【内容提要】当前，中国信访总量与治理成本双双高企，不断触痛着国家与社会的敏感神经，并危及社会的良性运行和协调发展。国家治理所面临的“访”务困境同信访的政治变迁密切相关：1978年后，国家逐步弱化信访的政治动员功能，并确立了基于“维稳”原则的工具化治理策略，致使信访由社会治理的手段演化为被治理的对象，从而陷入利益收买与行政压制的尴尬两端。在社会转型与政治生态充满弹性的背景下，“去政治化”带来信访的政治“掏空”效应，而泛政治化、民粹主义等思潮可能乘虚而入，演化成为访民的心理支持系统，从而实现反向的政治动员并带来巨大社会风险。应当在回归信访制度的经典设计、恢复和创新群众观念的基础上，重建信访的政治属性，完善国家治理体系，依法规训信访行为，从而回到信访对社会的治理这一本义上来。
【关键词】信访政治 重建 民粹主义 社会动员
Abstract： In contemporary China， the amount of public appeal to higher authority and the cost of dealing with it remain high， touching the nerve of the state and society and undermining smooth social operation and development. The current predicament of public appeal and petition is the result of its changing political role. After 1978， the state has gradually curtailed the political mobilization function of public appeal and， for the sake of enforcing social stability， has actually turned it from the means of social governance to the object of governance. Hence the dual practice of buying off on the one hand and high-handed suppression on the other. Against the backdrop of social transformation and the increase of political flexibility， “depoliticization” has voided the political function of public appeal and petition， and thus left room for the upsurge of populism which lends psychological support to the petitioners and starts political mobilization in a reverse way that brings about tremendous social unrest. It is suggested that the appealing system should be put back in the classic role it is devised to play. Efforts should be put into restoring and renewing people’s idea， rebuilding the political property of public appeal， perfecting the governing system of the state， regulating appealing activities by law， and putting appealing system back in the hand of social governance.
Keywords：public appeal to higher authority，rebuilding，populism， social mobilization
一、信访治理的双重困境
信访制度是中国共产党的一种基础性执政资源，亦是党的群众路线原则在社会治理领域的体现和展开，其在不同的历史时期发挥了独特的社会作用。自20世纪90年代逐步形成的信访高峰，经过中央与地方十几年来的强力整治，尽管信访量不断攀升的势头得以遏制，但信访困局却并未得到根本缓解，迫使人们追问这套制度体系的合法性、有效性和可持续性。对信访制度之存废、臧否论争的一个核心问题是其对持续不降的信访洪峰的应对能力，即既有的制度框架和运作机制对信访的接纳和治理能力，这涉及对信访总量与治理成本的定义与理解。确定目前全国信访的总量有一定的难度，导致访量被高估与低估这两种情形的因素是并存的。①但一般认为，每年党政口（不含人大及法院、检察院、纪委等系统）的数字在1000万以上。信访治理的成本则更加模糊：由于信访构成的多样化，来信与来访、个体访与集体访、网络信访与线下信访、初信初访与重信重访、正常访与“非正常”访、逐级访与越级访等在消耗信访资源方面迥然有异，难以判断总体的治理难度，更无法匡算经费投入；各地各部门为接访、截访乃至劫访，为化解所谓的“钉子案”、“骨头案”等耗用了大部分治理资源，但很难找到有效支撑的数据。因而，信访总量及治理成本这二者似乎都难以解释目前的信访状况。
