【摘 要】本文结合对多级财政体制与结构的分析，探讨县乡财政管理体制的状况、特点、问题及成因，梳理各级政府的事权、收入权和支出权的划分和运作问题，从规范角度提出解决县乡财政管理体制问题的一些思路。研究发现，“下管一级”财政管理体制和部分以“上级交办制”为特征的事权划分方法与国际上通行的财政联邦制原则相抵触，并且两者偏离了地方民主财政规则和程序的补充，这些因素均不利于提高我国的县乡财政管理体制的效率，因而有必要对之深化改革。
【关键词】县乡财政管理体制；分税制；多级财政；财政联邦制
我国县乡财政管理体制存在着较大问题。迄今为止仍然缺乏在多级财政体制与结构背景下总体上对县乡财政管理体制和县乡级政府事权和财权关系问题的研究①，而县乡财政管理体制的真正规则框架恰恰建立在这一分析研究的基础上。显然，县乡财政管理体制问题关系到县乡财政困难，欠发达地区许多落后县乡严重依赖上级转移支付，以及县乡财政支出效率低下等问题。
一、我国上级政府对县级财政管理体制及其问题
当前我国采取“下管一级”的对县财政管理体制，具体分为“省管县”和“市管县”两种方式。与中央对省的分税制财政管理体制一致，我国省和地市对县的财政管理体制一般也统称为分税制财政管理体制②。对县财政管理体制总体上呈现为行政权力集中体制下的分税(按税种分享)或分成(按比例分享)模式。这种分税制是不彻底的，它在政府间纵向收入划分上仍然带有许多旧体制的遗留特征，包括包干制和基数法成分，收入划分、上解、下划、结算均错综复杂、缺乏透明度。而且分税或者分成模式是建立在先按照企业隶属关系划分收入基础上的③。
(一)收入划分
按照国际通行做法，中央和地方财政关系的调整属于政府间权力的重新分配，应该通过立法解决而不是由行政部门主导，但我国的政府间财政收入划分由行政主导。根据预算法实施条例，分税制财政管理体制的具体内容和实施办法按照国务院的有关规定执行。
我国县政府的收入权尤其是征税权总体上非常有限：一是包括省及省以下地方政府没有税收立法权，而收费的立项权也由中央、省及一些较大的市确定，最终均由中央控制，县政府没有根据自己的需要在本地筹集收费的权力；二是根据2004年《预算法》，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，而且除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券；三是由上级政府决定对县分税制财政管理体制和收入的划分。
省或市对县财政管理体制主要涉及收入划分，主要针对一般预算收入而非其他收入。具体做法是：首先，在中央政府通过对省的分税制从全省(包括县)切去一大部分收入(中央固定收入和共享收入的中央部分)之后，省政府对管辖内各地市县再切去一部分收入(分税制下为省固定收入和与市、县共享收入的省属部分)；其次，推行“市管县”财政体制的中心城市往往还从管辖内县切去一部分收入，往往以“集中一部分收入”的名义；再次，上至中央、下至地市的各级政府均对下级政府保留改变收入分配、集中收入的主导权，并控制部分可支配收入的转移支付，这里包括一部分实行“市管县”的地市级政府向较落后县提供一定转移支付补助。在收入划分过程中，上级政府一般重视维护下级政府的既得利益格局。上级政府一般会考虑不触及地方的既得利益，而考虑在未来收入增量中至少维持甚至增加从下级政府集中的收入比例(往往是针对某些税种，也有针对全部地方收入增量的情况)。由此形成“上行下效”、“下管一级”的收入划分办法。不过上级政府主导收入划分和集中地方政府财力的能力并非无限，它受到地方政府讨价还价能力、寻租能力、“藏富于民”、征收预算外收入和制度外收入、事实负债之类的对策性行为能力等因素的制约。
