熟悉中国古代历史的人会立刻想到，这实际上是“井田制” 的复兴：在“私田” 之中形成了一块“公田”。时隔三千年，中国农民无师自通地从历史的源头找到了当代农村土地制度变革的起点。只不过，当代土地制度改革的突破口，不是“私田”，而是“公田”，是集中到农村集体手中因而可以进一步流转的那部分土地，既包括农用地（如“公粮田”）也包括非农建设用地（如“公益田”）。许多农村土地制度改革，都是首先划分“两田”，再流转“公田”。当代土地流转的制度探索，起始于“井田制” 的回归和“两田” 的区分。
平度模式是当代农村土地制度变革的先驱。口粮田以外的责任田和机动田中的一部分， 成为可流转的土地，是土地流转的最初形式。〔３０〕尽管相比于其后各类模式，这时的土地流转方式原始得多（没有股权化、公司化和金融化），土地的流转范围仍然十分有限（主要在村集体内部或农民之间），土地的性质也没有根本变化（仍为农村土地，没有转性为工业用地和城市建设用地），但是平度模式毕竟拉开了农村土地流转的序幕。当土地开始集中到集体手中，当土地开始在本村内部流转起来，当土地开始区分不同用途，距离更多形式、更大范围和更多用途的流转也就只有一步之遥。作为改革先驱，平度模式难免有很多不成熟
的地方，比如行政强制的色彩比较重，容易造成干群矛盾。正如三千年前的井田制只能是一种过渡形态，平度模式的两田制也难以长期维系，但是平度模式的精神火种依然保留并且流传下来，深深影响着后续的制度探索。
（二） 南海模式与土地流转的企业化
南海模式延续了平度模式的土地流转方式，但是做了关键性的改进，为平度模式找到了更为可行的实践出路。
南海市也是县级市，地处珠江三角洲的“广佛走廊”，毗邻港澳，是“中国非公有制经济最活跃的区域之一”，现已变为佛山市的南海区。早在“１９９２年，南海市开始试行土地股份制，即以行政村或村民小组为单位，将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织，然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益”。〔３１〕南海模式和平度模式的做法非常类似，都是先将土地集中到集体，再通过集体流转土地。而且，在具体做法上，尽管出租有别于转包，土地流转范围也大为不同，但其形其神，都是平度模式的升级版。其后的许多地方创新实际上都可以视为南海模式以及平度模式的不同版本。〔３２〕
南海模式相比平度模式的主要突破是“股份合作制”。〔３３〕尽管“只有社区集体的成员才有资格成为股东，产权平均，股权转移受到高度限制”，〔３４〕但是相比平度模式的行政强制，土地使用权入股更为温和，也更有利于土地权利的集中，为此后的自由流转创造了制度便利。更重要的是，原有土地使用权转化为股权，也就使得原有的农村集体组织“企业化” 了。其中的关键，不在于股权化本身，而在于股权化之后的企业化。与南海模式类似的“芜湖模式”，更是直接由镇政府设立了投资公司。
（三） 浏阳模式与土地交易平台的诞生
浏阳模式也叫“北盛模式”。浏阳也是县级市，北盛是其下属的一个镇，农业重地、天下粮仓，自古有“北盛镇仓” 之誉。１９９５年，浏阳市北盛镇党委和政府创造了一种称为“田托所” 的土地流转模式。〔３５〕“田托所”，顾名思义，就像托儿所、托老所一样，是一个托付田地的地方，也就是“托田所”。具体做法， “是由镇、村、组三级行政组织主办，在明晰土地三权的基础上，按照自愿、互利、简便的原则，为外出农民将其承包责任田的使用权有偿转让给在家农民提供服务的中介组织”。〔３６〕２００３年，浏阳市全面推广这一制度创新，换名为“流转信托”。〔３７〕这就是后来土地交易平台的雏形。
随着城镇化和工业化的进程，浏阳模式普及开来，特别在重庆和成都结出了丰硕成果。重庆是直辖市，西部开发的龙头城市。在所有农村土地制度改革的地方实验中，重庆模式是级别最高的。重庆市的突破在于，引入浏阳模式的土地交易中介平台，实现了“建设用地指标” 的自由交易。２００８年，重庆市制定《农村土地交易所管理暂行办法》，成立“农村土地交易所”，使农村土地通过“地票” 的形式，即国土资源部“《试点管理办法》中城乡建设用地的挂钩周转指标”，〔３８〕得以在全市范围内自由交易。其具体动作，包含“复垦”、“交易” 和“使用” 三个步骤，〔３９〕借鉴了昆山模式通过复垦“获取建设用地指标”，再通过土地开发流转土地的做法。几乎在同一时间，成都市也成立了农村产权综合性交易服务平台，即成都农村产权交易所。地处“天府之国”，适逢灾后重建，成都模式做出了很多重要突破，〔４０〕还推行了城乡一体化的土地制度改革。
相比于南海模式和下文的温江模式，浏阳模式的特点在于，不论是田托所（“信托服务中心／站”） 还是土地交易平台（ “农村土地／产权交易所／平台”），都不再是将一部分承包地集中到基层组织手中之后再向外流转，而是由基层组织提供中介平台，促成土地在农民和企业（以及其他需求方） 之间的直接流转。可以说，这是基层组织经济化、企业化的再次升级。
（四） 温江模式与城乡统筹的综合改革
在当代土地制度变革中，能够与南海模式和浏阳模式鼎足而立的制度创新，是“温江模式”。温江模式既是此前南海模式的延续，也开启了城乡统筹、人地兼顾的土地流转模式。
现为成都市辖区的温江，２００２年前还是温江县。与南海模式一样，温江模式的背景也是城镇化，特别是成都地区“城乡一体化” 的实践探索。〔４１〕温江模式开始于２００６年，称为“双放弃” 和“两股一改”。其中的“两股一改”，除了区分集体资产和集体土地外，就是南海模式的股份合作制。〔４２〕温江模式具有里程碑意义的制度创新是“双放弃”。具体做法是，“农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇”。〔４３〕也就是说，农民可以用自己的土地承包经营权和宅基地使用权，置换城市居民在住房和社保方面的同等待遇。
