资本家的“庄园梦”VS农户的“小康梦”

李昌金

2014年12月15日。中信改革发展研究基金会在北京国泰饭店召开了“土地流转与三农问题”座谈会。参加这次座谈会的有基金会成员：孔丹（中信改革发展研究基金会理事长、中信集团前董事长），蒲坚（中信改革发展研究基金会副理事长、中信集团副总经理）、郭克彤（中信改革发展研究基金会秘书长）。咨询委员：贺雪峰（华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、教授），崔之元（清华大学公共管理学院教授），温铁军（中国人民大学农业与农村发展学院院长、教授）。嘉宾：李昌平（中国乡村规划设计院院长），谷彬（国家统计局统计科学研究所副研究员），张路雄（中国体制改革研究会常务理事），以及本人。此外还有十余名学者列席了此次会议。此次座谈会发言录音摘要分上下两篇刊发于《经济导刊》2015第2期，以下是发言录音摘要中本人的发言部分。现贴出的是录音整理原稿，与《经济导刊》上的略有不同。

    谈点基层的实际情况和我的一些思考。

    今年11月25日，中央“两办” 印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，通读《意见》，发现并没有什么突破性的内容，主要是强调所有权、承包权、经营权三权分置，强调扶持新型经营主体，不过，这只是在为已经存在的事实背书，但尽管如此，它的导向意义还是很大，它表明了高层决策者的意图。

    展望土地流转的前景，农地向大中型新型经营主体（专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业）的集中将提速，资本下乡的趋势不可避免。在新的历史条件下，土地的社会保障功能是不是没有意义了？以推动土地集中为核心的农业现代化是资本的需要还是农民的需要？中国经过社会主义革命，已经消灭了的土地食利阶层会不会重现？我们改革和发展的目的是什么？

    从分田到户开始，土地流转总体上一直就是畅通无阻的。随着城市化的推进，越来越多的农民进城打工，土地流转的规模越来越大。我们那个县，土地流转规模已超80%，官方统计是60%。现阶段农村土地流转的特点是：自愿互利、规模较小、短期或不定期、口头约定为主、农业内部流转（极少进入非农领域）等，一般不经过发包方（村委会）同意，村委会也不干预。这种农民自发进行的土地流转，通常流出方和流入也都相安无事，没有大的矛盾纠纷。

    总体看，政府在土地流转中并没有起什么作用，因为既没有抓手没有必要，更没有利益驱动。不过，一些地方政府为推动农业产业化，会采取一些带有强制性措施推动土地流转，如有些地方发展烤烟产业，政府和农民都有好处。地方政府在土地流转中采取一些强制性措施也不是不顾农民的利益。有人一讲土地流转，便想当然的认为是强迫流转，必然损害农民利益，这不符合实际。

    真正改变土地流转速度和规模的，是钱的力量。第一是资本的力量。有些专家学者力推土地确权，内心想的是土地私有化。第二是财政的力量。国家财政扶持资金大部分给了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，其实这些经营主体很多都是挂羊头卖狗肉，甚至就是为了骗取国家资金。（温铁军插话：下去听反映，扶持的合作社100%是假的）。这完全是浪费纳税人的钱。建议调整只扶持大户的财政支农政策，转而更多地扶持中小型农户。

    在土地流转中，因为资本和小农双方力量悬殊，单个分散的农民，利益受损是不可避免的，甚至可能完全被资本大鳄吞噬。举两个例子：

一是林地流转。我们那里地处山区，山林面积较大。林地流转早在十五六年前就开始了，村组两级集体山林几乎全部卖光，林农个人的山林也差不多卖掉30%。十多年前木材便宜，山林也卖得便宜，每亩才几百块钱，现在木材价格大涨，山林转让价也涨了十多倍。山林流转的结果，集体、林农都没得到好处，村集体因此都变成了“空壳村”，而买了山林的人却赚得盆满钵满。买山的都是一些什么人？政府机关干部尤其是林业部门的干部、社会上的各种强势人物、香港甚至国外老板。林农没了山，没了生活来源，只有出去打工。

    二是农地流转。这些年有不少城市资本到农村买地（转包农地），承包面积几十亩、数百亩都有，且租金较低，一亩才几十元。到农村买地的人和上面买山的人一样。考虑到通胀因素，10多年后这些土地等于白送。如此若干年后农村很多土地将集中在少数人手中，这些人成了地主。另一方面必然出现大量失地农民。“耕者有其田”是千百年来农民追求的目标，我们怎么千方百计让农民把土地让出？难道我们新一代农民真的不要土地了吗？没有土地的保障，国家有没有能力养活9亿农民？

    资本下乡是双刃剑。要保护农民的权益，首先农民自己要有自我保护意识，二是要解决农民信息不对称的问题，三要防止黑恶势力侵占农民的土地，四是乡村两级要帮助农民把好关。现在基层政府责任无限大、权力无限小，尤其是不少政策隐含着对基层干部的不信任。习近平同志强调：要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，…..推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。但习总书记的讲话精神在三农政策上没有得到体会，农村政策的研究制定，好像完全交给一些脱离实际，不懂基层，满脑子洋教条的人在搞，由此导致很多农村政策严重脱离农村实际。

