——试论当前农村土地产权制度改革的两重方略

田孟*

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉 430074）

农村产权制度改革一直都是社会热点问题。毋庸置疑，农村产权制度改革的主要内容是农村土地产权制度改革。不知道从什么时候起，农村土地产权制度改革被经典地总结为四句话，也是这一改革的主要内容，即：“明晰所有权，稳定承包权，放活经营权，强化管理权”。这四句话高度凝练了农村土地产权制度改革，以下谈谈个人的一些理解和思考。

一、现行农村产权制度改革的基本内涵及问题

1、 “明晰所有权”

 “明晰所有权”，就是要明确农村土地的所有权主体。农村土地曾经是“三级所有、队为基础”，后来基本上确定在“生产小队”这个单位上。但实际上，农村中也确实存在部分土地权属不清的情况，比如村小学、医务室、下乡知青用地、林场等等。所以，现在确权就是要搞清楚，这些权属不清的土地究竟归哪一级所有。搞清楚了，村与村、小组与小组、乡镇与乡镇，村与乡镇，村与小组等等各个主体之间的边界也就搞清楚了。不过需要注意的是，这里面涉及到的只是很少的一部分土地，农村中大部分的土地所有权都是十分清楚的。

2、“稳定承包权”

“稳定承包权”，就是要进一步落实《土地承包法》，巩固现行农村土地承包制度，贯彻“赋予农民更加充分而有保障”的土地承包经营权的精神。

但是，对于这次确权的理解，基层干部和群众是普遍比较困惑的。1997年左右土地二轮延包，本来就是一次确权。由于当时税费任务重，延包政策搞得粗糙，导致后来在农民负担减轻后引发了一些土地承包方面的纠纷（比如，有些原来不要土地的人回来要土地）。于是，有些地方便又搞了完善二轮延包政策。这些行动说白了都是在搞土地“确权”。持续到现在，这些矛盾纠纷大部分基本上都通过内部调解予以解决，大家都等着2028年到期之后再分地。实际生活中，农村没什么土地产权不清晰的，就算是有抱怨也是抱怨30年定得太长了，导致“一代半”的人没有土地，死人占了活人的饭碗等。对于现在为什么还要搞“确权”，不仅基层干部很困惑，农民其实也很困惑。

而且，对于确权究竟怎么搞？大家也很困惑。实践中主要有两种模式。一种是“确权确地”，这就是说，稳定承包权是要稳定承包土地的农户与他承包的具体地块之间的关系。另一种是“确权确股（不确地）”，也就是说只是确认承包农户与集体土地的承包关系，并不具体到哪一地块。实际工作中，当农民的土地主要是由自己来耕种的时候，“确权确地”比较好做；而一旦涉及到了土地承包权和经营权的分离，尤其是大规模的土地流转，由于已经破坏了原来的边界，那么确权要“确地”的话就很难做，于是，地方上一般都需要采取“确权确股（不确地）”的方式。但无论怎么操作，这项工作都很难避免“走过场”，“确空权”。说白了就是把二轮延包时的土地承包经营权证书换成新证书，其他什么都没动。或者，最多就是把面积搞得更实了，四至写清楚了，并没有实质性的突破。

其实，如果仅仅是这样也就罢了，但是有些地方却偏偏要搞创新，要抢跑突破《土地承包法》规定的“30年不变”。比如，西南有个城市就提出土地确权要“长久不变”，以为这样就能够更稳定农民的土地承包关系。其实，最初那里普遍也是“确空权”、“走过场”的。不料，被某些人调研发现了，反馈到上级有关方面。于是，上面要求重搞，“确实权”。于是，下面只好把新颁的证书收回来，按照上面的要求，定了“永久不变”，再颁证下去。后来，又有人论证说“永”字是个哲学概念，不合适，应该叫“长久不变”。于是，又把颁发下去的证书收回来，改成“长久不变”再发下去。这几轮折腾下来，不仅花了大量的资金，而且还占用了乡镇基层大量的行政资源，很多乡镇两年的中心工作都是这一项。我们在调查的时候，很多基层干部都表示，“产改把我们改惨了”，“产改”让他们“伤不起”。更有趣的是，政府以为这下子应该稳定了承包权了吧，没想到农民却说：“什么叫长久不变？10年是长久，3-5年就已经很长久了。如果有需要，到时候我们再变（调整）就是了”。这样看来，大家不仅在确权前是困惑的，确权后其实照样困惑。

3、 “放活经营权”

