《县政治理：权威、资源、秩序》是周庆智研究员的一部新著，他在这部专著中，基于现代国家建构的独特视角，依据历史脉络，详尽论述了中国县政治理的变迁逻辑、现实困局和未来发展方向。
长期以来，不仅学界对中国县政治理缺乏应有的研究，更缺乏对其进行细致深入的实证研究。在屈指可数的几部关于中国县政研究的作品中，周庆智十年前所著的《中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察》可以算得上是对中国县政治理进行实证研究的开山之作。记得十年前，我读到这部专著时，就十分敬服
一
如果说，周庆智的《中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察》是一部探讨中国县政运行逻辑的“解剖麻雀”之作，那么，最新出版的《县政治理：权威、资源、秩序》应该是其长期对县政研究和思考的集大成之作，它不仅延续、拓展了原有的研究主题，而且还放宽历史的视角，对中国县政治理的历史演进逻辑进行了长时域的梳理和考察，这对于更好地理解和把握中国县政治理无疑是有必要的，就像他自己所说的那样，“如果不对县级政权的‘历史性因果关系’作出梳理，那么就不大可能把握当今中国基层政治发展的路径依赖和制度变迁，以及它未来的发展和变革方向”[1]。
根据周庆智的历史考察，自清末到民国以至新中国的中国县政治理现代化一直致力于建构两大功能：一是（经济资源）财税汲取能力；一是（政治资源）社会控制和动员能力。这两大功能决定了中国县政治理的权威结构、职能分化以及社会整合原则和治理方式。然而，时至今日，主导中国县政发展的政治逻辑与行政逻辑——政府（权力）在资源配置中的基础性地位和不断强化的社会控制与动员能力——不但没有随着市场经济的发展和现代国家建设而发生实质性变化，甚至在某些方面还有所强化，表现出更加显著的选择性治理特性——它们往往基于自身利益有选择性地展开行政作为，而不是以乡村人民的利益为圭臬[2]。透过历史的长镜头，人们不难发现：中国县政治理的诸多建制和功能并非“凭空而来”，在许多方面，它是传统制度的加强和延续[3]。
很显然，中国县政没有因应中国基层社会结构的急剧转型和公民民主参与意识的提升而作出适应性变革。究其根本原因，是因为始终没有自觉认识到公共性建构才是中国县政建设及其治理现代化的核心内容。就像周庆智所言，在中国，所谓“国家政权建设”那是由外部压力促成的“历史的惯性”所致，它要解决两个非常迫切的问题：一是社会监控和动员能力；二是国家财税汲取能力。至于明确民众权利以及与国家的权力关系，则不为传统和现实所支持，也不那么要紧[4]。换言之，县政公共性从来都没有将它作为国家基层政权建设的一项主题加以建设，“公共性并不是中国所谓‘国家政权建设’必须达成的目标”[5]。在这一国家政权建设逻辑主导下，“县政治理贯彻的是权力扩张以及强化官僚机器、汲取财富、控制和动员社会的能力”[6]，“这个权力形式的实质内容就是对绝大部分社会经济资源的所有权和强制性的管理权力的结合”[7]。
如果说，在上个世纪上半叶，在面对国家和民族存亡之际，以国家为中心、致力于国家对社会的强控制、强动员和强汲取进行国家政权建设，具有一定的历史意义；1949年新的人民政权建立初期，在一穷二白的情况下，为了巩固新生人民政权、进行社会主义国家建设，也有必要和一定的历史合理性“把社会组织起来，加强社会监控和动员能力和国家财税汲取能力”[8]。那么，在改革开放以后，尤其是市场经济持续发展、迈向服务型政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化之后，继续维持县政一贯的对社会的强汲取、强控制、强动员功能显然是不合时宜的，不再具有任何现实合理性。
建构县政公共性，必须提到县政治理现代化的主要议事日程上来。
二
除了对县政治理进行必要的历史性分析以外，也必须同时把它放置在府际关系之中、国家－社会架构之中进行结构性分析。只有如此，才能更好地把握中国县政治理的实际运作逻辑。
我国县政是一级地位非常独特的基层国家政权，它是一级较为完备的基层政权组织（与之相比较，乡镇政权从来都不是一级完备的基层政权组织），处在国家与乡村社会之间地带。“由于它被赋予资源所有权和行政管理权的一体化，造成它的权力时常处在国家控制力量和社会监督力量之外。其结果，一方面国家行政统一性出现虚化；另一方面则使它与基层社会利益矛盾不断积累，两者处于紧张和冲突之中。因此，县级政权组织在服务于国家的部分目标的同时，通常采取机会主义方式来追求其管辖范围内的权威地位。县级政权组织的形象时常在‘保护性经纪人’与‘掠夺性经纪人’之间变换角色，也就是说，县级政权组织的公共性并没有得到有效的实现”[9]。恰恰相反，它的自利性却愈发明显。
一个具体的表现，就是作为服务型政府实现职能的理财系统，县级公共财政始终没有完整的建立起来——公共财政所必然具有的“公共性”至今还没有融入到政府整个财政收支过程中去，没有融入到政府制定财政政策的过程中去，没有融入到政府编制预算、控制预算中去。县级政府一直专注于经营性与竞争性领域，几乎把所有的行政力量都集中在国有资产收益，亦即凭借国有资产所有权取得的股息、红利、租金、资金占有费、土地批租收入、国有资产转让及处置收入等，以及政府各部门收取的各种费用和基金性收入，包括行政执法过程中收取的各种规费和公共财产使用费等等上面[10]。作为纳税人的公民并没有参与到财政预算、决策和使用过程之中，县级财政所瞄准的是经济增长这一单一指标，而不（主要）是致力于改善民生、增加民众福祉这样的公共利益。简言之，整个县政主要参与到以经济增长为核心指标的政治锦标赛游戏之中[11]。
