编者按：

　　公安工作非常重要，公安干警肩负着打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定的重要使命。在全面深化公安改革的大背景下，如何解决公安工作中碰到的一些问题，使公安干警更好地履行这一重要使命，是我们要思考的一个课题。作为教育部重大攻关课题《完善基层社会治理机制研究》的前期工作，华中科技大学副教授吕德文前不久在中部某县公安局做了半个多月的实地调研，向我们呈现出基层公安工作的真实情况。

　　公安局的核心业务有两项：维护社会治安，管理户政。因此，其机构设置、日常工作也是围绕这两项开展的，如基层派出所主要是管理辖区户政，提供防盗、防抢、防打架等简单的公共安全服务；治安、巡警、经侦、刑侦等大队依据各种类别的社会治安事务进行专业处理。从理论上说，现代国家的最初形态就是“治安国家”，公安局职能也许是所有政府部门里面最为明确的一个。

　　可是，随着社会形势的变化以及公安工作方针的改变，公安局承担了越来越多的公共事务。有些事务属于新出现的，别的部门管不了，只好让公安局来管；有些事务是原来就有相关机构处理的，且在机构职能设定上也不应由公安局管辖，但因为各种原因，公安局事实上承担了管辖职能。这些公共事务五花八门，是公安局的“剩余事务”，包括一些社会事务、行政事务和公共关系。

　　警力是怎么耗费的

　　先说社会事务。

　　公安局承担了很多治安工作之外的社会事务，很多以往不属于公安部门承担的社会管理事务，渐渐成为公安工作的重要组成部分；而很多以前由社会组织承担的社会治安工作，也慢慢回归到了公安部门。

　　我国的公安工作一直有个优良传统，即“公安工作要走群众路线”。 在警务实践中，这可以从两个方面来理解。

　　一方面是说，公安工作要依靠群众，公安部门在进行抓捕犯人、寻找线索等专门工作时，要充分发动群众参与。这一点尤其表现在农村治安工作中。众所周知，新中国成立以后，乡村治安工作体系基本上依靠群防群治，每个村都建有治保会，村委会有专门的治保委员，基层派出所只是起业务指导作用。群防群治是成本低、效率高的治安防控体系，至今仍是社会治安综合治理的重要支撑。

　　另一方面则是说，公安工作要为群众，凡是群众关心的事，公安部门都要回应，所谓“人民公安为人民”。这个也好理解。专门机关做群众工作，做一些为群众排忧解难的事，对于提高公安机关的群众满意度极为重要，这反过来有利于促使群众支持公安工作。

　　然而，自上世纪90年代以来，公安工作的群众路线发生了重要变化，使得公安工作承担的社会管理事务急剧增加。

　　比如，群防群治开始了专业化过程，一些细小琐碎的治安工作很难再“依靠群众”，只能由公安局独自承担。笔者调研的这个县已不存在真正意义上的群防群治，没有群众自发组织的治安联防队，农村治保会也名存实亡，基层派出所在农村失去了触角，只能通过警力下移，实施社区警务来防控农村治安问题。2001年，县公安局组建了巡防大队，取代了之前派出所和社区治保会相结合的治安防控体系。巡防大队实行专业化管理，巡防队员都从社会招聘而来。

　　唯一体现其群防群治特征的是，巡防大队需从各单位收取群防群治费。不过，每年都收不齐，巡防大队领导每到年底都要催促各单位尽快缴纳费用。群防群治专业化后，很多原来由治保会和治安联防队处理的社会治安事务，只能由派出所和巡防大队来承担。比如，小偷小摸、打架等小型治安案件，以往“群众”就可以自我处理，一些“群众”因为抓捕犯罪分子，积极“扭送”违法人员，还受到表扬；而派出所只要履行合法手续即可，不用耗费多大警力。

　　但现在，再小的治安案件，也要求警察现场处置—即便是专业巡防队员也没有权力处置。笔者调研的县巡防大队就碰到一件事，一个醉酒中年男子当街耍泼，见人打人、见物砸物，巡防队员上前制止，他竟然说出巡防队员没有执法权的大道理来，真是让人哭笑不得。

　　另外，从1996年开始，全国公安开始学习漳州110经验，“有事找警察”成为一句响亮的口号，使得警察承担了大量本不该由其承担的非警务工作。最根本的变化是，“公安工作为群众”不再围绕其核心业务，大量的社会事务开始涌入公安机关。110是一个非常便捷的求助电话，很多原来由社区自治解决的问题，迅速通过110报警系统涌入公安机关：邻里纠纷要找警察调解，两口子吵架等家庭矛盾要找警察说和，旅途没钱了也要找警察借钱，甚至家里水电不通了也叫警察上门解决。

　　根据110接警规定，只要群众报了警，公安局就必须第一时间出警。迫不得已，笔者调研的县巡防大队的110接处警民警随身带上各种物业服务电话，以备群众“求助”时立即提供帮助。导致的结果是，巡防大队至少有一半以上的警力用于处理那些与公安工作没有多大关系的工作，造成了严重的警力消耗。比较麻烦的是，如民间纠纷调解等社会管理事务，渐有成为巡防大队和农村派出所固定业务之势，这给公安局造成非常大的困惑。

　　问题还不仅如此。随着社会形势的变化，与社会治安等公安局核心业务密切相关的社会管理事务急剧增加。近些年来，公安局最具挑战性的工作是维稳，基层社会“逢死必闹”，只要医院医死了病人，交通事故出了人命，征地拆迁现场有人员伤亡，公安局都必须派出大批警力前去维持秩序。县信访局每星期一都有集体访，公安局派大量警力前去值班几乎成为惯例。很难估算维稳耗费了县公安局多少警力，但显然耗费不少：巡防大队专门组建了一个13人的防处突中队，并保证发生突发事件时随时可调动50名警力。

