经过数年的讨论，改革需要“顶层设计”的思想终于一步步从引起重视到得以实现，十八大及三中全会、四中全会做出的关于深化改革和全面推进依法治国的部署，可以视为中央做出的“顶层设计”。这一“顶层设计”的最终目标是“推进国家治理能力和治理体系现代化”。

　　一段时间以来，有论者开始提出“底层设计”的问题，即基层社会的组织化问题。这个讨论还没有引起足够的关注，但其重要性要求我们认真对待它了。

　　从自上而下的角度，提出这一问题至少有两方面的重要性：第一，“国家治理能力和治理体系现代化”的实现不能光靠“顶层设计”，“顶层设计”无论多么完美，也得落实到社会的各个角落才行，“底层设计”是对“顶层设计”的必要衔接；第二，“推进国家治理能力和治理体系现代化”关键靠党，十八大再次重申党的工作方针是群众路线，这就要求党要找得到群众，即把群众纳入组织化的机制。

　　从自下而上的角度，“底层设计”的意义在于，社会需要自我保护机制，以免于权力和资本的侵蚀和伤害。

　　群众路线要求群众的组织化

　　群众，就其概念而言，指的是社会上的绝大部分人—政治资本、社会资本、文化资本都相对短缺的处于社会金字塔基座部分的大多数。

　　群众路线要求党在决策和施政的过程中坚持“从群众中来，到群众中去”，将群众的分散的不成系统的意见转化为集中的系统的意见，然后到群众中宣传解释，化为群众的意见，见诸群众的行动。这个过程是循环往复的，一步步提升，臻于完善。

　　如果将已制定的关于深化改革的“顶层设计”视为群众路线的一个阶段，那么接下来还有验证该设计是否正确、是否需要调整的问题。这就要借助于群众的反馈，听取群众在落实中遇到的新情况和由此产生的新需求。

　　就群众路线的运作逻辑而言，群众路线的落实要解决一个操作层面的问题：群众在哪，或者，群众是谁？之所以强调操作层面，是因为这个问题在本质上是不存在疑问的：群众是一个个分散的普通人的总和。但正是因为群众的分散性，群众的需要又是难以把握的，群众的意见是不易厘清的。

　　于是，党主动地改变群众的“一盘散沙”的局面，把群众组织起来，便是内在于群众路线的基本要求。毛泽东在论述群众路线时曾经批评“只靠少数人冷冷清清地做工作”的情况，明确要求党的干部，“每到一地，就和那里的群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中；根据群众的觉悟程度，去启发和提高群众的觉悟，在群众出于内心自愿的原则之下，帮助群众逐步地组织起来，逐步地展开为当时当地内外环境所许可的一切必要的斗争”。

　　组织起来的群众既可以凝聚起更大的力量，也便于总结形成更集中的意见。从执政党的角度看，把群众组织起来既利于动员群众贯彻党的路线方针，也在听取群众意见时更容易找到群众，得到更贴近实际的群众意见，节省沟通成本。

　　党在长期的革命和建设中一直是坚持这样做的。比如在1930年代的中央苏区，党在乡苏维埃政权的周边建立了十多个各式各样的委员会，吸纳民众中的积极分子参与，此外还领导成立了工会、贫农团、妇女会、儿童团、互济会等群众组织，几乎把每个人都包纳到了“组织”之中。

　　美国学者乔尔·米格代尔评论说，共产党领导革命成功是因为“把群众组织起来，创造出比他们敌人更强大的系统性的体制”。这个观察和党当下“推进国家治理能力和治理体系现代化”的努力方向是有相通之处的，其对我们的启发是，执政党在当前条件下实现新的目标仍然离不开把群众组织起来，建立“强大的系统性的体制”。