信访总量与治理难度的双双高企，不断触痛着国家与社会的敏感神经，并危及社会的良性运行和协调发展。一般来说，在社会转型的背景下，国家控制能力下降、党和政府执政方式变迁、公民权利意识萌动等因素会助长社会矛盾与问题的释放，但同时国家却面临着治理手段的急剧萎缩特别是“专断权力”不断丧失的困境。②对此，许多学者提出了不少富有启发的洞见，并将研究的视野从单纯的社会治理溯及国家建构，从对制度建设的迷恋上升到对崇尚法治的某种反思。这些研究分析了信访量上升的结构性因素和背景，甚至开展了许多田野和个案调查，丰富了我们对信访现象的认知。但是，已有研究鲜有从社会思潮、社会情绪等角度入手进行研判和分析。在一个急速变迁的社会里，社会思潮与社会情绪往往成为社会稳定性的征候，包含了诸多重要信息，是我们研判形势的重要参照；而恰恰在信访治理困境的背后，却有着泛政治化尤其是民粹主义等社会思潮的隐秘背影。尽管社会变迁、利益调整、法律文化等因素对当前的信访状况有一定的解释力，但从信访政治变迁入手，分析信访治理与信访政治的关联，或许能使我们对这些问题产生更全面、清晰和深刻的认识。
二、信访政治“掏空”的多米诺效应
尽管一些学者认为中国古代也有类似的直诉或上控制度，现代西方国家也不乏类似的申诉、陈情设置，但仅就其承载的独特政治功能来说，信访制度确实是当代中国独有的：它不但具有深厚的传统权威情结，也具备了现代民主意识的萌芽；不但是克服官僚制度弊病的手段，更是民众政治参与的通道。“中央通过发挥意识形态话语的主导性作用，通过不断发动急风暴雨式的群众运动和大规模的社会政治动员，辅之以媒体大张旗鼓的积极引导和鼓动，有效地配置了动员性信访资源，造成了民众通过信访积极参与的情势。”③由于信访所具有的政治属性，新中国成立以来的政治变迁和社会转型必定在其身上投下了深深的印痕，信访从高度政治化到去政治化再到自发的民粹化就是这一变迁的缩影。理解信访政治可能是理解国家治理及其困境的一个枢纽。
（一）国家主导下信访的政治动员
信访制度在中国共产党执政资源体系中占据重要的位置。它一方面在对官僚体制和王朝历史兴衰更替反思的基础上进行了有意的设计，以跳出黄炎培向毛泽东提醒的“王朝周期律”；另一方面又回应民众的需求，形成了一个类似政治机会的结构，以满足民众政治参与乃至利益表达的要求，藉此中国共产党形成了“党—政—民”的社会治理结构，成功完成了对社会的整合。“可以说，信访制度在执政党与群众的互动中产生，也是执政党的现代价值取向和政治理念与民众的传统政治心理相耦合而出现的制度化产物。而制度的发展，即民众的参与和制度的机构化、专业化则是与执政党的鼓励和推动密切相关。历史传统的逻辑与现代国家的逻辑就在信访制度上体现出一种奇异的交汇效果，这正是其长久延续的生命力所在。”④这种国家主导下的动员型信访体制与新中国成立后此起彼伏的政治运动叠加在一起，构成了那个时代的政治生态。“社会动员取向认为，信访活动是群众政治参与热情和公共服务精神的表现，信访活动越活跃，表明党和政府同人民群众的联系越密切，群众对党和政府越信任、越拥护、越爱戴，对国家事业越关心、越支持、越投入。因此，信访量上升是好事。”“社会动员取向期望民众在信访活动中将公共利益放在首位，个人利益服从公共利益。又由于公共利益被认为是由国家来代表并体现在国家的工作部署中，因此，民众的信访活动又被要求服从和服务于国家在特定时期的工作部署。”在这个过程中，“国家对民众信访活动将是欢迎的、鼓励的，基本姿态将是主动的、求取性的，民众则处于被动响应的地位”。⑤如20世纪60年代初一则关于信访的报道：“最近一个时期来，各单位处理人民来信来访的工作有了新的发展。不仅来信来访的数量增加了，而且内容也更丰富了。在这些来信来访中，有的是对党的方针政策表示衷心的拥护，对党和政府的工作提出各种建议，有的是批评和揭发某些单位或某些干部在执行党的方针政策中的问题，有的是诉说自己的困难和要求。这许多人民来信来访不仅反映了与党的当前中心工作和政治运动密切相关的重要的政策性问题和正在萌芽的问题，还反映了广大群众的思想动向和他们的切身利益问题。它们对党和政府的各级组织经常了解群众呼声和基层情况，发现和纠正某些单位执行政策中的缺点，改进各项工作，打击坏人坏事，满足群众的合理要求等方面，都起了很大的作用。会议认为，大量的人民来信来访，正说明了广大人民群众对党和政府的高度热爱和信任，体现了党和政府同人民群众的密切联系。”“人民群众的来信来访，不仅数量继续有所增加，而且内容更加丰富。大量的人民来信来访，说明人民群众当家作主的思想提高了，对社会主义事业的责任感加强了。”⑥甚至有单位规定，“凡来信不具名或无通讯地址而无法函复者，如有必要经负责同志同意后，可登报邀来信人面谈”。⑦
在一个刚性的总体性社会里，尽管伴随了“反右”、“文革”等政治运动和内乱，由于动员型信访与国家的政治结构高度契合，并建立了有效的政治互信和持续的社会合作，因此，从根本上讲信访是可控的。同时由于高层掌握了社会动员的策略与技巧，动员型信访有效发挥了政治治理功能，“作为一元化社会结构中执政党借以平衡政府和民众两者关系的有效机制，信访制度形成了与政治运动相配合的运动式治理机制，从而在政府与民众之间实现了运动式的平衡”。⑧
（二）信访制度的去政治化