温江模式的“双放弃” 不仅在成都市得到了推广，而且在“长三角” 开花结果。嘉兴模式的“两分两换” （２００８年）、〔４４〕无锡模式的“两置换一转化” （２００９年）、〔４５〕余姚模式的“三置换”（２００９年），〔４６〕都是温江模式的不同版本，其基础都是农村集体土地所有权和农民土地承包经营权及宅基地使用权的“并行分置” ／“分离”。这些模式的共同特点是，在土地流转的同时兼顾农民迁移，为失地农民提供了进入城市的基本福利保障。这势必至少要在市级层面给予政策支持和统筹安排，而且关系到户籍制度改革以及对城乡二元结构的调整。因此，与平度、南海和浏阳模式相比，成渝和江浙地区的土地流转模式都加入了市级党政机构的直接参与和总体规划。
这些城乡统筹、人地兼顾的综合改革，实际意义早已超出了土地流转本身。尤其在关系户籍制度的改革方面，也都引起进一步的争议。限于主题，本文只能触及其中与土地流转有关的部分。从这些土地制度改革中可以看到，除了原有的乡村两级基层组织，市县级党政机构也加入进来，在更大范围统筹协调农村土地流转。
上述地方实验，只是土地制度创新的冰山一角，只是当代农村土地流转和制度改革中的几个典型例证。这些模式往往不是最早的。比如，平度模式之前有无锡蓉南村的“三田制”，南海模式前有昆山的“农村专业股份合作制”，浏阳模式来自本地的“北盛经验”，温江模式之前有“嘉兴经验” 以及同期的“仁寿经验”。〔４７〕这些模式只是不计其数的地方实验中宣传较多、影响较大的制度创新。不论何种性质和用途的变动，不论东部西部、沿海内地，不论是以“征收”、“转包”、“入股”、“信托”、“两换” 何种名义，这些土地制度创新，都构成了当代农村土地流转的重要经验。
四、土地流转的中国模式
回顾三十年来异彩纷呈的地方实验，成功的改革经验背后都有两条规律：一是基层政府和集体不可或缺，二是都采取了企业经营的方式。这两条规律，既适用于土地所有权的流转，也涉及土地使用权的流转。土地流转的中国模式，就体现为政府和集体在农村土地流转中的组织协调作用。
当代农村的土地流转，首先体现为集体化的土地集中。很多地方实验的土地流转，都有一个先把农民“私田” （使用权） 收归为集体“公田” 的过程。不论是承包地的经营权，还是宅基地的使用权，在收归集体后，就从私人的分散流转变为集体的规模流转，其中当然离不开乡村两级基层组织、特别是农村集体组织的关键作用。比如，平度模式，将责任田和机动田从口粮田中分离出来和发包给农民的，都是农村集体组织。〔４８〕作为南海模式核心制度的“股份合作组织”，也是依托于农村集体组织： “大多采用村民委员会和股份合作社‘多组织合一’ 和交叉任职的形式。”〔４９〕芜湖模式的核心，是集体组织（村委会）和基层政府（镇政府） 在企业和农民之间的居中协调： “由村将收回的农民承包地流转给镇政府。……各试点乡镇成立镇政府建设投资公司。”〔５０〕北盛镇的田托所， “是由镇、村、组三级行政组织主办，……分别由镇长、村长、组长兼任主持”，〔５１〕扩大到浏阳全市范围后， “７４６个村的流转信托服务由村级合作经济组织或村委会承担”。〔５２〕甚至温江模式这类由市政府统一规划的土地流转，同样离不开农村集体组织。比如，成都近郊的龙华经验，起点就是“由村委会和８个村民小组共同发起并出资……组建龙华农民股份合作社”。〔５３〕嘉兴模式中，“复耕后的宅基地归村集体经济组织所有。……新村建设的实施主体是村民委员会”（《嘉兴市人民政府办公室关于推进农村宅基地整理加快农村新社区建设的意见》）。无锡模式，是“由村民自愿登记公开讨论，经８０％以上村民同意后由村民代表大会形成决议， ……由村委与符合条件的农户签订《进入城镇（集中居住区） 农民退出宅基地使用权协议》”。〔５４〕余姚模式，则是村民向村委会提出申请，“由村委与街道办事处签订三置换协议。……村委会具体负责落实三置换及相关工作”。〔５５〕
实践中的许多土地流转，都是基于乡村两级基层组织的通力合作：农村集体组织将原本分散零碎的农户土地集中起来，再与乡镇或更高级别的政府机构协调土地增值的分配方案。基于村民（代表） 会议的民主决议也好，发挥村委会的组织能力也罢，只有把土地的使用权从农户手中集中到农村集体，才能避免历时谈判的“钉子户难题”。
当代农村的土地流转，还体现为企业化的土地经营。这一转变兴起于南海模式和昆山模式，〔５６〕成熟于芜湖模式，而后蔚然成风。南海模式的“股份合作组织”，昆山模式的“股份专业合作制”，都是最初的企业化形式。这类农村土地的股份合作模式，至今仍然充满活力。比如温江模式，依然是“按照股份合作制的原则，将原村组集体经济组织，改造成为符合现代企业制度要求的股份经济合作社”。〔５７〕随着市场经济的发展，越来越多的地方采取了公司化的土地经营模式。早在９０年代，芜湖模式已经通过“政府建设投资公司” 实现土地流转。〔５８〕嘉兴模式，也是“由试点镇政府出资成立投资开发公司作为‘两分两换’ 模式的实施主体和投融资主体”。〔５９〕成都模式中的龙泉驿区，“统筹城乡发展的组织模式是以政府平台公司、农民集体合作社和社会运作公司三方协作进行”。〔６０〕随着市场经济的推进，设立公司的主体的行政级别逐渐升高（比如成都模式、重庆模式），公司化运营的方式也多种多样。除了投资公司，有些地方还配套成立了担保公司（比如成都模式）。〔６１〕基层组织土地流转的经营方式，甚至不限于企业形式本身。比如北京大兴区榆垡镇，就是通过会员制代替股份制，以基金会代行公司业务。〔６２〕如此等等，〔６３〕都与人们的想象完全不同：政府和集体不是通过暴力强制或者暴力威胁，而是以企业化的现代经济形式实现土地流转。