“放活经营权”，简单说就是土地的流转。这里面需要注意三个方面。一是“经营权”被单独提出来，这是一个比较重要的标志。土地从“所有权”和“使用权”二权分置到现在的“所有权”、“承包权”、“经营权”三权分置，存在着重要而深刻的变化。但对于这个变化究竟意味着什么，学术界和政策界目前似乎都还不是很清楚。

第二，是“活”字。简单地理解就是“活化”，就是要让经营权的流转更加流畅，让经营权的市场交易更加活跃。当前，很多地方搞的确权、搭建市场交易平台、资产评估、优化市场服务、加强管理、提供补贴和支持、提供保障措施等，基本上都是围绕着如何“活化”土地经营权交易市场这件事。按理来说，土地流转应该是流转双方自己的事情，有需求有供给才有流转，因此应该属于市场行为。但是，由于“三农”的特殊性，政府总觉得对此应该做些什么。因此，便要求在政策上对经营权流转进行介入。

“放活经营权”说白了就是指地方政府试图对土地经营权的流转市场进行干预。这种干预在有些方面是必要的，但在另外一些方面可能就是不需要的，关键在于“度”不好把握。于是，放活经营权的争议主要就集中在了政府究竟有没有责任和必要、以及应该怎么样活化经营权的流转市场方面。有趣的是，那些平时看起来“很市场派”的人，这时候往往都觉得政府很有必要干预这个市场，因为工商企业下去种地总是亏本的，因此国家有义务支持他们，给予补贴和优惠政策。而那些平时看起来“很不市场派”的人，这时候反而觉得政府没有必要干预这个市场，因为小农经济在土地产出率方面比企业高是个常识，而且农民自发的土地流转可以确保农民不丢失自己最后的生存保障，政府没有必要帮助工商资本下乡打败小农。

第三，是“放”字。讲白了就是“放权”，或者叫“赋权”。国家赋予土地经营权“抵押融资”的权能，这是一个十分新的内容，而且这是那么土地所有权和土地承包权都不具备的新的权能。需要引起关注。但“放”的目的还是在“活”，是为了让土地经营权流转得更“活”。遗憾的是，农村土地经营权本身的信用严重不足，拿到银行贷不到款。这并非银行不支持这项工作，而是银行本身需要服从经济理性，毕竟银行不是财政部门，也不是慈善机构。土地经营权本身信用不足，于是便需要通过其他渠道增强其信用度。比如，用政府财政担保，或者用行政手段向银行施加压力等。但这样做的话，经营权“活”了也就意味着经济风险加大了。实际上，银行往往不愿承担这样的风险，而地方政府对银行支配力有限。所以，很多地方搞的经营权抵押，都是地方上的农商银行（信用社）冲在一线。因此，总的来看，放活经营权中，地方政府在“活”字上还能够做些事情，而在“放”字上则一直很难推进。

4、“强化管理权”

“强化管理权”是后来有人补充进来的一句话，起初只有前面的三句话。这里讲的“强化管理权”，主要是指强化政府对于土地流转的管理。“强化管理权”主要解决两个问题，一是政府的“缺位”问题，二是政府的“越位”问题。说白了，就是指在土地流转的时候，政府该管的没有管，不该管的却大包大揽，管得热热闹闹的。这种情况现在需要改正。

政府在土地流转中“越位”是我们经常见到的现象。很多时候，各级政府层层压指标，定任务，搞锦标赛，签责任状，硬是把“为民致富”变成了“逼民致富”，把好事最终办成坏事。这种政府行为替代市场行为的现象现在都还十分普遍。问题是，这种“替代”很快就会遭到经济规律的惩罚，而且政府的补贴往往成为了资本逐利的目标。因此，“强化管理权”首先就是要让政府摆正自己的土地流转中的位置和角色。最起码的是不能“越位”。

其次，“强化管理权”还指向政府的“缺位”。由部门来管理土地，有专业化的好处，但是也有部门分割的坏处。比如，一般来说是由经管系统管理土地流转，但土地和规划部门却可能将这些流转了的土地规划为预留的建设用地，那么土地流转出去之后可能很快就面临征地，于是也就增加征地的难度和成本。部门与部门之间由于专业分工和部门利益，很难直接沟通，因此需要政府这样的综合性的机构进行部门之间的信息整合。所以需要强化政府管理权。第二，与前面提到的活化相似，政府还在搭建市场交易平台方面发挥作用，这样做是为了市场更加的完备，是为了给市场搞基础设施建设，因此当然也属于合理且必要的干预行为。第三是在流转过程中对风险进行控制，尤其是对农民的利益进行特殊保护。比如要求缴纳流转保证金，制定土地流转指导价，规范土地流转合同等等。这些也是政府之必要的干预。