由于各省份根据1993年国务院的“决定”对省以下财政管理体制有其自主权，1994年后出台的对县财政管理体制与我国20世纪80-90年代财政包干时期一样呈现出一种体制多样性。一些学者因此把我国的财政体制称为“财政联邦制”(罗兰，2002；Herrmann-Pillath，1996)、“准联邦制”等体制名称④。虽然所有省把各自省以下财政管理体制称作“分税制”，但有些属于分成制。即便是按照税种划分收入的体制，也因为带有旧机制的成分而不是完全规范的分税制。从各地区通行做法看，除了分税制改革中上下划的税种外，其他原有的地方税收基本上仍按原收入级次划分，还有个别地区调整了营业税的划分办法。增值税上划中央75%以后，大部分地区将地方25%部分留给了市、县，小部分地区省与市、县共享收入。中央下划的税种及新开征的税收大部分地区都实行了省与市县共享(财政部地方司，1998)。
1994年财政改革的具体运作结果是财政收入占GDP的比例上升，并且财政收入向中央高度集中。据统计，全国一般预算收入占GDP的比例1993年为12.3%，2007年上升为20.8%。中央占财政收入的比重1993年仅为22%，2007年上升为54.1%。据财政部数据，2006年我国各级政府一般预算收入占总量的比重分别为：中央52.8%，省12.1%，地市级15.4%，县级13.8%，乡镇级5.9%，县乡两级合计占19.7%(见表1)。
对县财政管理体制的文本规定不包括一般预算收入之外的其他地方收入的划分，但其他一些上级政府文件规定了少数几种其他地方收入的上级统筹或者上下级政府间的划分。例如四川省对社会保险基金实行全省统筹；山东省枣庄市台儿庄区区域内的国有土地有偿使用收入作为基金预算收入，市级暂按宗地成交价的8%分成，该市市中区区域内的国有土地有偿使用纯收益，市与区的分成比例为60：40⑤。
对于县乡财政来说，一般预算外收入是非常重要的。根据财政部数据计算，2006年全国政府性基金收入和预算外收入分别为7253亿元和6408亿元，其中县乡两级占比分别为20.1%和31.7%。如果把一般预算收入、基金收入和预算外收入三项合计，县乡两级占比分别为16.4%和4.9%，合计为21.3%。相对于县乡两级政府所面临的巨大支出责任，两者的收入占比处于较低水平。此外，债务收入对于维持包括县乡政府在内的地方政府的“吃饭财政”和建设财政比较重要。根据财政部财科所的最新估算，我国2008年底地方政府债务总余额在4万亿元以上(韩洁、闻喧，2009)。
以四川省A县为例分析对县分税制财政体制。表2说明了2003-2006年四川省及省以下政府对A县的分税制财政管理体制情况。A县行政上归地级市Z市管辖，总人口154万人，其中农业人口140万人，属典型的丘陵农业大县、人口大县。2005年，全县国内生产总值6313亿元，地方财政一般预算收入仅8805万元。2003)2006年，中央和四川省抽取了源自A县的较多税收收入，Z市只抽取了排污费的15%。在增值税方面，中央得75%，地方分25%，其中地方部分省得8.75%，县得16.25%(按收入所属地域分配)。从2007年1月1日起，四川省对A县开始实行“扩权强县”试点，包括推行“省管县”的财政管理体制，实行扩权强县改革试点的基本原则之一是确保既得利益，实行增量调控；以确保市、试点县(市)财政既得利益为前提，对以后年度的收入增量进行适当的调控；扩权试点县与市互不参与税收分享，与对A县的原有财政管理体制一致。此外，市不再参与试点县非税收入的分享。按照经济管理责任和事权划分原则，非税收入及相应的支出不作基数划转，这一点也有利于A县。值得注意的是，下级政府对下一期的收入划分无法建立真正的预期，例如县级以下企业所得税40%“暂留县级”的分享办法(另外60%归中央)。
2005年，四川省A县地方一般预算收入只有8804万元，地方一般预算收入总计16436万元(见表3)，两者之间的差额为中央、省和地市从A县提取的收入，占地方一般预算收入总额的46.4%。该县的中央和省补助收入(包括各种税收返还)达59896万元，县级基金收入为1990万元，预算外收入7442万元。全县可支配财力合计7.8亿元，为地方一般预算收入的8.9倍。该县财政自足率只有23.3%。