那么，如何理解土地流转的中国模式？如何理解政府和集体在农村土地流转中的性质和作用？流行的观点，是将政府和集体视为“代理人”，以为农民、政府和企业形成的是一个“农户—政府（集体经济组织） —业主／经济组织的双重委托代理关系”。〔６４〕依照这一思路，政府和集体就“是在‘卖’别人的地”，〔６５〕土地流转的中国模式就是一种“政府一手买、一手卖” 的“双重代理制”。实际上，“农户—政府和集体—企业” 之间的关系，不是代理关系，而是代表关系。土地流转的中国模式不是“双重代理制”，而是“双重代表制”。〔６６〕而且，集体和政府的作用也不仅仅是“买卖”，而是包含了土地流转所需的一切职能，从规划到招商、从投资到入股，可以说无所不包。这些职能举措常常具有很强的关联性，难以一一分割界定。因此，正如将各种土地变动方式统称为“土地流转”，也可以将集体和政府的作用统称为“组织协调”，以便与私易模式的“市场交易” 和公征模式的“行政征收”区分开来。
政府和集体在土地流转中的性质，既不是私权派所说的代理人，也不是公权派所说的主权者，而是土地供需双方的代表人。政府和集体在土地流转中的作用，既不是私权派所说的“一手买、一手卖”，也不是公权派所说的“一手征、一手偿”，而是“双肩挑，两手抓”。概括起来，土地流转的中国模式，是政府和集体对农户和企业的双重代表制下的双向协调机制。
土地流转的双重代表制，首先源于农村集体组织的双重代表性。面对乡镇政府机构，农村集体组织是村集体的代表。不能把农村集体组织和乡镇政府机构都称为“政府”。农村土地实行的是集体土地所有制，农村集体是宪法和法律规定的农村集体土地的所有权人。他们是在“卖”自己的地，不是在“卖” 别人的地。按照村民委员会组织法（２０１０年）的规定，农村集体组织包括村民会议、村民代表会议和村民委员会，是农村集体的执行机构；他们是代表人，不是代理人。在农村土地流转中，有时召开村民会议（如成都模式）或村民代表大会（如无锡模式） 进行村民决议，有时是由村民委员会对农户做说服动员工作， 更多时候是两者兼有。不论何种方式，都是集体组织一方面将土地集中到集体手中，另一方面与乡镇政府协调土地价格。至于农村集体组织成员（比如村委会主任） 的腐败，与农村集体组织本身是两个问题。
在本村农民面前，农村集体组织又是党和政府的代表。农村集体组织不仅是农民的自治组织，也是党和政府的基层组织。特别是，乡镇党委和村党支部都是党的组织，都服从上级党委的领导。通过党的领导，１９９８年村民委员会组织法的颁布，才没有动摇基层政权的组织基础，没有导致双重代表制的分裂。党的领导，既确保了乡村两级基层组织的通力合作，像一个“统一人格” 那样行动，也确保了农民和企业对居中协调的政府和集体能够具有最低信任。如果不是认同乡村两级基层组织对农户和企业等各方利益的代表，这种以政府和集体为核心的农村土地流转模式，不可能长期延续，更不可能产生如此深广的经济和社会影响。归根结底，对农民来说，不论采取何种形式，这些经济组织实际上代表的都是党和国家： “在农民看来，他们的土地并不是流转到市场上去了，而是流转到了政府手里。对他们来说，这是一种放心的流转，因为只要共产党不倒，政府就不得不给他们租金。”〔６７〕党的领导，是土地流转中国模式最为根本的组织基础。
双重代表制也源自各级政府机构的双重代表性。在农村土地流转中，各级政府机构既代表国家利益，也代表土地需求方的私人利益。政府是国家利益的法定代表。如果细分，地方政府代表地方范围的国家利益，中央政府代表全国范围的国家利益。这些利益在当代农村土地流转中都有体现。政府机构也是土地需求方、特别是土地开发企业的代表。从农民和集体的角度来看，政府是在代表企业、代表土地需求方进行谈判。没有企业的土地开发，土地就不会升值。企业代表着工业化和城市化的历史方向，代表着先进生产力。所有各方的利益，包括农户、集体、国家的土地增值共享，都要通过企业的土地使用才能实现。为了避免陷入“钉子户难题”，企业需要政府机构代表自己的利益，与作为农户利益代表的集体组织相互协调。
因此，即使借助了土地征收的法律名义，也不能把农村土地流转简单理解为土地征收。土地流转的中国模式，既非单纯的行政征收，亦非单纯的市场交易，而是基于特定组织基础和制度框架的组织协调。如果将政府机构和集体组织视为一个统一人格，称为“政权组织”，那么土地流转的中国模式就可以理解为双重代表下的双向协调：政权组织代表农户与企业协调，代表企业与农户协调，从而确定补偿总额，达成流转协议，在企业和农户之间分配土地增值。之所以称之为“双向协调” 而非“双向谈判”，是因为这并非简单的商业定价，而是隐含了企业和农户对政权组织的政治认同。政府与企业、集体与农户之间，都具有某种不同于民事或商业关系的代表关系。以往认为是纯粹市场交易或行政征收的土地流转问题，实际上有赖于更为复杂的组织基础和制度条件。
政权组织的双向协调，不仅是代表企业和农户供需双方的外部协调，而且是政府机构和集体组织的内部协调。只有政府机构和集体组织的内部协调能够统一起来，政权组织的外部协调，即对农户和企业的双重代表才能实现。乡村两级基层组织的通力合作和相互协调，构成了政府机构和集体组织的连接点。而乡村两级基层组织的合作基础，是党的统一领导和统筹协调。通过党的领导和协调，只要乡村两级基层组织联系在一起，各级政府机构和农村集体组织就联系在一起，政府和基层就联系在一起，政府和农民就联系在一起。农村集体组织和各级政府机构的双重代表性，构成了作为统一人格的政权组织的双重代表性。这就是政权组织对企业和农户的“双重代表制”。
