惠农政策如何让小农受益

吴重庆

今年中央一号文件的主旨是加快农业现代化建设，惠农的政策力度进一步加大。值得注意的是，文件特地提到“提高农业补贴政策效能”。自中央一号文件陆续第十二次聚焦“三农”以来，我国惠农资金量越来越大，但是使用效率并不理想，惠农增收效应不明显。如果追问其中原因，大概可以从今年中央一号文件中“逐步扩大‘绿箱’支持政策实施规模和范围，调整改进‘黄箱’支持政策，充分发挥政策惠农增收效应”这句话寻找到一些线索。

“绿箱”政策与“黄箱”政策是WTO成员国有关农业支持与保护措施的术语，简要地说，前者是指提供有利农业生产的外部条件，后者是指直接补贴农业生产环节及生产者。上述中央一号文件中扩大“绿箱”政策与调整“黄箱”政策的意思，可以理解为我们的惠农政策是存在问题的，也是需要改进的，即应该更多地将惠农资金投入于可以普惠农民的农业生产所需的公共产品（如交通、水利、农业技术推广、病虫害防控等）的供给上，而调整（或者减少）对农业生产者的种植面积、种子、化肥、贷款补贴以及农产品价格支持等。

不过，人们不禁要发问，“黄箱”支持政策本来是最直接补贴给农业生产者的，为什么反而没有产生政策惠农的增收效应？可以推测的原因也许有：撒胡椒面，效果不明显；雁过拔毛，直补资金被地方或者基层政府有关部门截流；还有就是移花接木，直补资金被农业少数“大户”套取而与广大小农户无缘。

单说这最后一种情况。所谓农业“大户”是指农业龙头企业、雨后春笋般有名无实的假冒专业合作社、资本主导下的农业产业化示范基地等。“大户”之所以可以套取直补资金，缘于今天中国农业的普遍低迷与盛行“项目制”治理。在实行家庭联产承包责任制以后，中国农业便一夜之间退回小农时代，加上农村空心化、农户兼业化（以农辅工）趋势加剧，中国农业越来越成为弱质产业。客观地说，扶持越来越弱的汪洋大海般的小农户，从出政绩的角度看，的确是事倍功半吃力不讨好的。所以，地方主抓“三农”的官员便热衷于“项目制”治理，以“现代化”、“规模化”、“高科技”、“生态”等时髦字眼包装下的农业项目的奖励来引导、调动、激励下级政府与项目经营者，这样的一些项目，自然比较容易打造成亮点和对外展示的窗口。上有所好，下必甚焉。更何况“下”还可以从中直接渔利。所以，地方官员与农业“大户”一拍即合，形成了“大户”积极包装项目上报、农业直补资金进项目的权钱结合的利益链条。在多重利益驱动下，资本便积极下乡，既可以圈地，又可以打着项目的旗号向政府套取项目资金。在“项目制”治理的主导下，我们的惠农政策在一定程度上变成扶大不扶小、扶强不扶弱的政策，也在一定程度上偏离了普惠小农的轨道。

我们强调普惠小农，是因为从人数上说小农毕竟还是农业从业者中的绝大多数，而但凡公共政策，首先应该保证让绝大多数人受益；我们强调普惠小农，更因为小农经济在今天中国具有新的价值。

关于今天中国农业发展的道路选择以及对新时期小农经济的认识，的确存在争议。一是认为应该效仿美国，走规模化、资本密集型的道路，而小农经济是落后的必须加以淘汰的，此种观点大多基于大资本的利益；二是主张家庭内部以农补工，以小农经济的微薄收入补贴城市打工收入之不足并给打工者返乡提供一条退路，此种观点大多基于对国家工业转型升级之认识，属于国家主义的立场；三是看到小农经济面对市场的困境，主张进一步开展农户之间的合作，统分结合，走共同富裕的道路，此种观点大多基于对社会主义价值理念的认同。在上述多元立场多元声音的激荡之下，有关新时期小农经济的讨论又开始浮出水面。

今年中央一号文件还强调大力推进农村扶贫开发，提倡精准扶贫。其实，今天还坚持在自家一亩三分地里耕种刨食的人，十有八九是农村中的贫困人群，最精准的扶贫莫过于对小农开展农业生产中某些环节的直接补贴，这不失为农村扶贫的有效抓手。

因为有此背景，我们在制订惠农政策时，的确应该三思而行审慎而为，尽可能体现惠农政策的普惠性，警惕惠农政策被资本绑架被“项目”利用。