户籍制是中国实行最长的一项制度，从商朝形成历经各朝代发展、演变，至今仍在实行。我们需要了解它，根据史料证据研究。

　　我认为，商朝就出现人口登记。首先，是有登记人口的需要，部落战争要征兵，以及要统计、分配战俘;同时社会发展到一定阶段、可能要征收多余的粮食物质，就出现早期的赋税;另外，追查逃亡、杀人殉葬等，每个环节都要统计人;特别是，举行大规模活动，其基础就是人口数量。

　　其二，有了人口登记的可能。在建立国家、施行奴隶制后，要征地征税、分配奴隶，需要国家进行统计;同时统计在技术上也实现了，依据3700年前的甲骨文，已出现多位数，最多数为三万，这时就有了计数的能力;而且在卜辞中，出现登人(征兵)一二万的记录;由此可以推断，商朝已经开始了人口调查制度。但怎么调查的，具体什么制度，目前证据太少。

　　关于户籍的最早文字记载在《周礼》

　　中国历史上能找到的最早关于户籍制度的记录，集中在儒家主要经典之一的《周礼》。《周礼》记载的，号称都是西周时代的制度，但实际上，不少内容是后来的儒家知识分子对西周制度一种理想化的假托，并不完全属实。

　　比如：“小司寇之职……及大比，登民数，自生齿以上登于天府。” “司民掌万民之数，自生齿以上，皆书于版，辨其国中，与其都鄙，及其郊野，异其男女，岁登其死生。及三年大比，以万民之数招司寇，司寇及孟冬祠司民之日，献其数于王。王拜而受之，登于天府。内史、司会、冢宰贰之，以赞王治。”

　　这里指小司寇要进行登记并上报，司民将人数写在名册上，以城里、城边、郊野，来区别人的住处，并记录人的性别、生死年份。到三年大统计时，由司寇呈给王，王恭敬地接受，并有内史、司会重要官员在场，以示辅助王治国。

　　又记：“大司徒之职，掌建邦之土地之图，与其人民之数，以佐王安抚邦国。” “媒氏掌万民之制，凡男女自成名以上，皆书年、月、口、名焉。”单从字面看，西周似乎已有很完善的人口登记、调查制度，但实际上，西周还没有全面登记住处、性别、名字、年月的能力，也尚未找到史料证明有过这些做法，甚至，后世不少朝代都无法做到这样的全面等级。

　　但史料记载内容也有真实的，比如在《国语•周语》：“宣王既丧南国之师，乃料民于太原。仲山父谏曰：‘民不可料也!夫古者不料民而知少多，司民协孤终，司商协民姓，司徒协旅，司寇协姦，牧协职，工协革，场协入，廪协出，是则少多、出入、往来皆可知也。于是乎又审之以事，王治农于籍，蒐于农隙，耨获亦于籍，狝于既烝，狩于毕时，是皆习民数者也，又何料焉?’”

　　这一段就表明，周宣王打了败战后，要在太原“料民”，即大规模统计人口，但提议遭遇大臣反对，因为，由各司统计各种管理的人群，王依时节活动即可，不需要再来一次统一调查人口。而且，反对的大臣还认为，无缘由进行大规模统计，暴露了人口减少，这不是件好事，特别在战败后，不利于各诸侯的顺服。

　　户籍制与征兵需要

　　战国时期，从秦国开始，户籍制发展起来。相关举证也显得比较具体。秦献公十年(公元前375年)，实行“为户籍相伍”，内容比较简单，但这是官方记载，以户籍编制来管理人口。

　　到秦孝公六年(公元前356年)商鞅变法，编订户口上，“五家为保，十保相连”，开始按户按人口征收军赋。为此，商鞅还有理论根据，《商君书》记录，将“壮男壮女之数、老弱之数、官士之数”列为强国必须掌握的资料，在此也出现了对身份职业“官士”的区分。

　　尽管因商鞅被杀，有些变法没成功，但户籍制作为初级管理，是成功的，而且越发严密起来。比如，公元前338年，秦惠文王下令抓捕商鞅。在逃亡中，商鞅投宿旅店，就被店家拒绝，店主声称，商君定有法律，谁让没有凭证的旅客住宿，谁就要连坐。

　　秦始皇十六年(公元前231年)，“初令男子书年”。“初令”说明，在这之前，没有普遍对男子年龄的记录。户籍登记鉴于需要花费很大的行政成本，秦朝就重点统计男子，以满足在一定年龄段征兵的需要。