客观上看，“强化管理权”在一定程度上增加了流转土地的交易成本。但是，从长远来看，有助于土地经营权流转市场的安全、理性和稳定，也有助于对农民利益的保护，反过来对于流转土地的一方也是有积极的功能的。这既是一种需要，也是一个创新。

二、农村土地产权制度改革的重点

以上介绍了农村土地产权制度改革的主要内容，那么，在这个四个方面的内容里，改革的重点在哪里呢？从实践来看，“稳定承包权”、“放活经营权”和“强化管理权”，在不同的地方均是改革的重点。前面讲到的西南某城市的“长久不变”确权，很明显就是把试图主要目标放在“稳定承包权”方面。当然对于如何“放活经营权”，这个城市也做出了很多的探索，比如，在全国最先建立了“农村产权交易所”等。但这个交易所开展交易的主要产品却并非是“土地经营权”，而是“集体建设用地”及“增减挂钩指标”。因此，可以认为，这个城市农村土地产权制度改革的重点是稳定承包权，主要方法则是采取进一步延长承包期。

而对于武汉市来说，“强化管理权”是其农村土地产权制度改革的一个重点和亮点。武汉市较早地制定了“农村土地承包经营权流转规范化管理和服务”的方案和办法，通过采取规划的手段，发挥村民集体和政府的作用，建立前置审查的机制，设立风险保证金等，强化了政府对土地经营权流转的管理。这些内容大部分都被最近颁布的“两办”文件《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》所吸收。同时，武汉市也在大力“放活经营权”，第二个在全国建立了农村产权交易所，而且交易的主要品种就是土地的经营权而非建设用地及指标。但是，土地经营权的交易毕竟是由市场机制发挥基础性的作用，清醒的地方政府可以使力的空间其实是非常有限的。

三、农村土地产权制度改革的两重方略

笔者认为，农村土地产权制度改革的重点可以分为“高-低”两个层次。低层次的重点，是“强化管理权”，高层次的重点，是“稳定承包权”。至于其他两个方面，“明晰所有权”其实只涉及到很少部分的农村土地，因此必然不是重点。而“放活经营权”在某种程度上主要应该是由市场来做的，政府在这里能够发挥作用的空间很小。实际上，在东部发达地区，不用政府放活经营权，自动就活了；而中部地区的经营权现在则正在逐渐活跃起来；而西部则大部分地方都还很不活跃，也不需要活跃。这是经济规律使然，是发展阶段决定了的，地方政府政策在里面能起的正面作用往往很微小，负面作用却往往很大，“欲速则不达”。

低层次的重点，即“强化管理权”，主要包括两点：一是防止地方政府“越位”，替代市场机制，强迫农民流转土地；二是要求地方政府“不缺位”，在经营权交易市场中发挥应有作用。其他方面就交给市场自己去解决，交给农民自己去考虑。之所以说它是低层次的改革重点，主要是因为这些内容都是在既有的框架内“完善”农村土地产权制度，既没有突破现行的法律法规政策，也没有改变人们既有的思想观念和认识，因此并没有实质意义的“改革”动作，属于低水平的，但是却也是一个比较稳妥的市场化方案。

高层次的改革重点，即是要“稳定承包权”。这是会触动农村根基的事情，因此需要十分慎重。当前主流的观点是要以“固化人地具体关系”（“确权确地”）和“突破土地承包法延长承包期”（“长久不变”）为重点来稳定农民的土地承包权。但笔者认为这样的方式既不符合现行的法律法规政策，也不符合农民的实际需要，也不符合农村的实际情况。这样做不仅不会使承包权稳定，反而会造成承包权不稳定，甚至农村整体不稳定。因此，推行下去必然矛盾重重，困难重重。

其实，稳定承包期的关键在于建立一种符合农民、农村实际情况的内生的农村土地产权动态配置机制，要能够在农村里面起到“结平衡账”的作用。说白了，就是要能够允许土地调整。只有土地调整了，农村里的人地关系和村民之间的关系就能够很快得到理顺，这时候的承包权也才能真的稳定，这才是高水平的稳定，是一种动态下的稳定状态。就像人骑在自行车上，不是把自行车停在那里就稳定了，因为一旦自行车停了，上面的人必然就会摔下来，而是只有当自行车骑着动起来了，人在上面也才能稳定。这种一种动态的稳定状态。

