内容摘要 历久弥新的“枫桥经验”是化解基层社会矛盾纠纷的经典样板。党的十八届三中全会把以往的“社会管理”提升为“社会治理”，这不仅标志着我国社会治理理念和治理模式的深刻变革，还为“枫桥经验”的传承与创新提供了新的契机。基于“枫桥经验”独特的历史地位和意义，我们结合当前社会的现实，以社会治理为视角，从基层治理、纠纷解决、治理向度三方面探究“枫桥经验”对现代社会的启示。

    关 键 词： “枫桥经验” 社会治理  纠纷解决  治理向度

    20 世纪60年代初，浙江枫桥的干部群众创造了“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的做法，毛泽东同志亲笔批示全国要学习推广。“枫桥经验”由此诞生。改革开放以后，枫桥镇首创综合治理办公室，充分依靠群众维护社会治安。党的十六大以后，枫桥镇形成了“党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐”的新格局，努力做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。时至今日，“枫桥经验”尽管历经了中国社会的沧桑巨变，但其“依靠群众就地化解矛盾”的精髓却始终不渝，反而在社会治理的多领域形成了新时期的“枫桥经验”。其诞生于枫桥，却又不限于枫桥，新时期的“枫桥经验”已经走出枫桥，扩展至各地，成为化解基层社会矛盾纠纷的经典样板。2013年10月，在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会召开前期，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示强调，“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验’的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”。[1]这彰显了党中央对坚持和发展“枫桥经验”的高度重视。党的十八届三中全会把以往的“社会管理”提升为“社会治理”，这不仅标志着我国社会治理理念和治理模式的深刻变革，还为“枫桥经验”的传承与创新提供了新的契机。因此，我们结合当前社会现实，以社会治理为视角，借鉴“枫桥经验”的优良传统，从基层治理、纠纷解决、治理向度三方面来探究“枫桥经验”对现代社会的启示，求教于学界同仁。

    一、基层治理：乡土精英与地方自治

    费孝通先生在《乡土中国》一书中把中国广大农村基层社会的特点概括为“乡土性”，基层社会也就成为了“乡土社会”。在传统乡土社会中，人口的“低流动性”和社会关系的“熟人性”决定了人们主要依靠长老、士绅等乡土精英内生性权威，通过乡规民约来平息纷争、治理社会，从而整合和维系了乡土社会的秩序。然而，我国社会的现代化进程冲击了乡土社会的秩序，动摇了长老、士绅的统治地位。尤其是改革开放30多年法治建设进程的推进，使得乡土精英的基层社会治理功能渐趋式微。换言之，法治建设过程就是国家在乡村社会治理合法化重建的过程和国家权力作为一种强大的外生力量（公共权威）逐渐取代乡土精英社会治理功能的过程。虽然这种法律运作作为制度具有法治的合理性，但现代法治在农村地区运行过程中出现了“秋菊的困惑”、“被告山杠爷的悲剧”以及诸多的法律规避现象，这说明国家通过法律对基层社会的治理不是完美的和唯一的。那么，基层社会治理何以可能？乡土社会秩序何以维系？“枫桥经验”启示我们，探寻基层社会治理的理路需要回归到社会的现实中。