　　“底层设计”应是“顶层设计”的一部分

　　各级政府机关（包括中南海）经常会邀请社会人士前往讨论经济社会形势，为政府决策作参考，这是群众路线的具体体现。但不难发现，被请进去的多是学者、企业家，普通群众数量并不算多，并且其政治需求的表达也不是很突出。这不能不说与“找不到群众”有关—即便随机选择若干群众，那他们也只是群众中的几个人，而不是群众的代表。相反，企业家则有精密的自组织机制，通过经常性的沟通交流，单个的企业家就可以向政府传达一个阶层的诉求。

　　改革开放以后，旧有的社会机制相继解体，农村集体化组织被废除，城市里随着以国企改革为主要内容的改制，作为生产生活空间的单位不复存在。这一变迁一方面扩展了个人的自由空间，减少了组织化对个人的压抑，但另一方面也将个人抛向了无可依靠的境地。

　　在城市，由于经济发展态势良好，下岗职工的问题逐步被消化，并逐步形成了以财产权为基础的新的市民社会组织形态（如业主委员会），加上国家管理机制的配套（如警力和城管的扩展），城市基本秩序得以维持。但这不能等同于市民的利益诉求得到了足够关照。

　　在农村，政府希望以村民自治替代集体化，形成新的秩序。村民自治的组织形式主要是“海选”村委会，但村民选举的负面问题已经暴露得很充分了，由于贿选等情况的普遍存在，被“选举”出来的很少是能适应农民治理需要的人，而多是有势力的家族的代表。“海选”造成农村的“派系”分裂，“小官巨贪”现象正是这一治理模式遭遇危机的反映。

　　从日渐凋敝的农村中分化出了超过2亿的进城农民工，他们是中国经济腾飞的基石，可是他们的权利是缺乏保障的，他们的无组织状态要比农民更加严重。虽然近年来出台了《劳动合同法》等法规，但农民工签订劳动合同的比率仍然极低，以至于一旦有工伤、欠薪、养老等纠纷发生，他们首先要面对的是如何证明劳动关系的存在，这是获得法律保护的前提。国家也推动了在私营企业建立党组织、工会等机制，但这些行动主要是依托企业也就是依托资本开展的，农民工想要获得庇护，仍然难比登天。

　　占人口绝大多数的工农目前在国家的政治代表机关里几乎消失了。几年前，全国人大吸收了几名农民工代表，但在农民工群体完全原子化的现状下，他们虽然是有农民工身份的人大代表，但很难在人大议事中真正体现农民工群体的力量。

　　群众路线要落到实处，是不能不了解广大工农的诉求，代表他们的利益的，而要做到这一点，就必须在党的领导下将工农重新组织起来。

　　如何将工农重新组织起来，使他们进入群众路线的运转逻辑，便是我们应该关注的“底层设计”。根据我们的讨论可知，这里所谓的“底层设计”不是跟“顶层设计”直接对应的概念，事实上它应该首先成为“顶层设计”的一部分，然后再根据各个地方的具体情况推出有针对性的措施。

　　需要特别强调的是，组织群众的工作必须由执政党来做，而不能放任其他社会力量。历史上，中国社会不能说没有组织化，但问题在于，填补国家权力空白、担负社会组织化功能的士绅阶层毕竟有自身的特殊利益，在国家整合能力缺位的时代背景下，相当部分变异成了压榨社会的自利集团。党的历史功绩之一便是“剔除”了这个变异的特殊阶层，将其榨取的剩余一部分还给社会，一部分用于国家政权建设，这才奠定了革命胜利的基础。

　　当下，有一种很强的倾向是让社会自行组织，党和政府完全撒手。问题是，组织起来的群众，不仅要和权力博弈，也要和资本博弈，还要经常性面对“官商勾结”。如果没有完善的法治和适当的政策，确立社会组织的边界，结果更可能是全社会呈现“劣绅化”，各路“豪强”纷起，欺压原子化的“群众”，上演各种绑架改革，或者转嫁改革成本的戏码。今天，我们不能再重复历史上的错误。