正是由于高度的政治化，当“文革”结束、政治时代终结、总体性社会松动时，动员型信访的政治色彩也迅速隐退。应星从制度的角度将新中国成立以来的信访分为三种类型：大众动员型信访、拨乱反正型信访和安定团结型信访。⑨这其中，拨乱反正型信访仍然带有动员型信访的特征，作为一种过渡型的信访伴随了国家政治的变迁和大规模的群众运动，表征了大众动员型信访的终结。叶笑云认为，“革命逻辑的泛化导致制度功能的紊乱，最后通过信访制度平反冤假错案，实现拨乱反正和秩序恢复，执政党通过制度进行了自我纠错，合法性基础得以修复，政治体系得以恢复平衡”。⑩由于在过去年代里信访权利救济、冲突化解等功能的萎缩，拨乱反正型信访实质上是这些功能的一次恢复、反弹甚至井喷，并在解决历史遗留问题的同时，逐步向民众利益诉求的管道演化。
信访的去政治化过程伴随了国家治理方式的变迁。受“有限政府”、“责任政府”、“服务政府”、“法治政府”等的规制，政府职能的履行要顾及合法性、正当性等原则，导致政治动员和号召能力下降。与此同时，单位制的解体、个人权利的彰显、法律话语的不断深入，共同促使信访的动力机制由国家转向了个人（见图1），动员型信访向自主型信访转变。在这种情况下，国家不再鼓励而是防范民众的信访尤其是来访，信访不但不能承载政治动员的功能，而且反而成为被治理的对象。“改革前，在社会动员取向主导下，国家倾向于把一切社会问题都视为政治问题并用政治手段去解决，固然是极端的，但当前在冲突化解取向主导下，国家似有走向另一个极端的趋势，即把一切社会问题都视为经济问题并用经济手段去解决。”11于是，政治说教成为了要被唾弃的东西，民众更加注重物质利益，地方政府自恃拥有雄厚的财力而恣意实践“用人民币解决人民内部矛盾”的理念，并越来越多地运用市场化、技术化的原则来应对信访问题。信访的去政治化使这一独特的社会治理方式失去了方向并出现了真空，底层民众自发的政治化、民粹化则是其后果之一。
（三）信访的反向政治动员
信访的去政治化是一个持续的过程，并引发了始料不及的后果。在国家主导的背景下，信访政治化主要表现为信访制度受制于国家的政治安排，以政治化、运动化等非常规的运作为特点，成为贯彻国家政治任务的得力工具。动员型信访的核心理念是增强政治认同，补强政治合法性，更多地体现了国家以政治说教为手段，通过信访对社会治理的价值导向。去政治化意味着国家不再“运动”信访，信访的主导权由国家下沉至社会。所谓自主型信访，顾名思义，就是信访事项主要由信访人启动的模式，在目前公民政治参与程度低的情况下，自主型信访以冲突化解与权利救济为主，而且逐步演化为一个利益维护与扩张的平台。在这种情况下，伴随着社会的急剧变迁，新中国成立以来的第三次信访洪峰在20世纪90年代开始形成。与前两次信访洪峰主要由政治运动所导致的情况不同，此次信访洪峰是社会矛盾、社会风险凸现的现实产物，同时也包含了由于社会控制的松动而冒出的一些历史问题。前两次的信访洪峰，尽管在表面看来给社会造成了某种无序，但由于政治动员机制的存在，其总体上是可控的，即便在“文革”阶段也是如此。而在自主型信访阶段，国家与社会转入常态化的运行，主要运用技术性和物质性的手段治理社会矛盾，信访机构不但日益科层化，而且必须顾及法治、人权等原则，传统治理手段萎缩，治理难度加大。在这一前提下，特别是随着“维稳”原则的强化，信访运行完成了一个重大转向，国家对信访由提倡变成防范，并由国家治理社会的手段演化为被治理的对象。信访由动员型到自主型的转变，再由治理手段到治理对象的转变，在信访制度史上具有重大意义，这标志着信访制度的红利耗尽并陷入困境。在这种情况下，为应对进京访高潮，中央确立了压力式的信访体制，维稳成为了信访治理的最高原则，并进一步制度化，属地化管理的模式确立，而地方政府只能如法炮制，将压力层层下传，致使基层特别是乡镇和街道更多地动用收买或压制的手段治理信访，地方性治理资源严重透支（见表1）。
与信访运行的去政治化态势相反，信访制度设计本身依然沿袭了传统的框架结构，即“信访制度是秉承群众路线而来的一种国家制度，而群众路线作为党的根本政治路线和组织路线，一直是新中国政权之政治合法性的重要理论基石”。“群众路线又是比国家目前秉持的冲突化解理念更上位的、更有政治约束力的意识形态路线。”12不仅如此，面对执政困难与危机及政治合法性流失的危险，中央始终强调“执政为民”、“以人为本”等理念，并提高了信访工作的政治定位：“信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。”132013年1月，时任国务院秘书长马凯在全国信访局长电视电话会议上说：“各地各有关部门要深刻理解信访工作是党的群众工作重要组成部分这一本质属性和职能定位，真正把来访群众当家人，把群众来信当家书，把群众反映的问题当家事，把群众工作当家业来做，千方百计解决群众的合理诉求。”14然而，群众路线作为中共执政的基础性资源，内在地包含了执政党的无限伦理，这很难完全体现到政府的科层运作系统中，毕竟后者还受法治原则、程序正义等内容的制约。于是，尽管中央可以不断地释放以人为本的信号，却无法再度启动政治动员，这就为民众的反向政治动员留下了操作空间：基于群众路线的精神，访民利用信访通道进行政治参与是天然合理的，也是《信访条例》所予以保障的，毕竟，（基于群众路线的）政治原则是高于（基于行政程序的）法治原则的，信访救济渠道的经济性、便利性、权威性反而在司法制度之上。对于“越轨”的信访行为，如果其政治正确，就常常无法进行治理，迫使地方政府只能用无原则的维稳原则来规制民众的行为。在这种情况下，“政治”来源于下面，自发的政治动员来源于底层。民粹主义起码在社会心态、社会情绪等方面具备了生长的土壤，而开放扁平的互联网则成为了意见自由市场，助推了民粹主义的蔓延。这就为随时到来的政治危机备下了柴火。