上述A县的各种财政收入和计算不含债务收入和社保基金。该县2005年底县乡债务余额达14.4亿元，为地方一般预算收入的16.4倍。此外，全县村社级债务总额为8959万元，每村平均10万元。村社级债务总额为各县地方一般预算收入的1.02倍。
农村税费改革也导致A县农业税收入的总体滑坡。据统计，2003年该县农业税收入达到5191万元，占当年地方一般预算收入的47.5%。到2005年，该县农业税收入下降为0。可见，对于农业人口大县的A县，农业税收入本来属于其主体收入，取消农业税之后营业税成为其单一的主体收入，大量支出由中央和省政府的转移支付补足。
(二)事权和支出责任的划分
我国中央和省财政管理体制中，中央政府过分强调财权的调整，而忽视了事权的调整。在政府间事权的划分上，存在着某种程度上的上下不明、你中有我、我中有你以及事权下放过低等问题(上海财经大学公共政策研究中心，2007)。这一问题同样存在于省以下财政管理体制中。
1994年分税制改革旨在提高财政收入占GDP的比重以及中央政府的财政集中度。根据1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》([1993]国发第85号)，分税制财政体制改革中，中央和省按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围，并根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。省以下分税制财政管理体制也在名义上奉行这种按照事权和支出责任划分收入的原则。
上述原则就其本身形式而言符合国际上通行的做法：首先确定各级政府的事权，其次由政府的事权来决定其支出权，再次由其支出权来决定其收入权。但在实际上，我国的分税制财政管理体制从事权和支出责任划分方面与国际通行做法差别较大。其差别之处在于：一是我国的法律(宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法)对地方政府事权(职权)规定得非常齐全，包括了本辖区内的所有政府事务，每一级地方政府在其辖区内都有类似范围的职能(中央的国防、外交除外)，但并不是根据与各级政府级次相应的公共产品与服务提供来界分各级政府的事权(见表4)；二是法律规定的各级政府事权(职权)意味着下级政府必须执行许多由上级政府决定、命令、交办的事情(这里称之为“上级交办制”)，为上级政府向下级政府转嫁责任留出了空间；三是我国的法律没有规定各级政府的支出责任，而是由行政部门出台的分税制财政体制文件确定。这些支出责任的规定涵括了所有本级地方事务，事实上允许上级政府通过事权的下移把上级政府的支出责任变为下级政府的支出责任。我国《预算法》规定，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。这一规定闲置了立法部门的权力，也是违背国上通行惯例的，后者要求通过立法部门和立法来牢牢把握政府间的财政关系。
《预算法》保证了地方预算自主权，实际上这种预算自主权是缺失的。它仅泛泛地涉及了中央政府与地方政府间支出的划分，中央政府对省以下各级政府之间的支出划分没有明确的规定，一般是采取“下管一级”的办法，即由上级政府顺次决定其下级政府的支出划分，地市政府决定县级政府的支出划分和县政府决定乡镇政府的支出划分，因此事权划分在各省和地区可能有所不同⑥。