总之，当代农村土地流转的基本经验，是政府和集体、特别是乡村两级基层组织对土地的集中化和企业化运营。土地流转的中国模式，就是以政府和集体对土地供需双方的双重代表和双向协调为组织基础的土地流转机制。
五、组织基础与比较优势
当然，农村土地流转不仅有正面经验，也有反面教训。正反两方面的经验教训进一步揭示了当代农村土地流转机制的组织基础。
土地流转的反面教训都有一个共同特点，即基层组织的涣散，以及由此导致的基层干部的腐败。仍以平度为例。平度原本是农村土地流转和制度改革的先驱。平度模式提出的时候还是平度县，到１９８９年撤县立市（县级）。凤台街道是平度市的政府所在地。凤台街道杜家疃村是典型的城中村。２０１４年３月２１日凌晨，部分村民因抗拒征收遭人纵火，一死三伤。纵火的主犯之一竟然是杜家疃村村委会主任杜群山。〔６８〕这在平度市并不是第一起暴力征收事件。２０１３年７月４日平度市东阁街道金沟子村的“暴力强拆” 事件，已经显示出当地基层组织的严重问题。当时的办法是简单依靠多数决议，对不接受征收补偿额度的一方采取简单粗暴的强制措施。〔６９〕平度市没能及时转变土地流转模式，最终导致了悲剧的发生。时隔三十年，作为农村土地流转先驱的平度，成为农村土地暴力征收的典型代表。两个“平度模式”，为理解农村土地流转提供了正反两面的绝好例证。在土地制度、征收制度全然相同的情况下，两者的根本差别，就在于基层组织特别是农村集体组织的实际作用。很显然，集体土地所有制并不必然导致农村集体组织的无能和败坏。
在农村土地流转机制的探索中，成都龙泉驿区的探索和转变，提供了一个正面的例证。一开始，龙泉驿区忽视了基层组织的协调作用，走了一条“私有化道路”，“农村居民分批次分散安置的统规自建模式，导致土地零散化分布，资金使用效率低下，公共服务配置效果不理想等问题。在汲取早期工作教训之后，龙泉驿区开始转变工作思路，采用以市场运作为主体、农民跨村组整村搬迁、多村共同安置的‘统规统建’ 模式”，很快取得了立竿见影的效果。其中的一个重要经验，就是“在巩固集体经济和巩固基层政权方面，以村、组、社为单位设立农民集体合作社，……与政府委托的平台公司和社会运作公司进行联营操作。这一过程最大限度地巩固了集体经济组织的话语权，从而保障了农民的根本利益”。〔７０〕从“统规自建” 到“统规统建”，从“分批安置” 到“整村搬迁”，根本差别就在于重新发挥了基层组织的协调作用。农村集体组织的土地集中，乡镇政府机构的企业运营，很能代表农村土地流转的有效经验和典型方式。
正反两方面的经验教训，隐含着农村土地流转的一般性规律：成功的地方试点，大多依靠和发挥了基层政权强有力的组织协调作用；出了恶性事件的地方，大多是基层政权出了严重问题。要解决基础组织的涣散和腐败问题，不能依靠土地私有化，而是要靠国家治理的现代化，通过完善国家治理体系，强化治理能力来解决。
当前基层组织的涣散和腐败问题，除了经济发展和政治环境的总体影响，一个至关重要的原因，是１９９８年农村基层自治改革造成的治理困境。这项改革以“直选” 和“民主” 之名，一方面切断了政府和农村的联系，另一方面又没有提供任何有效的制约机制。由此导致的结果是，少数农村集体组织成为近乎可以为所欲为的“独立王国”，少数农村地区成为“自治” 的“无政府状态”。这类已经腐化涣散的农村集体组织，一方面依然管理着农村集体土地等重要资源，享受着城市居委会不具有的土地权力和经济权力，另一方面又背弃乃至背叛了代表集体和农户利益的应尽职责。这样的农村集体组织已经变为只有权利（权力）不尽义务的特权组织，这些农村集体组织的干部寻租腐败也就不足为奇了。
不加强基层组织建设，特别是不解决农村集体组织的干部寻租问题，农村土地流转难免产生比城市房屋拆迁更为严重的政治和社会问题，任何农村土地流转和新型城镇化的改革措施都会陷入困境。土地本身不能解决组织的问题。解决组织问题的有效办法，只能来自于组织自身，来自于强化党和政府对基层组织的领导和监督，发挥上级党委政府和基层老百姓两方面的监督制约作用。
在这样的大背景下，土地私有化只会进一步瓦解基层治理的制度基础。动摇了农村集体土地所有制，失去了基层治理的制度基础和经济基础，只会导致基层社会更为混乱无序，导致更多的暴力对抗，把农村土地流转变得和城市房屋拆迁一样困难。土地私有化方案的背后总是需要一个解围之神：行政征收的暴力强制。
我国台湾地区２０１２年的“文林苑事件”，提供了一个土地私有制下可供对比的例证。“文林苑事件” 的起因是台北市士林区文林路的“都市更新”。“都市更新” 是一种土地征收方式，表面上看，与前文描述的农村土地流转机制颇为类似：都并非简单的行政征收，而是先由社区集中土地，再将集中的土地转给企业开发。其社区土地集中的具体做法，也很像农村土地流转机制中的“村民（代表） 会议” （比如成都模式和无锡模式），是所有权人的民主决议，即《都市更新条例》第２２条规定的“应取得土地及合法建筑物所有权人２／３、及其持有土地及合法建筑物面积３／４的同意”。但实际上，两者的机制完全不同。大陆地区的农村土地能够顺利流转，离不开政府机构和集体组织的双重代表和双向协调，特别是乡村两级基层组织的通力合作。不论是通过村民会议的民主决议，还是村委会的群众工作，农村集体组织都发挥着参与、协商乃至引领、动员的真正的“组织” 作用，都依托于农村集体土地所有制等一系列制度支撑。相比之下，台湾地区都市更新模式的市民“公听会” 以及相应的“协调机制”，都只是机械性的临时性集会。因为土地是市民个人私有，没有将彼此联系在一起的所有制基础，这种松散而偶发的“民主” 形式，即便将多数决定的比例提高到４／５乃至更高，仍然无法解决土地流转的“钉子户难题”。〔７１〕简单投票的民主决议，本身解决不了问题，因为钉子户只需要一个人，就可以“一票否决”。