　　部门职能交叉协调难题

　　和社会事务不同，公安局的行政事务需要服务于核心业务。随着行政环境的变化，其行政事务也变得越来越复杂，公安局得花费大量精力去对付那些与业务无关的行政事务。

　　首先是部门之间的协调问题。公安局的很多业务和别的部门有交叉，但由于公安局往往是最易于接触社会的部门，事实上成为处理社会事务的第一个部门，一旦碰到交叉业务，公安局理所当然地需要承担协调工作。麻烦的是，如果碰到复杂事务，公安局的协调成本会急剧加大。

　　公安局在部门之间难以协调的事务主要有两个。

　　一是案发现场涉及不同警种之间的协调。公安局110中心的接处警单位是巡防大队，根据案件的不同类型移交给派出所或各个专业大队。对于一些突发事件来说，巡防大队专门承担接警任务是有道理的，因为它可以迅速到达现场，第一时间控制现场，这对于处置案件至关重要。但是，对于大部分普通治安案件而言，这种时效性没有多大意义，反而是对警力的耗费，有许多不必要的协调麻烦。

　　比如，很多交通事故都有可能涉及治安案件，巡防大队接警后处警非常麻烦：它只能做简单的现场处理，然后打电话移交给交警大队；但交警在处置过程中，事故双方却可能就责任认定问题争吵，交警出于“专业”考虑，也为了减少麻烦，不愿意调解，又会打110报警；继而，巡防大队又出一次警，然后让治安大队来处理。

　　如果碰到那些很难在第一时间处理的治安案件，巡防大队的协调成本更高。比方说，两口子打架，然后打110报警，巡警出警了，一看没什么大事，劝几句希望了事。可一般的家庭纠纷不可能三言两语就完了，从巡警的职责角度上说，巡警不可能在现场呆一两个小时；因此，他们往往倾向于打电话让派出所社区民警前来处理。但很多情况下，社区民警并不一定迅速前来交接，这就有可能导致现场没有民警在。造成的后果可能是，夫妻双方的矛盾转移到警民关系上了。

　　二是涉及公安局与别的职能部门之间的衔接。

　　有些衔接是管理体制存在的固有矛盾，比如消防安全管理。公安局的职责是协助消防大队进行消防管理，但在实践当中，所有的管理、审批权限都在消防大队，责任主体却在公安局。有些衔接则是社会管理事务的复杂性造成的。一个典型案例是街头流浪乞讨人员管理问题。一般而言，民政局是这个问题的责任单位。可是，如果遇到有暴力倾向的流浪乞讨人员打人、破坏财物等问题，就显得比较复杂。一般情况下，公安局对这种案件都尽量简化处理，当事人面对这种情况也倾向于息事宁人。可从民政局的角度上看，公安局不做调查、不进一步了解流浪人员的身份信息，就很难开展社会救助、精神鉴定等工作。

　　更加麻烦的是关于群体性事件的处置。比如，医疗纠纷、交通事故、征地拆迁等引发的群体性事件，虽然是实实在在的治安管理事项，公安局理所当然得依法处置，可这些事件却又涉及维稳等问题，只能由地方党委政府作统筹决定，公安局在事故处置过程中非常尴尬。

　　怎么防止人情干预办案？

　　公安工作是在一个复杂的社会环境里进行的，各种人情关系也在所难免，很多关系如果处理不好，就会严重影响公安工作。因此，即便是一个县公安局，如何处置公共关系也已成为必需的课程。

　　笔者调研期间，县公安局正在如火如荼地进行打击黄、赌、毒的“夏季风暴”。在访谈城区派出所所长的那天，他和全派出所的民警一夜未眠，捣毁了一个地下六合彩赌博窝点，抓了12人，8个人被拘留并处罚款。我们访谈期间，不断有人前来说情，有找不到门路的亲属自己找过来的，有当地稍微有点名气的团伙头目来说情的，有县某局局长前来疏通关系的，还有无数和所长有交情的人打电话过来探听情况的。

　　派出所所长认为，所有这些关系都不可得罪，哪怕是普通老百姓也不能，因为公安工作离不开他们。所以，所长对这些前来说情的人都笑脸相迎、端茶倒水，实在接待不过来，还要办公室人员做好安排。

　　公安局处理公共关系的真正难点在于，如果仅仅是为了打击犯罪，那完全可以按法规进行，而不用顾忌所谓的人情关系；如果主要目标仅仅是为了有利于公安工作的正常运转，公安局当然有足够的自由裁量空间来照顾人情。问题是，这两个目标都要兼顾，人情关系就真成了一项“剩余”事务。

　　作为办案领导，所长必须综合考虑各种因素：不仅要考虑犯罪程度，区分主犯和从犯；还要考虑每一个犯罪嫌疑人的具体状况；更要考虑合法合规，所有决策都有法可依。所以，公安局办案形成了一套较为成熟的程序。

　　以聚众赌博案为例，公安局办案的流程一般是这样的：首先，抓到人以后，马上进行突审，搞清楚案件类型，如涉及金额有多大；其次，要识别出主犯和从犯，对首要分子（庄家），必须进行刑事处罚，而一般的从犯则治安处罚即可，提供场所的人往往介于两者之间；再次，无论如何，突审完后得把人关进看守所；最后，赶紧录入网上办案系统。

　　每一步程序都有现实考量。比如，之所以要对庄家进行刑事处罚，是为了实现打击目的，有了这个前提，对其他案犯才可以灵活处理；又比如，录入网上办案系统，意味着那些强关系不可能干预案件处理，办案领导和民警有了非常好的拒绝理由：“上网了，没有通融的空间，我也没办法。”