尤其是在改革开放以后，自从在府际之间先后实行“分灶吃饭”式财政包干体制和“分税制”、与之相配合的压力型行政体制，以及在横向上的地方政府之间围绕经济增长所展开的政绩锦标赛式竞争，这些日益形成的实践性制度及其运行机制，形成了县政向赢利型经纪人角色转变的某种激励。“县政治理的所有能够增加GDP的权力功能都投入到经营性与竞争性的市场活动当中。事实上，市场经济差不多就是县公共权力追逐经济增长、与民争利的过程，在逐渐放弃公共责任的同时，它把权力几乎扩大到基层经济与社会的所有公共领域之中。……这个权力实践形式的实质内容就是凭借对绝大部分社会经济资源的所有权和强制性的管理权力的结合，亦即凭借对行政权与财产所有权合二为一的权力形式来实现对社会的统治和管理”[12]。当县域范围内的其它资源已无多大获利空间的时候，这个时候的县政将逐利的目标转向土地，“土地财政”似乎变成了如今县政治理的中心内容，而由此激化的因为土地征收、“流转”导致农民利益受损而引起的干群冲突、大规模上访、社会群体事件也日益增多。这种“权力主导的市场经济的一个社会后果是：与民争利。它凭借各种‘公共条件’（经济资源控制权；立法与执法的管辖权；动员社会、制定程序、收集和垄断信息等组织和决策的权威地位等），将其它竞争者置于不平等的地位，在聚敛财富时，也积累了大量的矛盾和冲突，上访和群体性事件连绵不断，基层社会治理出现危机”[13]。
这个时候，如果再不将公共性作为县政治理现代化的一项核心内容来建设的话，县政的合法性必然遭到严重质疑。
三
“一个只管汲取和控制的政府，不可能把公共利益放在首位，就像一个只管攫取和索取的人，不可能有什么公益心一样”[14]。一旦县政缺失公共性，它必然趋向赢利性，而异化为“政权经营者”。诚如张静所论，这种角色，一方面如同企业家一样对地方经济的发展起到推动作用，另一方面则与其它经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系。这样的政权经营者可以凭借自身的“政权”地位可以无偿或象征性地有偿使用公共资源，它的政权地位意味着“公”，意味着经营公共资源的合法性，意味着向公共集资的合理性，意味着其占有的“公”有性质。然而当公的产业投资失败时，往往可以由“公共”大众承担损失，政权经营者自己则不必承担赔偿责任，它没有风险只有收益。政权经营者实际上扮演着双重角色，它的经济角色必然趋向“私利”，它的政权角色又要求它代表公共利益，两种身份的冲突关系显而易见[15]。关于这一点，周庆智也有深切的体会，他说：“县政成为经营性组织的后果是，一方面，它凭借公共权力的象征资本——资源占用和支配地位、集资的权力、资产处置权、信贷信用和定价地位等，从事经营活动，极大地削弱了其它社会经济行动者的竞争能力，同时将它置于与社会各个经济组织之间的利益竞争和冲突的地位上；另一方面，不顾一切地‘自筹资金’举措和涸泽而渔式的税费征缴行为，使它获得扩充权力的物质基础，将其因官员和编制的增长带来的财政压力化之无形。”[16]这个时候的县政，不仅沦为自利性乃至掠夺性的“政权经营者”或“国家经纪人”（state brokerage）[17]，并且使得国家基层政权建设重新陷入了“内卷化”（state involution）[18]困局之中。这一“内卷化”不仅体现在县政机构和人员的膨胀、“以钱养人”和人浮于事、自我赢利等方面，更加严重地体现在人们对县政合法性认同下降上。忽视公共性建构，必然导致县政建设及其治理的“内卷化”乃至趋向政治衰败。
在现代社会，公共性是政府的合法性基础[19]。“国家是‘公共权力’机关。它之所以具有公共性，是因为它肩负着为全体公民谋幸福这样一种使命”[20]。国家公共权力的根本职能就是服务于社会、服务于人民；反之，整个国家权力就不具有基于公民同意的合法性，就没有政治认同，甚至没有存在的意义[21]。民主政府是为它们的公民服务而存在的[22]。公共性没有确立起来，公共权力必然会被私化。缺失公共性的县政，往往追求的是它自身的利益，并将其置于公民个人利益和公共利益之上。其“极端的表现是，有的基层政府既不是中央的基层政府，也不是民众的基层政府，只是地方官员的政府”[23]。经过自利的过滤，上级政策被选择性地下达，下级的信息被选择性地上报，变通、隐瞒和规避等风气自然形成行政阻塞，使得政策无所作为。这样的县政，显然是与整个国家治理体系现代化和治理能力现代化要求相悖逆的。
因此，当今中国县政治理建构就是要改变旧的治理原则以及权力本身性质，完成一种面向公共组织的性质转变，而这样一个功能转变及其与公民制度化关系代表的公共性（公民）权利原则，是中国县政治理的现代建构所包含的现代性应有之义。我非常赞同周庆智的这一观点。
四