　　秦朝造册完整，到了公元前206年，刘邦军队进占咸阳时，谋士萧何“收秦丞相御史律令图书藏之”，使刘邦知“户口多少”。但这时的户口，指地方的人口总数，还没法一家家统计。

　　夏商周是分封制，每年大小诸侯纳贡即可，天子不掌握诸侯国人口。

　　而战国时，诸侯互相称霸、征战。比如山东，原来有七八十个诸侯，互相吞并后，就剩下齐国。而诸侯各国，由国君直接统治，地方出现早期的县、郡，每三年县官统计当地的人口以及粮食产量、罪犯案子，向朝廷要汇报，形成上计制。

　　秦朝统一全国，实行中央集权制度，对扩大的国土面积，设置36个郡管理，后增加到50个郡。每年元旦举行大朝会的时候，各地上报给皇帝。

　　汉朝时，汉承秦制度，且每个郡设有主管官，并规定每年在秋收后的八月份，县官才下乡“算民”。那时没有照片，以本子记录对照，叫“案比”。汉朝达六千万人，可见统计工作量大。为此，那些不需要乡里开支招待的统计官，通常被赞为清官。从8月到年底时上报，各级有充分时间来统计。

　　汉朝的户籍登记，个人的已包括姓名、性别、年龄、住地、爵位(职位)、身高、肤色，比如：居延都尉给事佐居延始至里万常善年卅四岁长七尺五寸黑色。而一户的户籍，则包含所有家人的信息。

　　在西汉蔡伦发明造纸术之前，户口登记的材质是竹简、木牍以及后来的灞桥纸等。到北朝，有了纸张，就可以在纸上记录很详细的户籍。现在发现最好的户籍登记，是西凉建初十二年(公元426年)，敦煌郡敦煌县西宕乡高昌里的十一户户籍残片，是纸质的。被当做废纸再使用——比如剪成鞋样，才得以保存下来，但从残片上可见，每一户的信息很具体。

　　古代也有虚报人口

　　我国户籍制度，不同朝代有不同重点。

　　南朝时，对正式户籍称“黄籍”。《晋令》：“郡国诸户口，黄籍，籍皆用一尺二寸札，已在官役者载名。”记录的材质木牍用黄色药物处理过，以防虫蛀，后直接用黄纸代替木牍。晋朝还规定，黄籍三年一造。此时的黄籍，产生了新功能，用于“揭发巧伪”。

　　此功能缘于从三国魏到晋实行的九品中正制，大量人才选举根据门阀，高门大族子孙世代可以为官，而且规定，一些大官必须出于大家族。为此，有的寒门伪造户口，以冒充大家族后代。此时户籍表明的就是出身。

　　到了唐朝，户籍制走向正规。纸张也已普及，书写较容易。在稳定的社会中，户籍登记能落实到每一家，进行“手实”，即依照一定格式由户主亲自据实填报，“手实”成为制定计帐与户籍的主要依据﹐每年填报一次。每户交费一个铜钱，作为工本费。

　　同时实行“貌定”，即当面查看年龄、身份;“团貌”，即集中审查身份;以及确定赋税登记的“定户”(确定赋税等级);还有“五九三疾”，重点查看将成年的十九岁、将入老年的五十九岁、将受照顾的七十九岁等五个年龄层以及三种残疾，以防虚报年龄等情况。也可见，此时户口管理严密。

　　唐朝的户籍三年一造，三月三十日前完成，一式三份，报户部、州、县。

　　户籍制发展到唐朝，已经很完善了，但依然难以实事求是申报。归于底，人口登记依然是为了征兵服劳役之用。

　　自中国户籍制度形成，就出现地方隐瞒人口和虚报人口这两种渠道，一般以隐瞒为主，其中，不乏官员也进行户口隐瞒。对清官来讲，少报人口，少了的兵役、劳役是减轻百姓负担，甚至有的文献称赞清官时，就赞他帮地方隐瞒过不少户口。一旦苛捐杂税增多，隐瞒人口可助于缓冲负担，便于地方治理;而对贪官来说，隐瞒人口则是借机中饱私囊。

　　而虚报人口的情况，多是为了一时政绩。比如，汉武帝时规定地方上出现流亡状况，就要追查地方官责任，有的地方官就不报逃亡人数，人口就虚高了。还比如，灾害之后人口有增加的，朝廷有奖赏，地方官就可能虚报。但虚报也有风险，等到交税时，虚报人口的多出来的负重又强加到百姓头上。

