县级职能部门调查系列（七）
我调研的中部某县的运管所，有84名工作人员，真正上班的只有42人，原因是有的被借调，有的停薪留职。工作人员中，只有所长是大学学历，另有两名中专生，其他都是中学以下学历，人员素质非常低。更为重要的是，运管所的体制极为特殊，它属于交通局下属的副科级单位、独立法人，却是个自收自支的事业单位，实行企业化管理。
运管所的现状，导致其行业监管能力非常有限。按照运管所所长的话说，就是管理方式非常传统，但监管要求却越来越高。如果按照法律法规要求，几乎所有客运事故都可以追究运管所的责任。比如，很多客运企业客车很难达到安全要求，一旦出问题，承担较大责任的是运管所。问题是，运管所没有足够的技术力量去监管。比如，安装一个GPS定位系统需要80万元，这个钱运管所出不起。
运管所的人员工资、办公费用都要从所收费用和罚没收入中获取。至今，该县运管所每年只有220万的财政转移支付，这对84人的单位来讲几乎是杯水车薪。因此，长期以来，"保运转、保稳定"的核心任务就是获得足够多的罚没收入。既然机构的运转取决于罚没收入，客观上就需要容许一定灰色空间的存在。也就是说，行业监管不能过于严格，否则"水至清则无鱼".因此，客运市场的灰色化就渐渐形成：这典型地表现在短线运输线路的垄断上。
长期以来，县城到各乡镇的客运市场依赖于私人运营。如果行业监管不力，私人运营必然滋生垄断。原则上，运管所可以规定特定线路可以投放多少营运车辆。因此，获取营运资格至关重要。拥有营运资格的车主可能只投了20万，只要他愿意，转手就可以卖40万。以此类推，最终实际营运的车主的利润不可能太高。只是，中间的利润并没有进入运管所，而是被各色人等获取了。
实际上，这种自由竞争秩序并不常见，更为常见的是，黑恶势力介入垄断特定线路的营运。因为，私人营运终究还会面临竞争，合理的自由竞争秩序很难形成。第一、线路之间的利益难以合理区分，而运管所的管理力量又极为有限，这很容易造成纠纷。第二、乘客利益难以保障，这尤其表现在节假日期间，私营车主随意涨价的现象极为普遍，运管所同样没有能力管理。
简单地说，客运市场的自由竞争需要运管所有效地介入管理，否则，合理合法的营运秩序就很难形成。在行政监管缺失的情况下，黑恶势力介入了客运市场，获取了垄断利益。
当然，一个不言自明的道理是，客运市场的垄断秩序之所以能够长期存在，需要运管所赋予必要的条件。比如，严格限制每条线路投放的营运车辆，保证垄断市场的存在；在春运期间"适当"管理客运市场，避免严罚导致违法收入流失。因此，运管所乃至其它部门，很自然地成为这个垄断市场的受益者。□华中科技大学副教授 吕德文
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