“所谓公共性，是指政府将公民的意志作为公共行政的首要原则，公共利益得到切实的保障和实现，政府公共性是政府合法性的基础”[24]。公共性建构，是公民权利发展的必然要求。政府公共性的建设，从另一个维度而言，就是国家与公民之间关系的重构，建立一种平等的、而不是管治与被管治的关系。正如张静所言，“国家政权建设，并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家－公共（政府）组织角色的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化，以及公共权威与公民关系的变化”[25]。因此，无论是国家政权建设还是政府公共性建构，从来都不是在“国家”之内完成的，国家与公民社会之间的互动总是左右着一个国家和地区的国家政权建设和政府公共性建构的内容、形式和发展方向。
回顾历史不难发现，我国的基层政权建设，“它没有把目标确定在国家与公民之间（基于各种权利配置规则）的现代关系构建上”，相反地，“与此同时，政治单位之间的控制与反控制则一直贯穿在国家的政治与行政活动当中”[26]。之所以这样，跟我国基层政权建设的历史逻辑不无关系，它几乎从来没有真正重视“社会”的建设，也没有深刻认识到公民社会的发育和发展对现代国家政权建设所起到的积极意义，以致近代以降的国家基层政权建设、基层治理都是“国家”自我主导的，并且仅仅在“国家”之内展开的，公民没有很好地参与到这个过程之中，甚至是（被排斥）站在它之外。
那么，如何建构县政的公共性？周庆智提出，可以从以下三个方面做起：一是民主治理。公民平等地分享政治权力。公民通过对政治的参与和监督，实现公民自由、平等的政治权利，与政府共同管理（治理）公共生活，一起促成公共权威和公共秩序；二是建构公共财政。政府“遵从公共同意的原则收取、管理公共财产、保证其用于公共目的，实行公共治理”[27]。只有基于人民同意的税制才是民主社会的“良税”，政府的公共性才能真正确立在法治基础上；三是政府与公民权利制度化[28]。周庆智的三点主张，与查尔斯·蒂利（Charles Tilly）的民主、民主化理念不谋而合。查尔斯·蒂利认为，“当一个国家和它的公民之间的关系呈现出广泛的、平等的、有保护的和相互制约的协商这些特点，我们就说其政权在这个程度上是民主的”[29]。“民主化意味着增强政府代理人和政府所管辖之人口同呼吸共命运的平等关系，增强政府所管辖人口对政府人员、资源和政策的有约束力的协商，增强对人口（特别是少数人口）的保护之免遭政府代理人独裁行动的侵害”[30]。换成周庆智的话来说，“这个政治现代化转型包括政权的公共性和基于公民权利规则和规范的不断确认和阐释，以及对多元社会的建构和多元利益分化的法律固定”[31]；“政府治理和社会治理这两个方面的核心问题是：公共权力与公民之间建立起一种基于宪法约束和公民权利规范的确认和保障之上的制度化、规范化与法治化的良性互动关系”[32]。总而言之，政府公共性建构始终是现代国家建设及其民主治理的一个内在的根本要求，也是国家与公民之间良性关系重塑与“互构”的一个不停歇的过程。当我国县政切实转向服务型政府建设时，这个过程才真正开启。
五
在《县政治理：权威、资源、秩序》这部大作中，周庆智综合运用历史性分析和结构分析，对中国县政治理进行了系统而深入的研究，具有典型的历史制度主义风格。历史制度主义既注重历史分析，认为历史是克服人类理性局限性的一个主要途径，同时又重视制度或结构分析，它注重以制度或结构为核心来考察历史，以国家、政治制度为中心来分析历史。
历史制度主义尤其注重历史发展的路径依赖现象。所谓的路径依赖是指一旦一个国家或地区沿着一条道路发展，那么扭转和退出的成本将非常昂贵，即使存在着另一种选择，特定的制度安排所筑起的壁垒也将阻碍着在初始选择时非常容易实现的转换。从周庆智对县政治理的分析中，我们也发现中国县政治理始终难以挣脱其对社会的强动员、强控制和强汲取的路径依赖，表现出顽固的历史运作惯性。
之所以如此，是因为它深深地嵌入到特定的制度结构之中。历史制度主义认为，任何行为都是在特定的制度或结构背景之下展开的，制度或结构通过建构和维护不同的力量对比格局，形成权力的非对称性关系。一切行为者，包括国家、组织或个人，都是在这种权力格局中展开其行动的。因此，中国县政治理的现代化及其公共性的构建，是不能仅仅在县政或农村基层政权层面上完成的，它必然触及宏观政治体制改革和整个行政架构改造，以适应经济社会发展的要求。
对于历史制度主义而言，国家具有一定的“自主性”，就像西达·斯考切波（Theda Skocpol）所指出的，国家是以行政权威为首的并由该行政权威在某种程度上妥善协调的一套行政、治安和军事组织。任何国家都首先和主要从社会索取资源，利用这些资源创立和维持强制组织和行政组织。这些基本的国家组织在任何地方都至少是潜在地独立于支配阶级的控制[33]。国家的这种潜在自主性，也始终贯穿于周庆智对县政的淋漓尽致的分析之中。
通读全书，不难发现周庆智竟是如此娴熟地运用了历史制度主义方法，对县政治理进行了既是历史的又是实证的研究。难能可贵的是，作者没有流于一般的历史制度主义分析的宏大、空疏、主观等常见弊端，而是用了大量的历史的、经验的材料来论证自己的观点。
参考文献：
[1] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第1～2页。
[2] 吴理财：《以民主参与破解选择性治理》，《探索与争鸣》2009年第4期。
[3] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第338页。