美国在大规模城市化时期的土地变动，也主要通过行政征收而非自由交易。美国的“强拆年代” 可谓触目惊心：“仅仅在１９６７年，城市重建就影响了超过４０万个美国家庭的居住状态，而州际高速公路的修建，则使约３３万个美国家庭失去住所。……从１９４９年到１９７３年，全部被拆迁者中只有一半收到了重置补助，平均来看，每个家庭大约６９美元，每个人大约４５美元，而每个企业则是１４０５美元。尽管城市重建计划的官员向国会和公众保证，将把拆迁对象的重新安置放在首位，但在１９６８年进行的全部都市重建中，只有１％的工程将约一半的支出用于重新安置被拆迁者。” 而且，拆迁对象大部分是低收入的黑人或者西班牙裔等少数族裔家庭：“１９４９年到１９６３年间的数据显示，６３％的拆迁对象是非白人家庭。……在２０世纪５０年代负责监管州际高速公路土地征收的迈尔斯· 劳德先生回忆道，‘我们穿过明尼阿波利斯和圣保罗间的黑人聚居区，大约有四个街区那么大，把那里全部的黑人赶出了家。……那都是干净整洁的黑人社区，教堂等等一应俱全。……我们给每个房主大约６千美元，然后，任其在社会自生自灭’。”〔７２〕相比于中国，美国高速城市化时期的土地流转，要远为暴力和残忍，也远远超出了那些主张土地私有化的学者们的天真想象。
我国农村地区易于推行的土地流转模式，有其不可或缺的组织基础和制度框架，在其他地方难以复制。不论是私易模式还是公征模式，对于“钉子户难题” 都只能动用强制手段，没有别的有效办法。私权派和公权派一样，最终都不得不乞灵于国家机器。因为两派都必须面对一个两难选择：要么接受无限期的发展停滞，要么接受无节操的暴力强制。从真实的历史看来，只要一个地区还需要发展，再神圣的私有产权也要剥夺。如果连强制征收这个最后的办法也放弃了，那就只能接受城市发展的停滞命运。这就是前述我国台湾地区和美国的现实选择。不论是少数服从多数的“民主决议”，还是诉诸法院的“司法背书”，乃至“土地发展权” 的平等诉求，结果都是一样，都掩盖不了文明仪式的野蛮本质。最终， 看似截然对立的两种观点，实际上殊途同归。私有产权和国家征收、土地所有权和土地发展权是一枚硬币的两面，都源自土地私有制下的权利（力）安排。私易模式和公征模式实际上是一种模式：强权模式，并且是城市中心主义的强权模式。这也是本文对两者的同等批评：私权派和公权派都是西化派，都忽视了当代农村土地流转的已有经验，也都背离了通过组织协调而不是暴力征收的方式解决土地流转和增值分配问题的中国模式。
相比于土地私有制基础上的强权模式，相比于我国台湾地区的城市发展困境、美国城市化的掠夺过程和国内城市拆迁的暴力对抗，集体土地所有制基础上的中国模式，体现为当代农村土地流转的相对的和平顺畅，有着不容忽视的比较优势。这得益于各级党政组织、特别是乡村两级基层组织的统筹协调，得益于党的领导和国家治理的体系支撑。
六、中国道路的土地逻辑
土地流转的中国模式，走出了一条单纯市场化和单纯行政化之外的第三条道路，创造了惠及四方的改革红利。要坚持中国道路，就应当认真总结土地流转的中国模式，从中吸取实践累积的经验教训。
农村土地流转的改革红利，没有为任何人所独占，而是由中国的农民、企业、各级政府、全国人民乃至全世界人民所分享。首先是土地增值收益的广泛分享。尽管具体分配上争议颇大，但毫无疑问的是，农民、企业和政府都从中受益。农民所得在很多学者看来过低了，但是农民仍然分享了土地增值。〔７３〕同时，相当一部分“土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的增值收益被政府和用地单位（如房地产开发商） 分享了”，〔７４〕其中包含了地方政府的部分财政收入，〔７５〕这也使得中央政府间接受益。基层组织和地方政府财源充沛，确保了中央政府的政策得以执行，同时减轻了中央转移支付的财政压力，也降低了中央税收的征缴难度。可以肯定的是，没有土地流转的增值收益，分税制改革将会面临严峻的困难。这一点从９０年代后期乡镇企业的衰败以及基层组织的财政困难就可见端倪。可以说，土地流转的中国模式正是十八届三中全会所提倡的“兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”。〔７６〕
更重要的是，农村土地流转给中国企业带来了低价的工业用地和廉价的农民工。农村土地向城市和工业用地的顺畅流转，既降低了企业的固定成本，又降低了政府征收土地的财政支出，因而无需加大税收，从而减少了企业的可变成本。土地流转使大量农民从土地上解放出来，为中国的工业化进程提供了充沛的廉价劳动力，从而降低了生产的劳动成本。作为最基本的生产要素，土地和劳动力成本低廉，才有生产成本的低廉。生产成本降低，产品价格才能降低，才有市场竞争力，才能打开海外市场，才有“中国制造”，才有中国经济三十年来的“超常增长”，也才有全世界的廉价商品，才有欧美国家近二十年的福利生活。这意味着，城市居民也从中获得了隐形福利，他们分享了农村土地流转的红利。相比于其他发展中国家乃至发达国家的城镇化和工业化进程，中国的城市没有贫民窟，没有恶劣的治安，而且市民普遍享有教育、医疗等垄断性的优质资源。
土地流转的中国模式，也极大影响了改革开放三十年来中国城镇化和工业化的空间格局。可以说，没有农村土地向城市的顺畅流转，没有农村土地向城市建设用地和工业用地的大量转变，就没有中国城镇化和工业化高速发展的开阔空间。农村土地征收的成本大大低于城市房屋拆迁。这决定了向外扩张、征收农村土地，而不是向内规划、拆迁城市房屋，成为城市发展的主流。同样，中国的高速铁路和高速公路能够获得高速发展，未必在于技术优势，而与所过之处土地征收极为顺畅密切相关。这些土地大多是农村土地。农村土地的顺畅流转，确保中国走出一条低成本的经济增长和社会发展道路。
