原题：盐津县“群众参与预算”：国家治理现代化的基层探索

津群众参与预算，实现了群众的参与治理，是参与预算改革的重要实践形式。在中国目前的制度环境中，实行群众参与预算具有更加重要的意义。

　　十八届三中全会明确提出推进国家治理体系现代化、提高国家治理能力的改革目标，将其提到了前所未有的高度。在国家治理体系中，基层治理是最为基础性的。在很大程度上，国家政策有赖于基层政权贯彻落实，而人民对国家的认识也主要来自他们与基层政权的互动。如何推进基层治理现代化，是国家治理现代化的基础性问题；对于推进基层治理现代化来说，如何进一步健全基层民主则是非常核心的问题。

从2012年起，盐津县开始试点群众参与预算，并在2014年逐渐推广“群众参与预算”模式。通过在基层治理领域建立现代预算制度、实行预算民主，盐津的群众参与预算不仅丰富了基层民主形式、发展了基层民主，而且在基层治理层面推进了国家治理现代化，并建立起一种民主治理的基层治理模式。

盐津群众参与预算五环节

　　在充分借鉴国内外民主参与预算的经验并进行两年试点准备的基础上，盐津的改革者设计了一套既符合群众参与预算要求，又适合当地实际情况的参与制度。具体而言，盐津群众参与预算包括五个主要环节。

　　推选群众议事员 盐津创设“群众议事员”，由乡镇“群众参与预算”工作小组负责组织，包括两类：一类是村两委直接推选的议事员，通过定额推荐产生，每个行政村均有2名议事员；另一类是按人口规模随机抽取的议事员，从各村民小组推荐的人选中随机抽取。

　　项目准备 盐津群众参与预算的项目准备环节包括两项工作：首先，确定资金总量，在形成项目之前，政府首先确定群众参与预算的资金总额；其次，建立项目库，群众议事员与政府都可以提出项目，但以群众议事员提出项目为主。

　　项目审查 在群众代表审议项目之前，专门设置了项目审查环节。具体而言，由县改革领导小组组织相关部门人员或委托专业机构对纳入项目库的各类项目进行独立的技术性、政策性审查，并出具审查意见，然后在民主议事会上予以通报。项目审查的主要内容包括资格审查、形式审查（如是否符合预算规范、是否有清晰的目的）、内容审查（如是否违反国家政策或法律）。

　　民主议事 在项目选择阶段，由乡镇工作小组组织召开民主议事会，民主议事会的成员是本镇的全体群众议事员，不包括镇政府官员。民主议事会每年召开两次，第一次用于编制年初预算，第二次用于审议预算执行中的预算调整。根据实际需要，亦可召开民主议事会临时会议，讨论和确定相关事宜。

执行反馈 为了确保群众关心的公共问题最终得到解决，在群众参与预算中，需要在预算执行过程中和预算执行后引入群众参与。在制度设计上，盐津群众参与预算模式非常重视参与项目的执行及其效果。对于民主议事会决定的项目，镇政府将编入政府预算草案，再提交乡镇人代会或人大主席团会议审批。人大审议通过后的政府预算，由乡镇人民政府统一负责组织执行。在预算执行过程中，群众议事员将负责监督自己提出的项目的执行。

盐津模式实现群众参与治理

　　总体来看，盐津群众参与预算改革试点的经验可以通过以下几组数据进行说明。

　　第一，从群众议事员的构成看，盐津群众参与预算以随机抽取和村两委推荐的方式产生群众议事员，既能保障群众代表的代表性，也能兼顾基层农村社区的各种利益，同时也可确保群众代表具备足够的参与能力。根据调查结果，被调查群众认为群众议事员选举“非常公平”和“比较公平”的比例分别为54.0%和38.1%，可见群众议事员制度的代表性和公平性能够得到大多数群众的认同。

　　第二，尽管政府也可提出项目，但从2014年的实施情况看，项目主要是由群众议事员提出。民主议事会审议和讨论的也绝大部分是群众议事员提出的项目，政府提出的项目只占很小的比例。据调查数据显示，被调查群众认为“全部项目”或“大部分项目”代表了全镇要求的比例分别是29.8%和59.6%，由此可见由群众议事员主导的项目提议方案具有一定代表性，能够满足大部分群众的利益要求。

　　第三，盐津群众参与预算，不仅将项目提议权主要交给了群众议事员，而且将项目的选择权完全交给了群众议事员，由群众议事员按一人一票的方式对项目进行表决。在参与预算过程中，群众议事员基本上都比较认真、负责地履行了群众代表的角色，而且呈现出比较好的参与能力。调查结果显示，被调查群众普遍对盐津群众参与预算持有较高评价，认为盐津群众参与预算的模式达到了最初的设计目标，满足了当地群众的要求。其中非常赞同和比较赞同“群众参与预算这种方式让财政资金的使用更好地满足老百姓的需要”的比例分别占到77.3%和20.0%；非常赞同和比较赞同“群众参与预算这种方式能够让老百姓参与政府决策”的比例分别为69.6%和22.5%。

第四，从政府的角度看，群众参与预算也是一种筹集民间资源、降低治理成本的好机制。如果群众参与预算、了解政府的财政状况和公共资金使用情况，并亲自确定项目，那么群众缴税的积极性就会更高，而且也更愿意贡献税收之外的其他资源。在试点的四个乡镇中，对于许多群众议事员提出的项目，各村群众都愿意自筹一部分资金以辅助项目建设。如调查所示，试点的四个乡镇中，牛寨乡群众自筹资金113.2万元，占总投资的27.1%；庙坝镇25.0万元，占9.79%；豆沙镇45.9万元，占11.0%；中和镇101.8万元，占31.7%。

盐津群众参与预算，实现了群众的参与治理，是参与预算改革的重要实践形式。在中国目前的制度环境中，实行群众参与预算具有更加重要的意义。首先，它在中国的基层治理领域改变了预算资金的分配方式，推进了预算民主的发展，进而发展了基层民主。其次，它将原来的封闭式基层治理转变为开放式治理，有效地扩大了政治参与的范围。最后，群众参与预算的实行在基层治理预算的过程中建立起一种社会问责机制，群众亲自参与预算决策、拥有决定权使政府变得更加负责。

（作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院）