由于大量地方公共品与服务的提供是需要地方政府管理、支出或者代为支出的，地方政府的支出比例(包括县乡两级合计比例)较高。根据财政部公布数据，2008年地方一般预算收入只占全国一般预算收入的45.2%，而地方政府一般预算支出占全国一般预算支出的比率高达78.6%。2006年，地方财政支出占全部支出的比率为73.1%，其中县乡两级合计占比34.6%(见表5、表6)⑦。县乡两级政府在教育、医疗卫生、城市维护和社保(抚恤和社会福利救济和社会保障补助支出)等方面承担了很高的支出责任。虽然中央近年来把农村基础教育纳入整个政府的事权范围并开始通过增加中央投入保障普及基础教育的资金供给，但县乡财政困难问题仍然比较严重。
(三)转移支付
1.中央对省的转移支付。1994年以来，中央政府逐步建立了各种转移支付制度。根据国际上对转移支付种类的划分惯例，它们可以分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付包括税收返还和财力均等化转移支付(这里称其为一般性转移支付补助)。其中财力均等化转移支付是以公式为基础的一般性转移支付，在此我们称其为一般性转移支付。专项转移支付包括调整工资转移支付、农村税费改革转移支付补助、民族地区转移支付、原体制补助、专项转移支付补助和其他⑧。2008年，中央对地方含税收返还在内的转移支付总规模为22945.61亿元，占地方财政支出的46.8%(见表7)。此外，专项转移支付为一般性转移支付的4.3倍。这些数字说明我国地方政府对中央转移支付的依赖程度非常高。
上述中央对省的转移支付很大一块涉及到对中西部地区和县、乡、村级的转移支付。比如中西部地区财政支出平均54.4%的资金来源于中央财政转移支付⑨。图1说明省级和省级以下各级政府一般预算收支缺口的弥补总体上均依赖于转移支付，尤其是中央政府的转移支付，大致体现为图中各级地方政府本级支出与本级收入的垂直差距。
2.省和地市对下级政府转移支付。除了中央对地方的转移支付之外，各省和一些地市也对一部分县提供了一定的转移支付。其资金来源包括中央对地方的转移支付资金以及地方政府自身安排的资金(谢旭人，2009)。这些转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。
省以下一般性转移支付包括税收返还收入、体制补助和一般性转移支付补助。专项转移支付包括中央到县项目的省、市配套资金(如农村合作医疗基金配套资金)，省、市到县项目还包括激励性转移支付，如“有奖代补”、奖励减少赤字、奖励财政收入上台阶等。各省对省以下政府的转移支付力度大小不一，仅少数省份建立了基于公式的省对下一般性转移支付补助制度，多数省份仅将中央直接对市县的转移支付和由其省级配套的资金下拨到市县(王元，2008)，并且被动地提供一些中央政府要求提供的配套资金。一些较为贫困的县对中央、省和地市的转移支付的依赖度较高。
省、地市安排的对下级政府转移支付制度主要服务于以下目的：第一，一般性转移支付补助旨在保障财政困难县的财力和基本支出需要，旨在实现省、地市内的某种程度的财力均等化；第二，专项转移支付包括为省、地市专项转移支付补助，中央对县乡的一些项目提供规定的配套资金，还包括对县的激励性转移支付。一些省、地市根据县财政收入增长状况、县财政收入超过规定标准、财政平衡状况、归还上级政府债款状况、控制财政供养人员增长状况确定奖惩标准，提供相应转移支付作为正向激励。还有一些省安排了特困乡镇转移支付，比如安徽省。
(四)对县财政管理体制的问题及其成因