这种低成本的发展道路当然既有好的一面，也有坏的一面。平度、昆山贡献了土地流转的最初模式，也发生了群体性事件和重大安全事故。〔７７〕土地财政连带着畸形的房地产经济，农民工的背后有“血汗工厂”，政府机构和集体组织中的一些干部因此堕落，〔７８〕更不必说一些“鬼城”和开发区“圈而不建”的土地浪费。这些教训都应当认真吸取，从而在未来的改革中解决相应的问题。
中国还在改革和发展，这一机制也还在完善和演变，尚不能盖棺定论。可以定论的是， 对中国道路的最终评价如何，对土地流转机制的中国模式就会如何评价。归根结底，当代农村土地流转机制，是经济增长和社会发展的中国道路的重要基础。
土地流转的中国模式，凝聚着中国农民、农村干部、基层党政官员、中央到地方各级领导的首创精神和实践智慧。农村土地流转的效率和公平，证明中国有能力走出一条适合本国国情的发展道路。正如十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所说，“改革开放的成功实践为全面深化改革提供了重要经验，必须长期坚持”。党的领导， 政府机构和集体组织的通力合作，特别是乡村两级基层组织的制度创新，以及农村集体土地所有制、家庭土地承包制、基本农田保护制度，都是建国以来、特别是改革开放三十年来积累的宝贵的组织经验和制度经验。
未来的改革方向，不应是自我否定，而应是继续巩固和进一步完善中国道路的组织基础和制度框架。未来的城镇化建设、户籍制度改革和全方位的现代化进程，包括市场在资源配置方面的决定性作用，不是要弱化而是仍然需要强化政府机构和集体组织的治理能力，特别是进一步焕发乡村两级基层组织的积极性和创造性。在推进市场化、完善产权保护制度的同时，应当加强基层组织特别是农村集体组织的建设，完善行政体制，继续改善党的领导，并且巩固和发展农村集体土地所有制、家庭联产承包和基本农田保护等一系列根本性制度。这才是中国跨越“中等收入陷阱” 的力量源泉。
当代农村土地流转的模式创新和制度改革，走了一条实验主义的渐进式改革之路。基于地方实验的渐进式改革，最大限度地确保了各方都能分享改革红利，也最大限度地避免了激进改革造成的社会断裂。平度模式在东南沿海的重生，浏阳模式在成渝地区的升级，温江模式在江浙地区的延续，对于制度研究有着重要的启迪。那些以为经济发达地区一定在制度上更为先进，制度模仿一定是从发达地区向落后地区普及的观点，显然是错误的。只要因地制宜，从实际出发，尊重实践发展的自身规律，任何地方都可以提出具有普遍意义的制度创新和模式总结，也应当具有自己的道路自信和制度自信。平度如是，浏阳如是，温江如是，中国亦如是。
〔１〕陕西调查总队： 《陕西农村土地流转日趋活跃成效显著》，国家统计局陕西调查总队官网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｂｓｓｏｓｎ． ｃｎ／ｉｎｄｅｘ．ａｓｐｘ？ｍｅｎｕｉｄ＝４＆ｔｙｐｅ＝ａｒｔｉｃｌｅｉｎｆｏ＆ｌａｎｍｕｉｄ＝１８＆ｉｎｆｏｉｄ＝１２２９＆ｌａｎｇｕａｇｅ＝ｃｎ，２０１４年１０月２５日访问。
〔２〕张征：《广东省农村土地流转状况调研报告》，《宏观经济研究》２００９年第１期。该调研覆盖广东省佛山、韶关、江门、湛江四个市的六个乡镇。
〔３〕见姜爱林等：《“苏州式流转” 评说———关于苏州市集体建设用地流转制度创新的若干理论思考》， 《中国土地》２０００年第１１期。
〔４〕见古树忠等：《农村土地流转模式及其效应与创新》，《中国农业资源与区划》２００９年第１期。
〔５〕参见黎元生：《农村土地市场发育滞缓的原因与对策》，《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》１９９９年第４ 期；黄弘：《产权到户是遏制土地频繁调整的有效途径》， 《农业经济问题》２００５年第１２期；北京大学国家发展研究院综合课题组： 《合法转让权是农民财产性收入的基础———成都市农村集体土地流转的调查研究》， 《国际经济评论》２０１２年第２期。
〔６〕参见周其仁：《农地产权与征地制度———中国城市化面临的最大选择》， 《经济学（季刊）》２００４年第４期；俞敬忠：《“圈地之风” 危及我国未来的发展》，《中国党政干部论坛》２００４年第４期；前引〔５〕，北京大学国家发展研究院综合课题组文。
〔７〕参见贺雪峰：《从土地权利问题看中国土地制度》，《中国市场》２０１０年第４６期；贺雪峰：《土地的事实与认识》，《华中农业大学学报（社会科学版）》２０１２年第２期。
〔８〕参见贺雪峰：《如何做到耕者有其田》，《社会科学》２００９年第１０期；王克强等：《地产对农民多重效用理论的实证分析》，《农业技术经济》１９９８年第４期；陈柏峰： 《土地发展权的理论基础与制度前景》，《法学研究》２０１２年第４期。
〔９〕见陈锡文：《如何推进农民土地使用权合理流转》，《中国改革（农村版）》２００２年第９期；叶剑平等：《２００５ 年中国农村土地使用权调查研究———１７省调查结果及政策建议》，《管理世界》２００６年第７期。
〔１０〕见李小群、许跃辉：《安徽省农村土地流转的现状、问题及政策建议》，《乡镇经济》２００６年第２期。尽管这类现象在取消农业税后大为减少了，但是反映的问题依然存在。〔１１〕农业部新闻办：《韩长赋解读土地流转全国已流转３．８亿亩》，中国农资流通网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｎｚｘｈ．ｃｏｍ／ ｈｔｍｌ／２０１４／ｈｙｙｗ＿１０２０／２５５１５．ｈｔｍｌ，２０１４年１０月２５日访问。