    农民违约用地、违规占地、违法卖地现象严重。许多农民并没有按承包合同的要求，履行好保护耕地的义务，毁地抛荒、污染耕地、占地建房、买卖土地等现象司空见惯，对于农民的这些行为，几乎没有任何组织、任何个人去管，也管不了，因为大家都把承包地当成农户的私有财产。农民土地权益太大，或者说农民土地权益无边界，势必造成大量耕地被破坏和流失，这不仅是一个严重的经济问题，更是一个重大社会问题、政治问题。

我们天天讲保护耕地，天天讲守住18亿亩耕地红线，但对现实中的破坏土地行为却从来没有人真正去关注，更遑论采取措施解决这些问题，这不能不让人想到一个在中国耳熟能详的词：“口号农业”。 “口号农业”为什么在我国长盛不衰？因为它有深厚的社会土壤，因为官僚主义、形式主义野火烧不尽春风吹又生…….。

    对土地确权中的问题要清醒。中央要求用5年时间在全国开展土地确权，但依我之见，这一政策与农村实际情况和农民的真实需求有距离。从某个角度看，可以说是把简单问题复杂化。1982年分田到户，土地权利是清楚的。说土地确权是为了流转，实际情况是，土地产权越清晰，可能越不利于流转，并将导致农业规模化、农村基础设施和公益事业以及国家重点项目建设用地难以落实。

我到一个村里调研，村干部说有几个组确权搞不下去，原因是农民不同意按勾图的实际面积发证。农村的土地面积是按土壤质地评估的，不是实际面积，现在要按实际面积发证，就可能出现张三原来5亩地变成8亩地，而李四原来5亩地就可能仍然是5亩地，李四少了面积坚决不干，因为少了地日后按面积分配的国家补助、征地补偿也就少了。所以农民只是要原来分配的“面积数字”，不要真实的面积数字。书斋里的专家弄不明白这个理，以为面积越实越好。其实有的东西模糊点也好，清官难断家务事，你搞那么清楚干什么？农村分田到户30多年了，很多地方发挥农民群众的创造性，农民自发进行土地三年一小调、五年一大调，经过多年的适应和磨合，很多与土地有关的矛盾和问题或者摆平了或者认可接受了，大家总体上相安无事，现在上面来了一个土地确权，结果平静被打破、秩序被破坏，大量原来积累下的隐性矛盾显露出来了。

“增人不增地，减人不减地”政策有很大的问题，违背常理。周其仁等人自鸣得意，以为干了一件可以彪炳史册的事，殊不知其实是做了一件伤天害理的事，伤害了农村的公平和公正。例如有些上了大学参加工作的、当了国家干部的，现在还拿村里面的地，很不合理。你收不回来，他会跟你抗争。所以，确权其实是限制了流转（承包权调整）。

   又比如，我们那里土地抛荒现象比较严重，全县比例大概是15%到20%。这些抛荒地不种粮还要领国家补贴，一分钱都不能少。乡村干部绞尽脑汁想把它利用起来，但非常困难。因为一百户中只要一户不同意就没办法。你地不成片，人家也不会包你的，这是典型的“反公地悲剧”。 假如土地产权不那么“清晰”，村组统的功能强一点，流转起来就容易得多。

    农地所有权的代表问题。根据《民法通则》，集体土地的所有权是村委会。但这只是文本制度，仔细考察，这个所有权应该是村小组（原生产队），这些土地是这里的祖先们开垦改良出来的，理应由他们的子孙后代共享。农业部曾调查了1200个村的农民，认为土地所有权属于村的占34%，认为归村小组的占65%。过去村小组有队委会，现在就组长一个人，印章也没有，哪块地开发就是组长签一个字。村委会不管组上土地的事，小组卖地村里也拿不到钱。

      （张路雄插话：你说农民认为这个地是自己的，但文章里说，农民要求3年5年要调一次，这是有矛盾的。农民的观念是有矛盾的。他们那里好多村，一直是三年五年调一次，那里农民最赞成的办法是确权确股，但不确具体地块。所以农民说“这个东西是我的”，是一种说法。）

    这是两个层面的问题，土地的所有权有村小组，分田后出生的和迁入的人作为集体组织的成员，有权承包集体的土地，这是法律规定的；同时，作为农民他通过承包获得了经营权，且作为土地所有权的村小组并没有机构来代行所有权，所以农民认为土地就是他自己的。

法律把村委会作为集体土地所有权的代表，这个规定与农村土地权属的实际状况不符。在南方多数省份，村委会从来不关心村小组的土地，也无权处置村小组的土地，通常也不能从中获利。我认为修改宪法，将集体土地收归国有，或可作为一个选项，否则，在不能重回集体化的背景下，集体土地所有权虚置问题恐怕永远得不到解决。