[4] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第6页。
[5] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第8页。
[6] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第8页。
[7] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第9页。
[8] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第342页。
[9] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第72页。
[10] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第368页。
[11] 参阅周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社、上海人民出版社，2008年11月第1版，第87～122页。
[12] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第119页。
[13] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第186页。
[14] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第310页。
[15] 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000年4月第1版，第51～58页。
[16] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第122页。
[17] 吴理财：“农村税费改革与‘乡政’角色的转换”，《经济社会体制比较》2001年第5期。
[18] [美]杜赞奇（Prasenjit Duara）：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，2010年7月第2版，第68页。
[19] David H. Rosenbloom & Deborah D. Goldman (1997), PublicAdministration: Understanding Management,Politics and Law in the Public Sector. McGraw Hill, pp.126.
[20] [德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社，1999年1月第1版，第2页。
[21] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第423页。
[22] [美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社，2006年11月第1版，第119页。
[23] 赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，商务印书馆，2010年12月第1版，第291页。
[24] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第51～52页。
[25] 张静：《国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾》，《开放时代》2001年第9期。
[26] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第50页。
[27] 张静：《国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾》，《开放时代》2001年第9期。
[28] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第310～311页。
[29] [美]查尔斯·蒂利：《民主》，魏洪钟译，上海人民出版社，2009年6月第1版，第12页。
[30] [美]查尔斯·蒂利：《欧洲的抗争与民主（1650-2000）》，陈周旺、李辉、熊易寒译，格致出版社、上海人民出版社，2008年7月第1版，第13页。
[31] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第422页。
[32] 周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014年10月第1版，第416页。
[33] [美]西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志、王学东译，上海人民出版社，2013年3月第2版。
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