三、民粹逆袭对信访的政治支援
一般认为，民粹主义（Populism）源自俄国19世纪下半叶知识分子和农民平均地权的要求并几乎在北美同时兴起。民粹主义思想家认为，“人民生活本身总是合理的”，“人民的生活本身就能根据它的本性，它的天然力量和天赋，以及根据外部的自然地理条件，定出自我提高和自我发展所需要的方式和原则”。他们相信，在人民的生活中保存着真正的生活秘密，“在人民中潜藏着真理”，“人民是真理的支柱”，即“以人民为精粹”。15民粹主义对我们来说是一个既陌生又熟悉的语汇，要给出一个清晰的定义比较困难。俞可平认为造成民粹主义概念尴尬的原因主要是民粹主义的内容丰富，它既是一种政治思潮，又是一种社会运动，还是一种政治策略。作为一种政治思潮，“民粹主义的基本含义是它的极端平民化倾向，即极端强调平民群众的价值和理想，把平民化和大众化作为所有政治运动和政治制度合法性的最终来源，以此来评判社会历史的发展。它反对精英主义，忽视或者极端否定政治精英在社会历史发展中的重要作用”。“作为一种政治运动，民粹主义主张靠平民大众对社会进行激进改革，并把普通群众当作政治改革的唯一决定性力量，而从根本上否定政治精英在社会政治变迁中的重要作用。平民化便成为民粹主义政治运动的本质特征，从这个意义上说，所有群众性的社会政治运动都带有民粹主义的性质。”“作为一种政治策略，它指的是动员平民大众参与政治进程的方式。”“这种政治动员的方式，在现实政治生活中常常堕变成政治领袖出于政治控制的需要而对人民大众进行蛊惑人心的宣传鼓动，因此之故，民粹主义在不少人的眼中几乎完全等同于政治家的蛊惑鼓动技巧，除此之外它便什么也不是。”16
社会贫穷、两极分化、贪腐严重等是民粹主义的滋生土壤和现实基础，因而民粹主义往往发生于那些正处于经济转型或政治转型的国家或地区，主张民众的认可是一切政治合法性的根源，反对代议制和精英治理，追求一种“简单而又直接”的民主，对于民主形式的强调更甚于民主内容本身。17祝东力认为，民粹主义“就是体制边缘的大规模群众为自身利益，寻求跨越体制的魅力型领袖，彼此结合，而形成的特定社会情绪、思潮和运动”。他认为，自20世纪90年代以来，民粹主义既是一个激辩的社会话题，也是一种蔓延的社会情绪，每逢突发事件，民粹主义情绪常以灼人的温度而引人瞩目，并向社会思潮、进而向社会运动的方向延伸。18而纵观中国三十多年的改革开放进程，事实上我们已处于这个阶段。处于转型期的中国，由于社会不公的加剧、社会矛盾的频发，加之网络的呼应和放大效应，社会思潮也极易走向极端，酝酿出社会整体无法承受的民粹主义浪潮。一般说来，民粹主义源于社会精英与普通大众之间的紧张关系，“先有社会结构的‘民粹化’，然后才会有社会情绪、思潮、运动层面的民粹主义”。19这在当下中国有着非常复杂的现实表现。在《人民论坛》杂志社评选出的“2012年度最值得关注的中外重大思潮”中，民粹主义占第8位，得票率为38％。20同年由该杂志社问卷调查中心完成的《中国公众的民粹化倾向调查报告（2012）》显示，49.5％的受访者具有民粹化特征，其中，31.3％的人属于民粹特征显著群体，18.2％的人属于有一定民粹化倾向群体。21同时发现，在“熟练工／保安”和“外企、私营企业管理者／个体工商户”这两个群体中，民粹特征显著者较多，分别占相应群体的70.0％和44.8％。如果采用“民粹情感温度计”来评估（评分从0°到100°），中国公众的民粹情感温度为54.77度，说明大量民众可能在某些外在因素刺激下具备民粹化特征。22事实上，在中国许多的理论论争和公共事件中都可以发现民粹主义的影子。由于现实中逼仄的政治参与空间，乃至严厉的平面媒体管制，这使得迅速崛起的互联网成为民粹主义的集散地，以互联网为平台的自媒体给予了每一位普通民众以公平表达的机会。网络的平等性、匿名性以及信息传递的快捷性使其具备了民粹思潮所需要的“人民性”生长土壤，在网络中“约架”、“搏出位”、“人肉搜索”司空见惯，“围观”、“拍砖”、“爆料”、谩骂也稀松平常，藉由“破窗效应”、“蝴蝶效应”，一些真伪难辨的信息，会无限扩展和恶性循环，引发意想不到的后果，甚至蔓延至线下的现实生活中。
由于信访制度设计的起点是群众路线，并且也承载了政治动员的功能，这使其与民粹思潮具有天然的亲和力，后者极易成为信访的支持系统。正如同民粹主义是一种政治涂料，其本身没有核心的理念却容易附会太多内容一样，访民群体的诉求也非常多元，他们也迫切需要用理论的武器来武装自己。由于网络以及通信的扁平化，民粹思潮可以轻易地在访民中传布，而访民也可很便利地放大自己的“冤情”、观点乃至情绪并与他人分享。这起码从两方面极大地改变了信访的生态：一是从形式上看，信访具有了不断扩展的特征。23由于信访知识的可及性增强，访民的权利意识高涨，上访渠道也更加畅通、便利，访民上访不再像以前那样纯粹，而是具有了新的特点，不但上访的频次、层级、事项、要求等不断增多，上访也更具组织性、策略性和政治性，缠访、闹访、上访钉子户、上访专业户等屡见不鲜，谋利、表演、要挟、泄愤等上访类型不断出现。一些信访老户在上访过程中会不断积累信访事项，“打包”、“捎带”和“捆绑”与最初上访无关的内容，一个问题解决了会提出下一个问题，这就增大了化解难度。