对县财政管理体制存在着很多问题，其中总体性问题可以总结如下：一是现有体制保护了既得利益，强调财政收入增量调整，回避了财税体制改革中一些关键问题和矛盾，包括回避了对事权和支出责任的真正明确划分，政府间财政体制没有法制化而是行政化，并残留了旧有的包干制和基数法成分，原体制补贴、税收返还等许多做法人为造成了对县财政体制越来越复杂化，降低了体制透明度。二是现有体制中政府间事权和支出责任划分不清，现有法律规定了上级政府对下级政府的事权规定、变更、上收、下放、调整权力，导致下级政府的事权和支出责任不稳定、不明晰，为上级政府向下级政府转嫁支出责任提供了巨大的自由裁量空间。三是政府间的财力分配决策权集中在中央和上级政府，财力层层向上集中，事权与财权严重脱节，同时支出责任则层层下移，而且决定支出责任的主导权也集中在上级政府，下级政府则做出对策性行动(包括征收预算外收入和制度外收入)以对冲上级政府的上述行为。四是税收的立法权高度集中在中央，收费的立法权高度集中在中央、省和一些较大的市，没有充分调动对地方性税源的挖掘，也没有赋予地方政府在一定范围内调整税率的权力。五是没有真正建立地方税体系，省级以下政府缺乏正式的收入分配制度和主体税种，原有的地方主体税种容易被上级政府剥夺(例如通过把一些税种改为共享税)。地方政府本级收入对预算外资金、制度外资金和债务融资高度依赖。六是由于现有政府间财政管理体制建立在维护各级政府既得利益、强化增量收入的向上集中的基础上，虽然一般性转移支付补助额近年来快速增长，但总额仍然有限，不足以满足保障国家核定的基本公共服务水平意义上的基本财力均等化要求。七是分税制改革之后，随着收入的逐步上收和支出责任的逐步下移以及农村税费改革的进行(减免税，取消“三提五统”，减少甚至取消农民义务工、积累工投入等)，贫困县由于收支缺口扩大，高度依赖转移支付。八是与上述因素相一致，很多县乡政府在履行其本身应履行的和被上级强加的事权和支出责任的过程中主动或者被迫举债，加剧了县乡财政困难。九是转移支付占许多贫困和较贫困地区地方可支配财力的比重过高，忽视了通过总体的正式收入划分增加地方本级财政收入；转移支付中用于弥补一般财力的一般转移支付占比过少，专项转移支付占比过大。
对县财政管理体制还有一些具体的问题：一是“两税”的增量返还比例逐年降低(财政部预算司编，2003)⑩，由此中央对地方的财政汲取加剧；二是目前政府部门专项资金越来越多，而且管理上严重缺乏透明度，使得掌握专项资金的政府部门成为利益集团，也成为政府之外利益集团寻租的对象，这也是大量专项资金项目效率低下的原因之一；三是在具体项目管理和分工上政府之间的职责不清；四是财政支出结构不合理，一般预算基本上属于“吃饭财政”，我国大部分县(尤其是中西部地区)的财政支出中绝大部分是行政支出，有80%-90%用于保证工资发放和维持公共事业的开展(郭世江等，2005)；五是法定或者上定支出项目过多，“条条干预”严重，目前中央各主管部门的“条条干预”给地方财政安排财力、人力和物力带来一定的困难，在很多方面都有法定要求或者上定要求，例如很多法规政策对地方在农业、科技、教育、卫生、计划生育、文化宣传等几项重点事业的支出，有的要求高于经常性财政收入的增长，有的要求占国内生产总值的比例达到一定水平，削弱了地方财政的自主权，造成地方财政支出的刚性化和地方财政支出结构的固化，加重了地方财政的支出压力。
上述问题的成因主要是：一是每一级地方财政体制均是上级集中权力前提下的上级主导型分权体制，这种体制决定了上级政府可以根据自身需要和愿望或者出于某种公共利益理由考虑改变收入分配、集中收入，也可以不断改变和下移事权和支出责任；二是各级政府事权和支出责任并没有得到明确划分，地方政府事权和支出责任当中有许多是执行上级政府政策法规的事权和支出责任，为上级政府调整和下移事权和支出责任创造了条件；三是上级行政部门主导分税(经过立法机关通过《预算法》的不当授权)或者分成，而不是通过立法形式，为上级政府改变和集中地方收入创造了条件；四是这种行政主导的分税建立在原来的包干制和基数法基础之上，不是面向县政府和其他级次地方政府的事权和支出需要，不是根据国际惯例先划分事权和支出权再确定收入权，导致许多县乡政府的本级财政收入与支出需要不匹配，出现较大收支缺口；五是农村税费改革导致县乡失去农业税和农业特产税收入，乡镇和村庄失去“三提五统”和其他收费来源，进一步拉大了收支缺口，使得一些地区县乡政府和村高度依赖中央和上级政府的转移支付。