〔１２〕张曙光：《土地流转与农业现代化》，中国社会科学院农村发展研究所官网转张曙光在天则经济研究所第４０６ 次学术报告会上的讲演稿，ｈｔｔｐ：／／ｒｄｉ．ｃａｓｓ．ｃｎ／ｓｈｏｗ＿ｎｅｗｓ．ａｓｐ？ｉｄ＝３０２５６，２０１４年１０月２５日访问。〔１３〕前引〔９〕，陈锡文文。
〔１４〕《实现大规模的土地流转要啃四个硬骨头》，《乌蒙新报》２０１４年３月１３日。〔１５〕常水明、仝刘革：《搞活土地经营权的实践探索———关于晋中地区土地流转情况的调查》， 《山西农经》２０００ 年第１期。
〔１６〕湖南省农业厅政策法规处： 《关于我省土地流转情况的调研》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｎａｇｒｉ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｗｅｂ／ｚｃｆｇｃ／ｚｃｄｙ／ｃｏｎ ｔｅｎｔ＿８５２９７．ｈｔｍｌ，２０１４年１０月２５日访问。该项调研由２０１１年６月湖南省农业厅成立的专门调研组主持，调研范围包括湖南省的长沙县、攸县、沅江市、桂阳县、嘉禾县和永顺县等６县市。
〔１７〕见马保庆等：《非农业建设土地使用制度改革研究及应用》，《中国土地科学》１９９８年第７期。
〔１８〕王俊国：《集体土地市场发育的调查与思考》，《南京师大学报（社会科学版）》１９９５年第３版。
〔１９〕参见田莉：《〈都市里的乡村〉现象评析———兼论城乡村—城市转型期的矛盾与协调发展》，《城市规划汇刊》１９９８年第５期；喻燕、胡高原：《城中村土地流转模式研究》，《国土资源科技管理》２００５年第５期。
〔２０〕参见季学明： 《沪郊部分土地非农化中市场流转留法问题浅议》， 《社会科学》１９９６年第５期；前引〔１７〕， 马保庆等文。
〔２１〕《２０１０中国国土资源公报》（第３页）、《２０１１中国国土资源公报》（第３、８页），《２０１２中国国土资源公报》（第４页），ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｌｒ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｗｇｋ／ｔｊｘｘ／，２０１４年１０月２８日访问。
〔２２〕董国礼等：《产权代理分析下的土地流转模式及经济绩效》，《社会学研究》２００９年第１期。
〔２３〕张曙光、程炼：《复杂产权论和有效产权论———中国地权变迁的一个分析框架》， 《经济学（季刊）》２０１２年第４期。
〔２４〕参见贺雪峰、仝志辉： 《论村庄社会关联———兼论村庄秩序的社会基础》， 《中国社会科学》２００２年第３期；毛丹、王萍：《村级组织的农地调控权》，《社会学研究》２００４年第６期。
〔２５〕见舒茂瑞、陈守仲：《“两田制” 和土地规模经营》，《中国农村经济》１９９２年第８期。
〔２６〕比如著名的华西村、南街村。参见周沛：《农村社区发展道路与模式比较研究———以华西村、南街村、小岗村为例》，《南京社会科学》２０００年第１０期。
〔２７〕也称为“双田制” 或“二田制”，参见陈扬、崔满明：《“双田制”、“三田制” 探析———宝鸡市农村土地经营体制的调查》，《理论导刊》１９９０年第６期。
〔２８〕骆友生、张红宇：《家庭承包责任制后的农地制度创新》，《经济研究》１９９５年第１期。
〔２９〕蔡家成：《“两田制” 改革的成功条件分析———对山东省平度市农村土地制度改革的调查》，《调研世界》１９９３ 年第３期。
〔３０〕参见姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，《中国社会科学》２０００年第２期。〔３１〕北京大学中国经济研究中心课题组：《南海模式和昆山模式》，《南方周末》２００７年１０月１１日。
〔３２〕参见胡睿宪：《对北京市集体土地流转与工业用地模式的思考》， 《中国农村经济》２００４年第２期。昆山模式开始得更早，但是获得正式承认和宣传也是在１９９２年。昆山模式与南海模式有很多类似之处，常常被加以对比（见《昆山模式：由地下到地上的自费改革》，《华东科技》２００２年第９期）。
〔３３〕参见刘宪法：《“南海模式” 的形成、演变与结局》，《中国制度变迁的案例研究》２０１０年第１０期。
〔３４〕房慧玲：《广东农村土地股份合作制研究》，《中国农村经济》１９９９年第３期。〔３５〕还有“全托”、“半托” 等多种类别。见杨建国等：《“田托所”：创新土地流转机制的有益探索———浏阳市北盛镇激活土地使用权的调查与思考》，《中国改革》１９９６年第７期。
〔３６〕同上文。
〔３７〕见熊慈明：《创新土地流转机制———浏阳市推行“流转信托” 的实践与启示》，《领导科学》２００４年第１８期。
〔３８〕郭振杰：《“地票” 的创新价值及制度突破》，《重庆社会科学》２００９年第４期。〔３９〕见张鹏、刘春鑫：《基于土地发展权与制度变迁视角的城乡土地地票交易探索———重庆模式分析》， 《经济体制改革》２０１０年第５期。重庆模式下的土地流转仅限于农村集体建设用地，是城乡建设用地之间的流转。当然，复垦也会涉及部分耕地。
〔４０〕参见黄宝莲等：《产权视角下中国当前农村土地制度创新的路径研究》，《经济学家》２０１２年第３期。
〔４１〕参见陈会广等：《农村集体建设用地流转模式的多样化创新———基于政府与市场关系的视角》， 《经济体制改革》２００９年第１期；张婷婷、李影：《示范全国统筹城乡的“成都模式”》， 《成都日报》２０１０年８月３０日。与温江一同成为国土资源部改革试点的还有芜湖市。芜湖模式中也包含了土地换福利的制度设计。其试点开始于１９９９年，全面推开也是在２００６年（见高圣平、刘守英：《集体建设用地入市：现实与法律困境》，《管理世界》２００７年第３期）。