还有一些扩展系由信访本身而引起，如因对访民采取稳控措施（拘留、劳教、进“黑监狱”、关“学习班”等）而引起的信访以及因对政府或司法部门的处理不满，转而把矛头对准了政府或司法部门的信访。一些上访人不但会将受到过处理，甚至会将生活中几乎所有的意外、不幸与烦恼都归因于政府部门，把上访持续期间的直接、间接支出都计为索赔内容，形成不断扩展的利滚利式的复式诉求。访民将抽象的“人民至上”演绎成对自身利益的索求，使得利益谋取成为强势话语，让信奉“用人民币解决人民内部矛盾”的地方政府实难承受，在财力有限的情况下，只得动用低保等民生资源来安抚，这实质上是民生向民粹的让步。二是从内容上看，信访具备了反向动员的属性。由于访民这一群体是民粹主义的最佳载体、受众，信访行为具有了越来越浓的政治化色彩，民粹主义反专家、反官员、反权威甚至反知识、反知识分子的“反智”色彩在一些访民身上表现得更为充分。对于某一事件罔顾是非曲直的符号化反应，对强势群体不分青红皂白的否定性评价，体现出危险的无政府主义倾向与激进的暴力诉求，这与国家对信访的去政治化形成鲜明对比。一些访民长年累月上访后，对最初的上访缘由逐步淡化，甚至抛到一边，转而开始“关心政治”、关心国家大事，将自身的问题赋予了广泛的政治色彩，从“政治高度”上解释自己的信访事项，越来越具有泛政治化的倾向。社会中的一些偶发事件也常常被赋予了广泛的政治色彩，一些民众对任何具有新闻效应的事件都会竭尽全力地寻找政治原因，而政治原因一定要追到政治体制这一根本上，以政治的逻辑和框架、民粹的情绪和心态来解释社会现象。民粹主义与访民的互动，极大地改变了信访格局，其负面效应的不断释放潜伏着巨大的危机。
四、重建信访政治回应民粹主义风险
在我国的政治叙事中，发端于战争年代、完善于革命和建设年代，却在改革年代面临诸多挑战的信访制度承载了中国共产党增加政治认同、促进社会团结的理想设计，是贯彻群众路线、处理人民内部矛盾乃至防范官僚主义的基本方略，成为中共基础性的执政资源，在国家治理体系中占有独特地位。当前，国家治理处于一个承启阶段。一方面，中共依法治国、依法执政，按照科层制打造了较为完善的国家机器，积累了执政的强大物质和技术基础；另一方面，执政环境日益复杂，在西式话语强势、传统话语兴起的同时，政治话语却日益逼仄，执政资源面临流失危险。信访制度面临的挑战，特别是其遭遇的民粹化风险，迫使我们从国家治理的高度重新审视信访的政治功能与价值。回归信访制度的经典设计，重建信访的政治属性，是完善国家治理体系的重要一环，更是应对民粹主义风险的根本举措。
（一）信访政治属性的重建
信访的政治属性确定了其在中国政治体系中的特殊地位。中国共产党建政伊始，信访制度是对抗和防范官僚主义的强大武器，同时也是民情上达的绿色通道。在中国民主政治相对滞后、公民政治参与渠道不畅的情况下，信访制度在某种程度上弥补了这一缺憾，成为践行政治参与功能的重要载体。信访制度的这种设计并非权宜之计，在国家机器逐步健全之后，它仍然发挥着不可替代的作用。1978年以来，国家抛弃运动式、动员式的非常规社会治理手段固然是一个历史进步，但面对由于社会急剧变迁导致的社会断裂和结构分化，却缺乏有效的政治整合，致使社会成员在自主性增强的同时凝聚力却急剧下降——其外在表现就是道德的滑坡、纠纷的频现、个人欲望的过度释放乃至社会情绪的暴戾、政治共识的难以达成，尤其是民粹主义思潮的泛滥等。
民粹主义是一种自发的来自底层的政治。在当前，民粹主义主要表现为各式各样的社会情绪及不断涌现的泄愤事件。但在此起彼伏的群体性事件中，真正由利益冲突、官民矛盾等而引发的冲突倒不可怕，可怕的就是这类“无直接利益冲突”事件，即社会冲突的参与者与事件本身无关，而是借机表达了一种草根式的怨恨和情绪。24泄愤事件背后并不见得有黑社会或“敌对势力”的插手，相反，参与者往往秉持朴素的“公平”、“正义”观念。民粹主义之来源的“下面”，即底层，可能与我们通常的看法并不完全吻合，“改革开放以来广受关注的问题是贫富分化，也就是阶层的分化，但由于中间阶层薄弱，以及本属中层的群体倾向于更低阶层的自我认同，从而使得中国的社会阶层表现出异常庞大的底层。而共同的底层认同使得网络或民间总是出现一边倒的声音或一边倒的行为。这种底层认同也导致群体心理和行为的极端化”。25目前国家治理日益法治化、理性化甚至技术化、项目化，亦不断从西方和古代社会汲取资源，但仍不足以应对当前一些严峻的社会问题。信访制度在运行中形成了包括政治参与、冲突化解、权利救济、社会救助等在内的功能系列，但它们的重要性却大相径庭。政治功能（从国家角度讲就是政治动员，从民众角度讲就是政治参与）是信访制度的灵魂和核心价值所在，一旦抽离了信访的政治功能，则信访制度就成为一些行政职能的简单组合——由于这些功能一直存在于各政府职能部门中，信访部门只是为民众提供了一个解决此类问题的镜像或快捷操作菜单——因为访民所反映的问题都有对应的责任机构，问题解决与否不以信访的受理为条件。但信访的政治功能或曰其政治动员与参与的方式却是信访制度所独有的，有无政治功能的涵盖，对于其他功能具有不同的意义。在关于信访制度改革的论争中，一些取消信访或将其功能拆分的建议，实际上就是建立在无视或者放弃信访政治功能的基础上，没有认识到信访政治功能的独特价值，而仅仅将信访机构视作一个合署办公的场所。在经历了充分的历史沉淀后，信访制度愈益展示出其政治价值。信访政治属性的重建，并不是要回复（事实上也做不到）到计划社会政治挂帅的状态，而是要在现有的政治生态下，发挥信访制度特有的政治整合、凝聚共识的功能。