二、对乡财政管理体制改革及其问题
我国县乡财政管理体制主要有以下五种形式：一是分税制财政管理体制，二是分税制与包干制相结合的体制，三是包干制，四是统收统支体制，包括“乡财县(代)管”，五是其他对乡财政管理体制。与乡以上财政管理体制一样，我国基本上不存在完全规范的对乡分税制财政管理体制。所有对乡财政管理体制都是上级政府行政主导的，易被后者改变。
在上述体制中，“乡财县(代)管”制度是随着农村综合改革的推行而在部分乡镇实行的新体制，但其实质仍为统收统支体制。根据2006年7月28日《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》，除财政收支规模大并且具有一定管理水平的乡镇外，原则上推行“乡财县管”。“乡财县管”工作的主要内容为：预算共编，帐户统设，集中收付，采购统办，票据统管，县乡联网。由此取消了乡镇财政总预算会计，由县级财政部门代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。该体制相应取消了乡镇财政在各金融机构的所有账户，由县级财政部门在各乡镇金融机构统一开设财政账户，镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理。
四川省A县从2005年起实行“乡财县(代)管”体制。其主要内容是：在原“定收定支、收支包干、上解(补助)定额”的乡镇财政管理体制的基础上，实行“以收定补，最低保障，包干使用”的管理办法，即取消乡镇级收入和乡镇国库，将原乡镇级收入全部划为县级收入，县对乡镇重新核定上划收入的补助数，在此基础上，结合全县财力状况，实行人均最低财力保障，按照“以收定补，最低保障”确定的财力由乡镇包干使用。2005年乡镇上划收入补助额以2004年各乡镇工商税及契税实际完成数按10%增长计算。该县实行乡镇人均财力最低保障补助额制度，即按上述办法调整乡镇人均财力，人均财力低于17500元的补足17500元。此外，A县从乡镇政府上划了除负债外的教育支出责任、专项补助乡镇利息支出，建立了乡镇机构基本运转经费保障，而且还实行县对乡镇财政激励约束机制，根据考核指标对乡镇财力实行以奖代补。表8说明了A县2005年全部乡镇的可支配财力即补助财力为18434万元。“乡财县(代)管”之后，乡镇预算已经取消，相关收入科目变为补助收入(而不是一般预算收入)和上划收入。
总体来看，对于财力较为紧张的乡镇“乡财县(代)管”可以发挥以下作用(中国经济网，2006)：一是减少乡镇开支，缓解县乡财政困境，堵塞乡镇乱收费、乱开支、乱进人、乱举债漏洞，确保乡镇按照“保工资、保运转、保重点”的顺序合理安排支出；二是巩固和深化农村税费改革，税费改革限制了乡镇收入规模，“乡财县(代)管”制度还控制乡镇支出；三是由县级财政承担乡镇财政的大部分支出职能，为县乡两级行政管理体制改革创造了条件。
农村税费改革对乡镇财政运行和村庄治理的影响包括：一是税费改革减少并最终取消了农业税和农业特产税(烟草除外)，使得县乡政府失去了一个重要的税收来源，该税收来源就其规模而言对中央和其他级次的上级政府并不重要；二是作为乡镇和村庄重要收入来源的“三提五统”被取消；三是随着农业税的取消，乡镇和村庄原来作为农业税附加不合法征收的种种收费均无法征取；四是许多乡镇和村庄失去了偿债的资金来源；五是很多村庄的干部工资和办公费用也失去了资金来源；六是基础设施和基本公共服务失去资金来源。