〔４２〕见四川省社会科学院课题组： 《成都“试验区” 建设中的农村土地产权流转制度创新———以成都市温江区“两股一改” 为例》，《农村经济》２００９年第９期。
〔４３〕何忠洲：《成都试点“土地换身份”》，《中国新闻周刊》２００７年第３期。
〔４４〕见扈映、米红：《经济发展与农村土地制度创新———浙江省嘉兴市“两分两换” 实验的观察与思考》， 《农业经济问题》２０１０年第２期。
〔４５〕见孟祥远：《城市化背景下农村土地流转的成效及问题———以嘉兴模式和无锡模式为例》， 《城市问题》２０１２年第１２期。
〔４６〕见闫岩等：《土地承包经营权置换城镇社会保障模式的比较研究》，《经济体制改革》２０１０年第６期。
〔４７〕参见杨宜树等： 《乡镇工业发达地区农业联产责任承包制的新发展———无锡县蓉南村农业规模经营调查》， 《世界经济文汇》１９８６年第１期；吴妤等：《城乡统筹的城市化模式探索———以成都市为例》， 《生产力研究》２０１０年第５期；前引〔３１〕，北京大学中国经济研究中心课题组文；前引〔３５〕，杨建国等文。
〔４８〕见潜水法等：《产粮区粮田规模经营道路探索———赴浙江省余姚市黄家埠镇考察报告》， 《中国农村经济》１９９６年第３期；任建平、赵龙跃：《９０年代我国农业剩余劳动力转移及其对农业发展的影响》，《经济研究》１９９２年第２期；前引〔２９〕，蔡家成文。
〔４９〕钱忠好、曲福田：《农地股份合作制的制度经济解析》，《管理世界》２００６年第８期。
〔５０〕参见前引〔４１〕，高圣平、刘守英文。
〔５１〕前引〔３５〕，杨建国等文。
〔５２〕前引〔３７〕，熊慈明文。〔５３〕田莉：《城乡统筹规划实施的二元土地困境：基于产权创新的破解之道》，《城市规划学刊》２０１３年第１期。
〔５４〕前引〔４５〕，孟祥远文。
〔５５〕前引〔４６〕，闫岩等文。
〔５６〕据报道，早在１９８４年，与平度模式同时，深圳市宝安区万丰村已经发展出了“股份合作制” 的企业经营形式。但以股份制企业作为土地流转的主要经营形式，南海模式仍然具有首创意义，被誉为“第二个‘小岗村’” （见黄艳华：《广东南海：农村股份合作制触到三个边界》，《中国改革》２００５年第７期）。
〔５７〕前引〔４２〕，四川省社会科学院课题组文。
〔５８〕前引〔４１〕，高圣平、刘守英文。
〔５９〕前引〔４５〕，孟祥远文。
〔６０〕曾婧、闫琳： 《“成都模式” 再探索，统筹城乡发展路径反思———以成都市龙泉驿区为例的深入剖析》， 载《城市时代，协同规划———２０１３中国城市规划年会论文集》，第５页以下。
〔６１〕见前引〔４０〕，黄宝莲等文。
〔６２〕见前引〔３２〕，胡睿宪文。
〔６３〕很多其他试点都有这样的特征。见韩景荣：《有益的尝试———延安市姚店镇建立土地管理交易所试验》， 《农村工作通讯》１９９５年第８期；沈太基：《农村改革的新模式———凤阳赵庄模式初探》， 《皖西学院学报》２００５ 年第６期。
〔６４〕前引〔２２〕，董国礼等文。
〔６５〕参见前引〔６〕，周其仁文。
〔６６〕务必要把机构和机构的职员区分开来。政府官员、村干部与政府机构和集体组织之间，可以视为经济学意义上的“委托—代理关系”，因此会有“道德风险”。但是政府机构和集体组织与企业和农户之间，则是一种代表关系。
〔６７〕前引〔２２〕，董国礼等文。
〔６８〕《平度“３·２１” 纵火案告破》，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｓｏｈｕ．ｃｏｍ／２０１４０３２６／ｎ３９７２１１０９０．ｓｈｔｍｌ，２０１４年９月７日访问。
〔６９〕见《山东平度拆迁起风波》，《北京晚报》２０１３年８月１５日。
〔７０〕前引〔６０〕，曾婧等文，第３页。
〔７１〕“钉子户难题” 实际上是一种“反公地悲剧”。ＳｅｅＭｉｃｈａｅｌＨｅｌｌｅｒ，ＴｈｅＴｒａｇｅｄｙｏｆｔｈｅＡｎｔｉｃｏｍｍｏｎｓ：ＰｒｏｐｅｒｔｙｉｎｔｈｅＴｒａｎｓｉｔｉｏｎｆｒｏｍＭａｒｘｔｏＭａｒｋｅｔｓ，１１１ＨａｒｖａｒｄＬａｗＲｅｖｉｅｗ６２１（１９９８）．
〔７２〕ＢｅｒｎａｒｄＦｒｉｅｄｅｎ＆ＬｙｎｎｅＳａｇａｌｙｎ，Ｄｏｗｎｔｏｗｎ，Ｉｎｃ．：ＨｏｗＡｍｅｒｉｃａＲｅｂｕｉｌｄｓＣｉｔｉｅｓ，ＴｈｅＭＩＴＰｒｅｓｓ，１９９１，ｐｐ．２８－３３．
〔７３〕参见党国英：《土地制度对农民的剥夺》，《中国改革》２００５年第７期；任浩、郝晋岷： 《剪刀差对农地价格的影响》，《中国土地科学》２００３年第３期；盛洪：《土地产权自由交易是节约土地的有效制度》， 《２１世纪经济报道》２００７年９月３日。
〔７４〕黄祖辉：《非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿》，《经济研究》２００２年第５期。
〔７５〕参见吕萍：《集体建设用地流转影响效应及障碍因素分析》，《农业经济问题》２００８年第２期。
〔７６〕这当然不是说现行的政府、集体、农户和企业之间的分配比例就是合理的。实际上，学界关于合理的分配标准就存在很大分歧。需要指出，现行体制下的农村土地流转机制并不排斥在各方之间重新协调土地增值的分配比例。至于应该让农户、企业还是集体、政府所得更多，则需要更为细致的分析。
〔７７〕见王伟健：《昆山惨剧：不该发生的何以发生》，《人民日报》２０１４年８月４日。
〔７８〕不仅各地土地管理部门频频有官员落马，农村干部的腐化堕落同样不容忽视。参见陈磊：《中国农村政权组织涉黑化倾向及其遏制》，《政法论坛》２０１４年第２期。
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