信访的政治重建，与信访机构的科层化建设并不矛盾，但却不能以科层制的标准来规制和要求信访本身，将其视作一种纯粹工具意义上的治理手段。更要防止建设叠床架屋式的机构的倾向。信访的政治重建，同样也不排除信访自身的法制化进程。法制化与信访的政治属性并不矛盾，它们分别体现了信访在理念与手段方面的政治与法治原则。与西方发达国家成熟完善的民主政治建设模式不同，中国政治参与的制度安排并不专属于某个或某几个（如人大、政协等）板块，由信访制度分担某些参政议题的讨论，会在客观上抑制、吸纳和化解社会风险甚至一些抗议风潮，也只有通过对民粹思潮对社会反动员的反动员，才能从根本上化解民粹主义的政治风险。
（二）信访政治的“底层设计”
改革开放前，在大一统的计划经济体制和高度集权的政治模式下，国家通过“单位”这一具有中国特色的特殊类型的组织实现了对所有的资源、利益和发展机会的垄断，社会个体被整合进了这种超级“共同体”中，从而维持了社会的刚性秩序。1978年后，国家力量从基层撤出，单位制处于解体或功能转换的状态，社会活力得以大规模释放，但这并没有合乎逻辑地导致我们所期望的民众自我意识的觉醒和独立人格的出现，相反，个人权利、欲望却过度释放，原子化的状态加剧。在日常生活中，一方面政治话语式微，另一方面法治话语兴起，这导致社会管理与社会整合的日益软化。在实体层面上，“单位”这样的载体愈益萎缩；在实践层面上，对人的约束与控制从基于价值（政治）到基于关系再到基于行为，“法无禁止即自由”深入人心，衡量与评价人的标准也趋于中性化，对人进行道德评判成为一件危险的事情，落后、颓废、消极、势利、恶搞、审丑等被当作多元化的组成部分。在网络上更是如此，人民是天然正确的，说不得、碰不得，更批评不得。由于利益问题被当作处理人民内部矛盾的核心，思想政治工作严重虚化，信访通道常常放大了访民的一些近乎民粹化的主张。而基层以“维稳”、“不出事”作为治理的总标准，花钱摆平或实施压制成为治理的常规手段，实际上反而激发了一些信访人的民粹情绪。在“顶层设计”的话语时髦甚至泛滥的情况下，其实我们反而缺少了“底层设计”。
其实，信访制度内含的“人民建议征集”设计就是一种日常化的建设性的动员方式，只是在操作中流于形式，成了摆设。汤啸天认为，如果人民群众批评建议的权利在实际上被虚置了，其对物质利益、精神利益的追求并不会减弱，一定会通过求决、求诉甚至非理性的方式表达出来。在全球化信息化时代，纯粹代议制的局限性、滞后性日益凸显。现在许多在网上发酵、蔓延、引起轰动的问题是难以通过代议制民主在第一时间解决的，参与式民主的优势恰恰在于直接、快捷。26做大“人民建议征集”，除了能释放参政空间，更重要的是给民众情绪以舒缓，进而把沸沸扬扬的民意有意向制度化参与的方向引导。而检举、举报则是另一项极其重要的动员方式，在民众反腐呼声高涨的情况下，适度动员反腐的力量，既可形成遏制腐败的鼎盛气场，又可以成为民粹情绪的减压阀以削减政治风险。
信访政治的“底层设计”最主要的是恢复和创新群众观念。在毛泽东的群众观中，从群众中来、到群众中去，实现了领袖、精英与群众的良性互动。一方面群众是真正的英雄，另一方面群众又是被教育的对象。如果仅仅从群众的感性出发，不进行正确引导，许多情绪化的东西就会干扰革命和建设事业。“党同群众又存在着先进与落后、整体与局部、长远与暂时的对立。党同人民群众这种既统一又对立的关系，决定了党的群众工作也由两个既统一又对立的方面构成。”“首先，基于处于中间和落后状态的群众总是占大多数的现实，群众工作必须照顾这些处于中间和落后状态的群众，否则党就会受到孤立。在强调这个方面时，群众工作具有明显的调和性，即使群众提出了不合理的要求，国家也必须倾听和回应。但另一方面，群众路线也要求，党作为人民群众的先锋队，不能单纯‘迁就群众中错误的意见’，而应抓住时机，‘对群众实行正确的有远见的领导’，否则也是脱离群众。在强调这个方面时，群众工作具有明显的斗争性。因为所谓领导，就是动员群众中的先进部分，去启发和争取处于中间和落后状态的部分。”“前者强调照顾大多数，后者强调改造大多数。”27“尽管毛泽东高度重视农民的作用，热情赞扬他们的革命精神，但是，他从来没有像民粹派那样，把农民看作是天然的社会主义者而崇拜他们的自发性。”28由于中央不断强化“以人为本”的发展理念，持续加强和改善民生，民众的个人权益在得到保障的同时，也存在着过度释放的倾向，而信访作为一个宽松的平台，常常为一些不良信访人不当利用。同时中央向地方传导了越来越重的维稳责任，而地方政府在传统治理手段不断萎缩的情况下还要顾及法治的原则与要求，致使对访民息事宁人、一味迁就的情况屡见不鲜。一些缠访、闹访的钉子户趁机不断添加不同的信访要求，甚至漫天要价、欲壑难填。对这些人运用道德、法律等手段进行规制很难奏效，而如果运用一些政治手段，如公开辩论、听证等，则可能发挥政治话语的作用，对这些无理行为以某种程度的抑制。
（三）“组织起来”的逻辑