农村综合改革所涉及的“乡财县(代)管”制度虽然有其有利的一面，但仍存在一些问题：一是“乡财县(代)管”事实上回归到统收统支的财政管理体制，取消了乡镇政府一级预算的自主性，与目前的预算法存在一定的冲突，因而存在一定的过渡性，还需要进一步改革乡镇行政和财政体制；二是“乡财县(代)管”制度容易挫伤乡镇政府在促进本地经济发展中的积极性，对经济较发达的乡镇尤其如此；三是调拨资金时间和货币成本高，报销手续繁杂，票据流转不畅；四是信息成本高，乡镇政府对本乡镇的财政收支情况难以全面把握；五是由于县乡管中心与乡镇政府之间容易产生严重的信息不对称，易于造成对乡镇政府的支出事实失控，也为滋长腐败提供了土壤。总体而言，“乡财县(代)管”体制存在的问题反映了整个政府体制改革滞后，只寻求由上级政府的集中权力方式来解决所有乡镇政府的行政和财政问题，没有充分激活和利用基层自治管理、基层民主决策、民主管理和民主监督的潜在作用。
三、解决县乡财政管理体制问题的思路
为了解决当前我国县乡财政管理体制问题，应该真正明确各级政府事权和财权，实行真正的分税制。
1.事权的划分。应该通过法律形式划分各级政府的事权。具体操作上可明确区分五类地方政府事权：地方政府现有事权，地方政府新设事权，上级政府委托事权和地方、上级政府共享事权，未明确部分事权。未明确部分事权涉及法律未列举的地方性政府事权，在无特别规定时归属最低可能级次的政府。整个事权划分的基础是上述辅助性原则，这意味着政府的事权不包含个人、社会和市场本身即可承担的事务，也意味着尽量把事权配置给有能力承担相应政府事务的最低级次政府，当下级政府无法独立承担相应政府事务时，上级政府才考虑是否可以更经济地、辅助性地支持下级政府。按照这一原则，地方政府现有事权中应剔除不属于政府管辖的事权以及不适合于地方政府管辖的事权。
2.支出责任的划分。与地方政府的事权一致，可以区分五种支出责任，履行地方政府现有事权的支出责任，履行地方政府新设事权的支出责任，履行上级政府委托事权的支出责任，履行地方与上级政府共享事权中地方部分事权的支出责任，履行未明确部分事权的支出责任。与对上述地方政府现有事权的调整相对应，也应调整与之一致的支出责任。
3.收入权的划分。与地方政府的事权和支出责任相一致，地方政府为履行这些事权和支出责任应该明确和获得对应的收入权。县乡政府收入权可按多种途径来实现：一是履行上级政府委托事权和相应支出责任，获得上级政府对等的转移支付。二是县乡政府其他的收入权首先通过县与上级政府的收入划分来实现，县内收入可以通过灵活解决途径来解决(对部分乡实行分税制和其他财政体制)，然后根据辅助性原则通过转移支付来解决。三是鉴于当前很大一部分事权和支出责任事实上集中于县乡两级，中央、省和一些地市存在过度集中收入的问题，可考虑通过省管县财政管理体制取消地市政府集中县财政收入的权力，并同时减少中央和省对县的收入集中。四是实行真正意义上的分税制，打破按企业隶属关系划分收入的做法，一律按属地征收原则划分收入。总体上通过重新划分收入，取消作为1994年财政改革过渡安排的原有基数法和包干制的残留成分，简化政府间的收入划分，提高财政透明度。五是要把真正意义上的分税制法制化，而不是停留在行政化层面，为此需要对预算法做出相应的修改，应把确定政府间财政管理体制的权力收归立法部门。六是通过重新划分收入，县级政府应获得其主体税种，如重新划定增值税地方分成比例(该比例可高于25%)，同时取消税收返还和原体制补助，简化收入划分，省级政府不从增值税地方分成中集中收入。七是建立较为稳定和独立的地方税制，赋予省级部分地方税的立法权，尤其是针对地方资源的税收立法权。八是对一些税种(如企业所得税)设置税率范围，允许县政府根据实际需要在规定范围内自行决定实际加征率，由此引入一定程度的面向规则的税收竞争。