   “依靠群众就地化解矛盾”是“枫桥经验”的精髓，亦是对中国传统基层社会治理理念的传承和发扬。近年来，浙江枫桥在基层社会治理方面坚持和发展“枫桥经验”的精神实质，通过党政主导，有效培育了具有乡土精英性质的基层社会自治力量。目前枫桥镇有大量社会自治组织参与基层社会治理，并在矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、救助、污染防治、维权等方面发挥了实效。如枫桥镇成立了59个调解委员会，吸纳调解员391名，形成了镇、村、企全覆盖的调解组织网络和人民调解、行政调解、司法调解相结合的“大调解”工作格局。分级调解、专业调解、品牌调解（“老杨调解中心”）和产业调解齐头并进，实现了“哪里有矛盾，哪里就有调解组织；哪里有纠纷，哪里就有调解员”。[2] “枫桥经验”的实践证明，在未完全脱离“乡土气息”并呈现出“后乡土性”的基层社会中，这些具有乡土精英性质的基层社会自治力量参与地方自治无疑是合适之选。其原因在于：一方面，在传统中国，由于“皇权不下县”的社会统治模式，国家权力只能延伸到县级层面。正如马克斯·韦伯（Max  Weber）所言：“中国历史乃是一部皇权试图将其统辖势力不断扩展到城外地区的历史，但出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱了，乃至消失。”[3]因此，国家对乡土社会的控制往往通过士绅、长老进行统治。瞿同祖先生把这些具有乡土精英特点的士绅群体称之为“非正式权力”，并且认为他们在地方行政上承担着决策咨询、官民调停、民众代言等责任。[4]历史实践证明，传统的乡土精英在化解基层社会矛盾纠纷、整合社会秩序方面都发挥了不可小觑的作用。另一方面，中国转型期的乡土精英的形成既有传统的因素，又受到国家“送法下乡”“送法上门”的影响，是兼具传统和现代特质的群体，更是多方面因素形塑的化身。与传统相比，在中国转型期的乡土精英可能呈现出两个特质：一是乡土精英存在于基层社会的各个地方，易于形成一种天然的亲和力。如枫桥镇品牌调解（“老杨调解中心”）的核心成员3名，其他调解人员11名，其负责人杨光照原本是枫桥镇派出所民警，退休后经返聘从事调处矛盾纠纷工作，而其他组成人员也来自镇司法所、法庭、派出所及村内部的调解委。[5]二是乡土精英的来源多元化，可能来自政治、经济、文化、社会、宗教、宗族、法律等领域，这与传统来源领域单一化明显不同。[6]如枫桥镇各类社会自治组织是由基层社会的党政离退休干部、企业会员、文艺骨干、联防队员、社区居民、残疾人等多元化群体组成。各村的调解委员会，主要由村干部以及一些声望较高的村民作为兼职调解员。各村( 社区) 设立的老年协会是老年人的群众性组织。老年协会组织老年人学习政策、法律法规；开展敬老、养老、助老的宣传活动；维护老年人合法权益；积极参与社会管理，调解矛盾纠纷，献计献策，救助贫困户，积极组织文体活动，还会主持一些红白喜事、组织村民公祭、接待一些公益活动等。[7]这些新时期的乡土精英代表着不同的社会群体并广泛参与地方自治，积极推动了社会和谐稳定发展。可以说，中国转型期乡土精英的广泛存在，使得乡土社会在急剧的社会变迁中实现了自洽，有效的维系了“后乡土社会”的秩序。也正是这些乡土精英在参与地方自治中发挥了积极的作用，才使得基层社会治理和秩序的维系得以可能。因此，乡土精英参与地方自治既传承和发扬了中国传统，又与中国基层社会治理的现实需要相契合，是当前社会现有条件下的不多之选。

    二、纠纷解决：能调则调与当化则化

    当前我国社会正处于社会结构的激速转型期，各类社会矛盾纠纷频发，甚至激化。这就迫使我们对30多年的法治建设进行反思和追问：法律作为一种具有普遍性和正当性的社会规则在化解矛盾纠纷中的作用如何。而历经半个世纪的化解基层社会矛盾纠纷的经典样板——“枫桥经验”在现代社会治理中又具有怎样的启示。“枫桥经验”中坚持“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、就地解决”的做法体现了“大事化小与小事化了”的调解理念。其主旨在于日常生活的民事纠纷能调则调，尽可能地通过调解的方式来解决纠纷，避免把民事纠纷上升到刑事案件，勿让“小事”演变成“大事”。如近五年，枫桥镇各类矛盾纠纷调处成功率达98.3%，其中85%以上的矛盾在村级得到调处。[8]

