乡村治理的三方面突出问题

乡村治理是一个复杂的系统工程。从治理主体来看，不但需要政府各个部门的协调，更需要群众的积极参与；从治理对象来看，不但包括产业的发展，而且包括生活设施和生态环境的改善。基于对全国近40个县美丽乡村建设状况的调研显示，乡村治理普遍存在下列几方面的问题：

产业发展方面

产业确定脱离基层状况，产业发展缺乏支撑。产业发展方向方面，很多地方在产业惠民方面缺少明确方向，往往是领导在赴外地考察之后，不顾地方实际盲目确定；在资金支持方面，金融部门往往不愿支持农民的创业；在基层扶贫工作开展方面，很多是政府一厢情愿，项目导向，不顾基层实际需要；在技术支撑层面，缺乏科研技术人才，农民无法从事所选择的产业，等等。

农业生产设施越来越不适应农业现代化的要求。主要表现在田间道路、桥涵损毁严重，农业机械难以通行；缺乏排灌设施，一旦遇到强降雨，极易引发洪涝灾害；通村公路已经不适应农业现代化的发展要求，随着土地流转规模不断扩大，大型农机具越来越多，其已经不能满足通行要求。

农业生产组织（合作社）作用远未发挥。部分合作社的成立是为了套取国家政策资金，在农业生产中并没有发挥相应的作用。此外，农民种植粮食的风险较大。在粮食主产区，农民种粮首先要面对自然灾害风险，其次是市场风险，最后还有极大的致贫风险。对黑龙江省的调研发现，90%的农民都是依靠贷款种粮，为此需要支付大量的利息，一旦遇到自然灾害，农民将受到很大打击，当年的贷款无力偿还，第二年就无法贷款用于农业生产，一夜之间农户就可能从温饱返贫。

基础设施方面

乡村治理中缺乏有效的规划。调研发现，乡村治理的很多方面都缺乏科学有效的规划，特别是在基础设施建设方面，涉及的相关部门都是根据自己项目的需要，选择相应的村进行实施，部门之间缺乏协调，重复建设现象特别严重。

另外，在农村道路建设方面也存在一个严重问题，即主要道路通到行政村所在地，而村组道路难以贯通。特别是在广大山区，村组分布特别分散，地方推行村组合并后，道路通达位置引起农民较大不满。

监督机制缺失导致地方政策执行出现一系列问题。以村庄危房、泥草房改造为例，为了促进资金有效利用，地方多采取 “以奖代补”方式来推动。但有效监督机制的缺失往往导致如下几个问题：一是为五保户提供最高额度的补偿资金，但这些农户无法承担前期的费用，为此地方多采取村干部或者五保户的亲戚先期垫付方式应对，但这不是解决问题的根本之策；二是对于山区来讲，虽每户有6000元左右的危房改造补偿金，但配置的材料购置、运输成本之高却让很多农户不得不放弃这种补偿；三是村两委领导利用职务之便，为一些经济条件相对较好的农户办理危房改造补偿，从中获取利益；四是农村低保户甄别不规范问题严重。调研发现，农村享受低保的农户表现出“三三制”，即确实因家庭困难，应该享受低保的农户占1/3，村里最富裕但享受低保的农户占1/3，村干部的亲戚享受低保的农户占1/3。很多地方在低保户申报方面存在严重的腐败问题，有的只要向村干部送礼800元到1500元，即可办理低保户。此外，低保政策还存在严重的“养懒汉”现象。

基础设施的管护机制缺失，导致国家投资的浪费。一些地方获得国家环境保护部门推行的农村集中连片整治项目，污水处理厂、垃圾中转站都建设得非常好，并且配备了垃圾运输车，但因运营及管护的组织、资金的取法等机制缺失导致这些设施闲置。

生态环境方面

农业生产中化肥等投入品造成的污染日益严重。在农业生产过程中，化肥的施肥强度有增无减，而化肥的利用率较低，很大一部分进入土壤及水体，造成污染。除草剂、杀虫剂的投入强度也很大。

农村规模化污染防治任务日益艰巨。广大农村规模化养殖场越来越多，由于缺乏污染处理设施，污水、粪便随意排放和堆放，对周边水域、土壤造成严重污染，也严重影响周边的空气质量。

由于耕作方式、农业机械等方面的不匹配，农民对农作物秸秆还田的认可度不足，将其任意堆放或者露天焚烧，对生态环境造成一定影响。

此外，生活垃圾、生活污水对生态环境造成的污染呈现加重态势，并日益成为农村生态环境问题的重要组成部分。

破解三方面问题的政策性建议

做好政策的顶层设计，促进乡村治理工作。加强政策的顶层设计，实现从项目导向转向基层需求导向。同时根据不同区域经济发展状况，设计不同的治理模式。在基础设施建设特别是道路建设方面，尤需如此。建议在国家层面，出台与西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起同等地位的“山区发展战略”，这样才能真正实现全面建设小康社会的目标。

根据区域实际确定产业发展方向。积极推动产业惠民，充分发挥农民在产业发展中的主体地位。确定产业发展方向时，基层政府应提高农民的参与意识，与农民一起确定产业发展的重点，调动农民管理的积极性。

对不适合基层实际的政策须及时调整。强化监督机制，确保投资达到预期效益。与此同时，调研还发现，很多山区乡镇办公楼始建于上世纪70、80年代，现已成为危房。建议国家在推行危房改造政策中，将已属于危房的乡镇办公楼也纳入其中。

建立农药包装物、塑料薄膜等回收机制。制定农药包装物、塑料薄膜回收奖励办法，提高农民参与的积极性。发挥农药经营销售企业在包装物回收中的作用，以部分补贴的形式鼓励其负责回收，并由有资质的企业集中处理，减少对环境和水源的污染。

加强对农村污水处理模式及技术的研究。不同区域生态基础不同，基础设施状况也不同，应实事求是，组织不同领域的专家、实际工作者，研究适用于不同区域的农村污水处理模式与技术，以供不同区域进行选择。

（作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员）

《国家治理》