4.转移支付。政府间转移支付问题仍然很多，需要作如下改进：一是上级政府的转移支付应该允许地区之间存在财力差距，而不是绝对的财力均等化，可重点保证各地至少达到所统一要求的较低或者最低基本公共服务水平；二是加大一般性转移支付的比重，根据各地的最低基本标准支出需要和标准财力之间的差距来计算一般性转移支付，由此得出和提供所要求的最低一般性转移支付；三是应对委托给下级政府的事权和支出责任提供相应的转移支付资金；四是共享的事权和支出责任中的下级政府部分虽由地方政府承担，但如果由于上级政府政策的原因而扩大，上级政府应提供相应的专项转移支付补偿或者通过立法规定相应的附加收入权；五是总体上应该通过赋予地方主体税种、征收地方税的权力以及扩大地方的共享税分成，相应减少转移支付，提高财政支出效率；六是减少专项转移支付补助的数量，增加一般性转移支付的占比，以此提高财政支出效率和透明度；七是随着一般性转移支付相对于专项转移支付的占比提高，减少对县乡政府的配套资金要求。
此外，为了更好地推行上述对县财政管理体制改革，还需要进行行政区划改革，削减政府管理级次，同时促进地方财政民主。
注释：
①朱钢等(2006)的研究课题对县乡财政体制案例进行了较好的比较分析，不过其重点不在多级政府的事权、收入权和支出权划分。作为重要结论，其明确提出了建立农村公共选择机制和农村基层民主制对于强化县乡财政约束的重要性，但很多数据截至2002年，而此后我国县乡财政体制有了较多的变化。Herrmann-Pillath和冯兴元(2004)分析了在多级财政体制框架内古交市的财政体制状况和财政问题，以及地方公共产品与服务的提供和融资方式问题，但主要涉及古交这一县级市的情况，而不是县乡财政问题。
②比如财政部预算司在其2003年编著的《中国政府间财政关系》一书中，总体上把各省以下财政管理体制均称为分税制财政管理体制。参阅财政部预算司(2003)。
③财政部2002年12月9日《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》要求采用按税种或按比例分享等规范办法，打破按企业隶属关系划分收入的做法。
④参阅Herrmann-Pillath(2009)。鲍尔(2000)也认为“中国不是一个联邦制国家，但其公共财政体制具有联邦制度的一些特征”。
⑤枣庄市人民政府《关于进一步规范国有土地使用权出让收支管理的意见》，枣政发[2009]12号。
⑥WorldBank.ChinaNationalDevelopmentandSub-nationalfinance：AReviewofProvincial Expenditures， ReportNo.22951-CHA，April9，2002。
⑦这里的财政支出不计2004年全国债务还本支出，增列偿债基金和财政收支结余。
⑧国内通常区分为三类转移支付：财力性转移支付、税收返还及原体制补助以及专项转移支付。其中财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力转移支付。这种划分倾向于把财力性转移支付名下的一般性转移支付与非一般性转移支付混同，甚至等同于一般性转移支付，从而容易导致夸大一般性转移支付的比重。因此，在本文中我们沿袭国际上通行的分类方法。有关国内的通常分类方法参见上海财经大学公共政策研究中心(2007：213-214)。
⑨根据财政部新闻发言人胡静林在2009年3月17日接受中国政府网专访时的介绍。
⑩按照1993年的分税制办法，中央对地方的返还额是在上年返还基数的基础上再按上划两税增长率乘以0.3%的系数递增返还，并不是按上划两税绝对额的比例返还地方。与其他各省的发展趋势一致，从2000-2005年，内蒙古两税返还增量占上划两税增量比重呈现下降趋势，由22%下降到11.8%。参见朱晓俊、张永军(2008)。
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中国乡村发现网转自：《农业经济问题(月刊)》2010年第1期
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