四、致力于“高水平”地稳定承包经营权

“稳定承包权”的核心是要“还权”。国家要向农民还权，也就是要向农民集体还权。这个“权”不是“所有权”，不是要“私有化”，也不是要“农转用”，而是国家要还给农民自主商量决定调整还是不调整土地的权利。农村土地可以不调，也可以调，这要根据大家商量的意见办，而不是国家一刀切地规定不准调地。其实，根据刘守英2010年的调查，连最早实施“增人不增地、减人不减地”的贵州湄潭老百姓中，都有93%的人同意按人口进行土地再分配了。足见，农民具有极强的调地呼声，国家不能忽视这种正常的民意诉求，在政策供给上要因势利导，而不是僵化。

调整土地，不仅能够理顺村庄关系，而且还能够加强基层组织建设，还能够加强基层民主建设，可谓一举多得。问题是，我们的法律制定者们为了防止村组干部在调地的时候以公谋私，所谓的“侵害农民利益”，于是就连着脏洗澡水把孩子也倒掉了。为了不让权力干坏事，于是就不给权力。这个逻辑其实是很霸道的。村组干部没有了权力，坏事可能确实是干不了了，但是好事也没法干了。更何况绝大多数基层干部其实并没有干坏事。

因此，“稳定承包权”，高水平的状态就是要给村组干部“干好事”的空间和权力，要给基层组织适当地松绑。但是，也要注意其中少部分人在里面干坏事的可能性。因此，在一方面需要发挥政府自上而下的监管作用，另一方面也要发挥村民自下而上的监督作用。上下同时发力，在绝大程度上是能够避免村组干部谋个人私利的。我们既不要把基层干部想象得那么坏，也不要把村民想象得那么愚。

调地不仅事关公平，更重要的还有农业效率。通过调整土地，不仅能够理顺农民之间的关系，而且还能够归并地块，扩大块均面积，方便农民从事耕作，进而还能够有利于村庄的基础设施和公共设施的建设。这是一种高水平的“承包权”的稳定状态。它是“农民集体”作为一个基本单位来看的，而不是以“农民个体”为基本单位来看的。这符合我国的农村土地集体所有制的基本规定。

因此，所以这里讲的“稳定承包权”，关键分歧在于“稳定承包权的基本点在哪里”。我国土地并不是私有制的，而是集体所有制，所以，稳定承包权的基本点应该在农民集体。土地承包权的稳定应该是农民集体层次上的稳定，而不是单家独户的农民和具体的地块之间的稳定。后面这种“稳定”放在集体层面就必然是不稳定的，因为它破坏了集体，让集体虚置起来，让集体内部的个体处于一盘散沙的状态。这种状态会反过来影响集体内的个体的稳定性，所以这样的承包权必然是不稳定的，不可能稳定下来。而这时候国家越往下加压，基层干部就越感觉到难办，老百姓就越不满意。老百姓不满意的消息传到上面，上面以为是基层干部办事不力，于是进一步加大压力，这样基层干部就更难，老百姓就更不满意。这样的结果最后只能是国家花了钱，基层干部两头受气，老百姓反而怨声载道，谁都没得好处，而且反而把整个社会的秩序给搞乱了。

所以，考虑如何“稳定承包权”的问题，要站在土地集体所有的层次上考虑，要根据当前的实际状况和农民的实际需要来考虑。对此，低层次方略是承包权基本不动，小修小补，等到2028年承包权到期以后再动，那么此次产权制度改革的重点就应该放到“强化管理权”上，这不算是改革，算是一种完善。高层次的是产权改革方略，是实现一种动态的农村地权配置机制，让土地承包权高水平稳定。这需要对《土地承包法》的相关规定进行“再解读”，区别于现行主流学界和政策界对于“赋予农民充分而有保障的土地承包权”的解读，在思想上是一种突破，因此可以算是一种改革，而且是一个具有极强基础性作用同时又会具有极大社会效益的实质性改革。可以预见，这项改革的爆炸力将不低于反腐，而且比反腐还要具有深远意义。

综上所述，笔者以为，“稳定承包权”，而且是“正确地稳定承包权”，应该是此次我国农村产权制度改革的重点所在。但是，如果做不到这一点，那就不要去触动土地承包权，采取走过场的方式“确空权”是次优选择，尤其是不要提前抢跑，突破土地承包法“30年不变”的规定，否则将引起极大而且深远的问题。这时候，便应该把“强化管理权”，作为此次我国农村土地产权制度改革的重点。以上便是当前我国农村产权改革的两重方略。