    纠纷是人类社会的一种普遍现象，可以说，有人的地方就有纠纷，有社会便有纠纷。关于纠纷的解决方式，棚濑孝雄认为，“社会上发生的所有纠纷并不都是通过审判来解决的”。[9]而在现代法治视野下下，纠纷要依赖于法律，通过诉讼的方式解决。法律统治的非人格化则要求法律的形式化、注重程序、证据和逻辑，追求一种普适性价值，即“现代社会中人们之间的关系处理、纠纷解决就被置于这台工具或技术合理的‘形式化法律’的机器之下。在审判车间的流水线上，受证据、程序和逻辑的操控指示，一个个案件被源源不断地生产出来”。[10]从某种程度上说，以国家强制力为保障的诉讼程序实现了形式上的公正性。但如果所有纠纷仅通过法律诉讼方式解决，就可能会出现更多“不满意的结果”和“秋菊的困惑”。从社会学的角度来看，法律（这里的法律指的是国家颁布的法律，即国家法）是一种社会规范，一种行动的规则，其基本功能是为了实现社会秩序，法律总是与一定的秩序相联系。某一功能并不必然仅仅对应于某一种特定的社会设置。跨文化的研究表明，在多数情况下总是存在着可供选择的‘功能替代物’。也就是说为了达成秩序，并不必然依赖于法律，在法律之外还有其他的‘功能替代物’，比如说习俗。[11]而乡土社会的社会环境和实践是孕育习俗、习惯等民间社会规范的肥沃土壤。从“枫桥经验”化解矛盾纠纷的实践情况来看，基层社会的大量纠纷皆是根据道德、习俗、习惯、人情，通过调解的方式解决的。正如费孝通先生所揭示，“乡规、民约这些‘乡土法律’在中国具有不可剥夺的作用”。^⑫如2006年6月，浙江诸暨市赵家镇相泉村村民何杨忠为其外嫁之女何海英（2004年2月嫁到枫桥镇小亦村）向该村争取土地承包收益权的纠纷[12]就说明了“大事化小与小事化了”的调解在定纷止争中发挥了不可替代的功能。诸暨的农村，以枫桥镇为例，建立了三级调解组织: 村( 居、企业)调解委员会 ( 下称调委会) 、综治分中心( 由镇派出的办事处)、镇综治中心。为了规范调解，枫桥镇还制定了《枫桥镇治保委员会、调解委员会若干工作制度》。按照枫桥镇调解制度的规定，此次纠纷由赵家镇相泉村调解委员会根据2000年9月9日村委会制定的《关于相泉村土地延包实施细则》对纠纷进行调解。在经历几番周折之后，何杨忠一家人接受了调委会的调解。[13]从调解程序来看，按照调解制度中分级调解的规定，纠纷应由下至上逐级调处。本纠纷应先由相泉村调委会进行调解，调解不成再由综治分中心调解，还是达不成一致的话再到镇综治中心进行调解。这充分体现了分级调解坚持能调则调的原则，最大可能地化解矛盾纠纷。就调解过程而言，相泉村调委会充分发掘本土调解资源，根据村民一致认同的《土地延包实施细则》和该村的“礼俗”，对何家晓之以情、动之以理、导之以行，坚持当化则化的原则，有效地将矛盾纠纷化解在本村内。就纠纷调解的结果而言，从法律角度出发，何海英的土地承包收益权被收回是缺乏法律依据的，这也是对公民合法权益的侵害和剥夺。但村民赖以生存的习惯、风俗和经验与法律之间有着不可忽视的差异。从村规民约和农村的传统来说，何海英的土地承包收益权被收回是符合村民一致认同的《土地延包实施细则》以及“嫁出去的女儿，泼出去的水”的传统习俗的，因此，土地承包收益权被收回是合乎“村里的规矩”的。在村庄的风俗人情和现代法治之间出现分歧的情况下，镇综治中心最终还是尊重当地村民的集体认同，尊重调解委员会依据村规民约的调解结果，将“大事化下、小事化了”，从而使得基层的矛盾纠纷“就地解决”，有效地整合了村庄秩序。然而，我们不是把现代法治的诉讼与传统礼俗的调解截然对立，而是旨在说明，与诉讼相比，调解更加注重纠纷的“全息”[14]性和基层社会共同体成员关系的弥合。如果探寻一种诉讼与调解相融合的方式来解决纠纷，将“大事化小、小事化了”，从而实现社会和谐稳定，这将是我们共同的愿景。这种愿景在新时期的枫桥得以实现，如枫桥镇法庭首创了“四环调解工作指导法”来引导村民“正确”地打官司，即：“抓住诉前环节，进行普遍指导；抓住诉时环节，实行跟踪指导；抓住诉中环节，进行个别指导；抓住诉后环节，进行案例指导”，实现了法院审判与人民调解的有机结合、良性互动。[15]这种诉讼从本质上讲不是狭义的诉讼，而是广义上调解贯穿于诉讼的始终，具有调解性质的诉讼。由此，我们可以看出，就具体的基层社会纠纷事实而言，法律诉讼的解决方式是合法的，但未必是最佳的。因为社会的价值不仅只由法律评价，还应由道德、伦理、习惯等各种社会规范对具体的纠纷事实进行评价，从而对社会成员产生约束。这种“大事化小、小事化了”的调解，主观上弥合了受损的社会关系，得到了村民共同体的认同，客观上整合了基层社会的秩序。   

    通过调解的方式解决矛盾纠纷是我国基层社会治理的宝贵财富。在实践中，“枫桥经验”不断创新和发展并在各地得到积极推广。如浙江杭州“和事佬”协会成员通过串门走访，变被动调解为主动调节。这种串门走访、主动调节，不仅能够第一时间发现问题、解决问题，还能降低解决纠纷的费用和时间等显性成本。由此，借鉴“枫桥经验”，我们可以得出这样一个启示：在基层社会纠纷解决的实践中，第三方纠纷解决主体应注重受损社会关系的弥合，充分发掘本土资源，坚持“能调则调，当化则化，注重和谐，着眼未来”的原则，力图“大事”变“小事”，维护基层社会的和谐稳定。