现代社会是一个风险社会。这种风险与其说是来源于外部，不如说是来源于系统自身。社会风险不同于自然风险，它具有两面性，既可能成为促成改革的契机，也可能危及社会的运行。一个良好的社会系统需要具备相当程度的包容性，并装备社会情绪的减压、发泄、释放装置，及时清除社会运行中的风险和无组织力量，以消除社会运行隐患。如果社会系统包容性差，没有弹性，就可能导致各种风险的累加、放大和共振。民粹情绪就是一种社会风险，它形同星星之火，既可成燎原之势，给社会造成毁灭性的重创，亦可转化成供热、动力系统，成为社会发展的建设性力量。改革开放前，国家具备完善的层级动员系统，“通过‘共意’形成了集体行动框架，形塑了民众的认知、情感和意识”，“使社会动员既能够由上层推始，也能够在一定程度上得到基层的响应和贯彻”，民众成为动员的客体，信访制度和“四大”（“大鸣、大放、大批判、大字报”）实际上分别从体制内外起到了这种作用。29“但在市场经济时代，个体被赋予行动者的主体性地位，虽然国家依然具有强大的社会动员能力，但个体权利意识高度张扬，具有了更多的选择权利和自主空间，而相应的社会责任感与社会能动性并没有自然生成”，民众中缺乏一种内化的集体意识和社区意识。30
信访政治属性的重建应当以社区发育作为重要路径，通过社区舆论环境的建立、公共空间的形成提供将大众重新组织起来的载体。单位制解体后，中国社会的创造活力被极大地释放出来，农村的基层自治和城市的新型社区组织开始发育，它往往成为国家和市场提供服务不足的情况下，基层调动地方性资源来解决就业、便民服务等一系列问题的一种机制和体制。但社区更应该是一种精神的结构，在社会转型导致社会、经济、政治等秩序重新安排的情况下，精神共同体的建设比居住共同体的建设更为重要，吉登斯（Anthony Giddens）将前者称之为“新型政治的根本所在”，认为“社区”不仅意味着重新找回已经失去的地方团结形式，它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会关系复苏的可行办法。在他看来，“社区建设乃是培育‘积极的公民社会’的一种方法，立足于社区以及社区中的各种民间组织，重建公民社会，把消极的市民改造为积极的公民、勇于承担社会责任的公民，对民主制度的民主化是十分关键的”。31把基层组织起来的过程，也是社会发育成长的过程，这可以促进社会团结，强化社会认同，防范社会冷漠，化解社会怨恨，从而消除社会民粹化、原子化的土壤。尤其在当前的政治生态中，由于民粹主义强调平民的价值和理想，并把民众的愿望、需求、情绪等当作考虑问题的出发点，其与民生主义、民本主义有着千丝万缕的联系，并共同影响着“以人为本”执政理念的实现，操作得当，民粹主义就不失为一种健康的力量。
五、小结与反思
当前我国信访治理陷入了深深的困境。一般来说，在社会转型的背景下，国家控制能力下降、党和政府执政方式变迁、公民权利意识萌动等因素会助长社会矛盾与问题的释放，并使国家面临治理手段特别是专断权力急剧萎缩并不断丧失的危险。在一个急速变迁的社会里，社会思潮与社会情绪往往成为社会稳定性的征候，恰恰在信访治理困境的背后有着民粹主义等社会思潮的隐秘背影。由于信访制度设计的起点是群体路线，并且也承载了政治动员的功能，这使其与民粹的思潮具有天然的亲和，在社会转型与政治生态充满弹性的背景下，民粹主义极易演化成为一些政治偏执型访民的心理支持系统，从而实现反向的政治动员并带来巨大社会风险。
这种风险与几十年来信访功能的变迁有密切的关联。信访制度建立在对官僚体制和王朝历史兴衰更替反思的基础上，与国家的政治结构高度契合，体现了国家政权建设的需要；同时又回应民众的需求，以满足民众政治参与乃至利益表达的要求，藉此中国共产党形成了“党—政—民”的社会治理结构。1978年后，由于单位制解体、国家治理方式变迁、个人权利彰显、法律话语不断深入，这促使动员型信访向自主型信访转变，信访的动力机制由国家转向了个人，导致一种信访政治“腾空”的多米诺效应。国家不再鼓励而是防范民众的信访，信访不但不能承载政治动员的功能，反而从国家治理社会的手段演化为被治理的对象。信访从高度政治化到去政治化再到民粹化的入侵就是这一变迁的缩影。
信访制度面临的挑战，特别是其遭遇的民粹化风险，迫使我们从国家治理的高度重新审视信访的政治功能与价值。回归信访制度的经典设计，重建信访的政治属性，是完善国家治理体系的重要一环，更是应对民粹主义风险的根本举措。这与信访机构的科层化建设并不矛盾，不能以科层制的标准来规制和要求信访本身，将其视作一种纯粹工具意义上的治理手段。让信访制度分担某些参政议题的讨论，也会在客观上抑制、吸纳和化解政治风险，并形成对民粹思潮对社会反向动员的反制，从根本上化解民粹主义可能带来的危机。信访制度内含的“人民建议征集”设计就是一种日常化的建设性的动员方式，应当扩大、释放其功能，为政治建设凝聚“正能量”；而检举、举报则是另一项极其重要的动员方式，在民众反腐呼声高涨的情况下，适度动员反腐的力量，既可形成遏制腐败的强大气场，又可以成为民粹情绪的减压阀，削减政治风险。
信访政治的“底层设计”最主要的是要恢复和创新群众观念，其实质就是要正确处理人民内部矛盾。早在1957年毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中就提出用“团结—批评—团结”公式作为处理人民内部矛盾的原则，确立了正确处理当前利益与长远利益、局部利益与全国利益、个体利益与集体利益之间的关系。去政治化导致人民内部矛盾政治性丧失，使人民内部矛盾的解决丧失了原则，导致大量的人民内部矛盾无法得到解决。为此，要重新找回人民内部矛盾的政治性而不是进一步背离，对人民内部矛盾学说进行创造性转换，发掘人民内部矛盾学说的当代意义，并带回公共治理分析的中心。这需要重拾批评、辩论、规训、教育的武器。一方面，要坚持以人为本，始终坚持人民主体地位，将人民的利益放在第一位；另一方面，在具体工作中也要防止不顾社会的整体和长远利益，超越阶段、能力和限度，一味唯大众马首是瞻，偏执地强调对大众情绪和意愿的极端服从，迎合、迁就甚至讨好百姓需求的民粹倾向。同时，由于单位制的解体，信访政治属性的重建应当以社区发育作为重要路径，通过社区舆论环境的建立、公共空间的形成提供将大众重新组织起来的载体。要将各种社会组织的力量导入到社区建设中，充分发挥其以“第三方”的身份凝聚共识、舒缓情绪、化解矛盾，特别是情绪管理、心理干预的作用，以辅助基层政治整合功能。