     三、治理向度：关系和谐与秩序维系

   “和谐”与“秩序”是中国古代先哲孜孜以求的目标和梦想。“太和”“礼之用，和为贵”“天时不如地利，地利不如人和”等思想无不反映出“和谐”与“秩序”的理念。李约瑟先生研究中国人对于自然的态度，发现最关键的概念乃是“和谐”。“古代中国人在整个自然界寻求秩序与和谐，并将此视为一切人类关系的理想。”因此，他们不是以敌对的态度去征服自然，而是去了解它的统治原理。“和谐”不仅反映了人与自然之间的关系诉求，也影响了人们处理人与人之间的关系。[16]从这个层面上来讲，“和谐”与“秩序”是共通的。新时期“枫桥经验”的着眼点已由诞生时的“实现捕人少、治安好”演变为“维护稳定、促进和谐”。从实践效果来看，它不仅在基层治理和纠纷解决方面发挥了积极作用，在维护社会和谐与秩序方面也体现了不可替代的功能，特别是在构建社会治安防控体系、社会管理服务体系方面尤为显著。枫桥镇建立了“点、线、面”相结合，严密的治安防控体系。根据地形结构、镇辖区范围广的特点，枫桥镇探索实施了“点、线、面”相结合、人防与技防相结合群防群治的治安大防控格局。[17]据国家统计局统计，近三年来，中国公众安全感满意率连续下滑，而枫桥镇群众的安全感却连续上升。[18]在构建社会管理服务体系方面，枫桥镇坚持“标本兼治、调防并举、注意预防”的方针，不断开拓和完善社区矫正、流动人口服务管理、养老服务、社会救助等领域的服务，取得了实效。[19]“枫桥经验”的这些做法最大限度地维护了“最广大人民的根本利益”，为实现基层社会的和谐与秩序奠定了坚实的基础。

    然而，就治理的向度而言，对于“和谐”与“秩序”的追求总是具体的，具体的“和谐”与“秩序”的实现总是各不相同的。改革开放初期，为了提高综合国力和人民的物质生活水平，我国开始了以“经济建设为中心”的现代化建设进程。这一时期的治理向度主要表现为通过经济建设来实现国家富强、人民幸福的目标，从而促进社会的和谐与稳定。可以说，三十多年来，我国社会的经济建设取得了举世瞩目的伟大成就，人民收入增加，经济生活水平大幅提高。但人的幸福感与其经济状况或收入水平之间并未呈现出简单的正相关关系。如就目前世界范围内关于“幸福感”的相关研究表明，物质财富的增加造就了一个“生活越好而幸福感越差”的社会。[20]与此同时，社会矛盾凸显、群体性事件增多，良好的社会秩序也受到了严峻的挑战。从现在多发凸显的社会矛盾看，燃点多、燃点低的社会问题最主要的根源就在经济发展的成果落实不到老百姓的民生福利上。[21]

值得特别关注的是，一些调查结果表明，近年来人们对社会问题的关心更倾向于与民生有关的领域，民生问题成为大多数社会成员最关切的社会问题。[22]“枫桥经验”在文体活动、教育服务、社会救助、养老服务、权益维护、污染防治等涉及民生领域也进行了有益尝试和积极探索。如枫桥镇在乡村组织的“舞蹈节”和民间艺术展览，既提高成员的身体素质、陶冶情操，又加强了精神文明建设；镇敬老院与大干溪村鸿泰养老中心为老年人提供集中养老服务，实现了“老有所居”“老有所养”，解决了村民养老的后顾之忧；镇慈善协会、党员志愿队筹集经费全部用于受灾群众、贫困户、残疾人、贫困学生。[23]这些举措切实维护了基层社会弱势群体的权益，满足了人民群众合理的利益诉求，确保了基层社会的“和谐”与“秩序”。我国学者的相关研究也说明，社会整合与社会关系的和谐也成为衡量“幸福感”的重要指标。[24]“枫桥经验”在民生领域的新发展，满足了基层广大人民群众对社会生活保障的需求，实现了基层社会的安定有序，提升了人民群众的幸福感。在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会上，孟建柱强调，“各地各部门要深入贯彻落实党的十八大和习近平总书记重要指示精神，深刻认识‘枫桥经验’的时代意义，进一步把‘枫桥经验’坚持好、发展好，切实解决好涉及人民群众切身利益的突出问题，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”李培林认为，社会治理就是要让人们过上好日子，好日子就是衣食丰足、幸福平安、和谐有序。[25]因此，我国当前的社会治理目标和向度不仅是强调经济建设，更应该注重平安幸福、社会和谐有序。近年来，“可持续发展”、“构建社会主义和谐社会”、“中国梦”、“幸福中国”等目标的提出，彰显了党中央对促进社会和谐与维系良好秩序的高度关注，也深刻阐释了社会治理的向度不是人民最大化财富，而是最大化人民的幸福，即“和谐”与“秩序”。 