在新的历史条件下，使信访制度重回调整国家与社会之间关系的这一枢纽位置，即回归信访制度初始设计的初衷和本位，回到信访对社会的治理这一本义是目前防范民粹情绪及其政治风险，实现社会平稳和良性运行的关键环节。
*本文系2012年度国家社科基金项目（12BSH030）的阶段性成果。
【注释】
①一方面，一些访民可能会增加上访的频次、部门乃至来电来函的数量，而网络的普及、复印的便利乃至各部门信访信息不能互联共享等都增加了信访的账面数据；另一方面，自上而下的考核机制迫使各地信访部门不得不极力压低信访总量，如减少或不予登记、运作销号、变更统计数字、刻意终结信访程序等。
②迈克尔·曼（Michael Mann）曾将国家权力区分为专断权力和基础权力。专断权力是一种针对市民社会的国家个别权力，它由国家精英运作，且无需跟市民社会协商即可行使。基础权力属于集体性权力，它渗透进入市民社会，体现了一个中央集权国家的制度能力，用以协调社会生活。参见迈克尔·曼：《社会权力的来源（第二卷）》，陈海宏等译，上海人民出版社2007年版。
③李秋学：《新中国建立后中共信访权利观的生成：情景、语境与困境》，载《湖南师范大学社会科学学报》2007年第4期。
④叶笑云：《平衡视阈下的当代中国信访制度研究》，复旦大学博士学位论文，2008年。
⑤冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成与演变》，载《社会学研究》2012年第4期。
⑥《更加认真地处理人民来信来访》，上海市档案馆藏，B163-2-1203；《把处理人民来信来访工作再提高一步》，上海市档案馆藏，B163-2-1203。
⑦《中国搬运工会上海市委员会处理群众来信、接待群众工作暂行规定》，上海市档案馆藏，C41-1-150。
⑧同注④。
⑨应星：《信访救济：一种特殊的行政救济》，载《法学研究》2004年第2期。
⑩同注④。
11同注⑤。
12同上。
13王学军：《学习贯彻〈中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见〉百题解读》，北京：人民出版社2008年版。
14《马凯出席信访局长电视电话会议：把来访群众当家人》，中国机构编制网，http://www.scopsr.gov.cn/zxdd/201301/t20130111_200317.html，2014年2月10日访问。
15夏银平：《俄国民粹主义的人民主体论再分析》，载《现代哲学》2009年第3期。
16俞可平：《现代化进程中的民粹主义》，载《战略与管理》1997年第1期。
17郭中军：《台湾民主转型中的民粹主义》，复旦大学博士学位论文，2006年。
18祝东力：《社会不公是民粹主义的温床》，载《文化纵横》2012年第12期。
19同上。
20《2012中外十大思潮：民族主义位列首位》，新浪网，http://news.sina.com.cn/c/sd/2013-01-25/112026121996.shtml，2014年2月10日访问。
21该调查用于测量一个人是否具有民粹化特征的指标为： 1. 爱国主义情绪高低；2. 对政府的不满程度；3. 对外部国际环境中威胁的感知；4. 日常生活观念的浪漫化程度；5. 排斥他者的程度；6. 怀旧情绪的高低；7. 社会信任程度；8. 非理性程度；9. 思想保守程度；10. 政治参与兴趣程度高低；11. 对自由的态度；12. 是否认为外国政治制度对中国有借鉴意义；13. 对理论在解决社会问题中作用的信心；14. 相信阴谋理论的程度。其中，1—8为核心特征，9—14为非核心特征。
22吴江等：《中国公众的民粹化倾向调查报告（2012）》，载《人民论坛》2012年第11期（下）。
23刘正强：《扩展型信访：对中国信访僵局的一个基础性解释》，未刊稿。
24钟玉明、郭奔胜：《社会矛盾新警号》，载《瞭望新闻周刊》2006年第42期。
25王俊秀：《关注社会情绪 促进社会认同》，载《新华文摘》2013年第10期。
26汤啸天：《把征集人民建议的好事办实》，载《上海人大月刊》2012年第5期。
27同注⑤。
28尹励君：《毛泽东思想与民粹主义的根本区别》，载《中央财政金融学院学报》1993年第S1期。
29范斌、赵欣：《结构、组织与话语：社区动员的三维整合与社会建设》，载《2012年中国社会学年会政治社会学分论坛论文集》。
30同上。
31徐珂：《意义的叠加和浮现——对社区和社区发展理念的梳理》，载复旦大学社会学系（编）：《转型中的中国社会：复旦社会学论坛（第二辑）》，上海社会科学院出版社2008年版，第297页。
刘正强：上海社会科学院社会学研究所（Liu Zhengqiang， Institute of Sociology，Shanghai Academy of Social Sciences）
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