    四、小结

    回归现实，我国当前的社会已不再是人们想象中温情脉脉的“礼俗社会”，也不是法治建设所追求的建立在“理性祛魅”基础上的现代社会，而是处在传统向现代过渡的转型社会。[26]因此，在转型社会中如何实现基层社会治理，解决纠纷以及促进社会的和谐与秩序是必须要着重考虑的问题。“枫桥经验”的实践证明，社会转型期乡土精英的广泛存在，使得乡土社会在急剧的社会变迁中实现了自洽，有效的维系了“后乡土社会”的秩序。也正是这些乡土精英在参与地方自治中发挥了积极的作用，才使得基层社会治理和秩序的维系得以可能。

    应该指出，我们不是把现代法治的诉讼与传统礼俗的调解截然对立，而是旨在说明，与诉讼相比，调解更加注重纠纷的“全息”性和基层社会共同体成员关系的弥合。值得称道的是，在曾被认为是“法律不入之地”的乡土社会中，基于“情、理、法”为核心的乡土精英的调解开始与司法的诉讼进行实质性的互动与融合，故而在互动中形成合力，调解纠纷。如枫桥镇法庭首创了“四环调解工作指导法”来引导村民“正确”地打官司。这种具有调解性质的诉讼，有效地避免了调解与诉讼的冲突，促进了融合。而一个社会要想把非均衡的状态转化为和谐均衡状态，[27]其治理的向度就必须要着眼于人民平安幸福、社会和谐有序。因此，兼具传统和现代特质的乡土精英群体与“大调解”格局也必将在基层社会治理的舞台上扮演愈加重要的角色。

    战国时期政治家商鞅曾言：“治世不一道，便国不法古”。[28]可以说，社会治理的理念不仅适应了我国当前社会的现实，还是对我国社会管理经验的总结和提升。在我们看来，社会和谐稳定目标的实现不仅是国家通过法律的治理化，还应借助包括道德、习俗和源于实践、行之有效的经验等本土资源来对社会进行综合治理。在现有社会治理的框架之下，“枫桥经验”虽不是“全能主义”的权威模式，但亦不能妄自断言“枫桥经验”将在社会治理的当前阶段走到了历史的终结。作为人类最古老的纠纷解决方式和实践理性的结晶，调解的生命力是不会终结的。[29]“枫桥经验”强调整体联动性和广泛的社会参与性。而社会治理的理念也表明，治理不是政府单一主体独自承担社会治理的角色，而是所有社会成员共同的责任。从这个层面上来讲，“枫桥经验”与社会治理的理念是一致的。因此，社会治理应是社会组织、乡土精英、政府等多方主体协同、平等参与和广泛动员过程，这就是“枫桥经验”给我们的启示。

The Modern Implication of "Fengqiao Experience":From the Perspective of Social Governance

Guo Xing-hua¹  Ren Jian-tong²

(1. Renmin University of China, Beijing 100872,China;

2. The Central Institute for Correctional Police, Baoding 071000,China)

Abstract: The long-lasting and consistently renewed Fengqiao Experience is a classic model to resolve conflicts and disputes of basic-level society. The 18th Central Committee of the Communist Party of China (CPC) has further developed the concept of Social Management to Social Governance, which not only embodies the profound changes in terms of the social governance concept and governance pattern, but also means a new opportunity for the inheritance and innovation of the Fenqiao Experience. Based on the special historical status and significance of Fenqiao Experience, this paper will be combined with the current social situation and employ the perspective of Social Governance to explore the modern implication of Fenqiao Experience in three aspects: grassroots governance, disputes resolution and governance dimension. 

Key Words: "Fengqiao Experience"; social governance; dispute resolution; governance dimension.

    作    者：1郭星华（1957— ），男，中国人民大学社会学系主任、教授、博士生导师，主要研究方向为法社会学。（北京 100872） 2任建通（1981—），男，中央司法警官学院讲师、中国人民大学社会学系博士生，主要研究方向为法社会学;（保定 071000）

    基金项目 教育部人文社科重点研究基地重大项目“传统文化与现代法治”（11JJD840005）、2014年度保定市哲学社会科学规划研究项目成果（20140604）