　　户籍登记走向复杂

　　到宋代，采用户籍、税帐、丁帐、保甲簿、拈基簿多种版籍。不同的衙门，统计对象不同，统计口径也不一，所以，根据宋代各版籍推算的全国人口，是不准确的。但对政府来说，重在掌握纳税人口，而不是全国人口，实行多头统计。比如征兵时每户平均4.7人，比较接近实际。现在新的研究表明，北宋后期中国人口已超过一亿。

　　金初期，施行“猛安谋克”，三百户为一猛安，十猛安为一谋克，这是一种兵民合一、农战结合的户籍制，精准而有效。调兵出动，就以一个猛安或一个谋克的单位调动，并进行前线、后勤等不同分工。

　　金统治黄河流域后，规定登记所有人口：“五家为邻，五邻为保，以相检察。京、府、州、县郭下则置坊正，村社则随户多寡为乡，置里正，以按比户口，催督赋役，劝课农桑。村社三百户以上则设主首四人，二百以上三人，五十户以上二人，以下一个，以佐里正禁察非违。置壮丁，以佐主首巡警盗贼。猛安谋克部村寨，五十户以上设寨使一人，掌同主首。寺观则设纲首。”这套制度，可见金对人口的管理相当严密。

　　到了明朝，洪武三年，开国皇帝朱元璋下旨，派全部军人去各州县里“逐人到户”，查验户口，军人及其家属则入军籍，归兵部掌管。洪武十四年，为公平赋税推行黄册制，黄册每十年一造，每次约六万本，都保存在南京后湖的“黄册库”。

　　每家发一个户贴，按格式填写“供单”，即人口数、姓名、性别、年龄、与户主关系，所有各种田地数量、坐落地点、应交税粮，房屋类型、间数，牲口头数。上述各项还与旧册比较，重填各户人丁事产变迁。“供单”一式两份，中间盖公章。装订成册后，汇总，后逐级上报。

　　然而，对黄册制的强制推行，不仅工作量大、成本高，实际也做不到。到明太祖后期，就要求“务求不亏原额”，即不比上一年税额少就行了，以致明后期开始胡编乱造，户籍统计已不代表真正的人口数量，甚至出现“崇祯二十四年户籍”的笑柄，因为明朝于崇祯十七年已经灭亡。实际上，现在的研究表明，明朝人口已突破了2亿。

　　清朝户口与土地脱离

　　清朝，康熙七年(1668年)停编黄册，改每年由各地造送丁口增减册，三年编审一次。康熙五十一年，康熙皇帝觉得现有赋税已够，实行“盛世滋生人口，永不加赋”。这是一次重大转折，户籍第一次开始与赋税完全脱钩。到雍正年间，“摊丁入地(亩)”，针对人口流动，全部取消人头税，只收土地税，使户口彻底与土地分离。

　　乾隆三十七年(1772年)，清废除编审丁口。而从宋朝实行以钱代役后，劳役就与人口无关。清朝还保留户口，不再征税，而是为了管理治安。乾隆四十一年，推广保甲“循环册”，官府与保甲各执一本，循环交换，随时更新统计。

　　光绪二十八年(1902年)，推行警察制，取代保甲。更大的变化在光绪三十四年，内务部设立统计司，制定了人口普查六年计划。这时才走向真正的统计人口。但未及六年，辛亥革命爆发，清灭亡。民国时，才把数据整理出来，当时有接近4亿人口。此后中国战乱不断，处于分裂之中，户籍制没法统一。

　　新中国的户籍制度　　

户籍改革不是取消户籍，而是让户籍回归本位，恢复到单纯的户口管理和登记居住地上，与身份、福利脱钩。 新华社 资料

　　回顾历史，我国户籍制度一开始与赋税挂钩，对治安管理也有辅助作用。新中国成立后，户籍实际成为一种身份。解放初，登记人口，规定外出人员要报临时户口，这对肃清、镇压反革命有积极作用。

　　1953年，国家实行计划供应后，要保证粮食统购统销，每一户都计划供应，比如上海家庭妇女一人25斤/月，将户口与粮食直接挂钩。1955年《关于城乡划分标准的规定》，将农业人口和非农业人口作为人口统计指标，并严格控制农民的“盲流”。

　　1958年，全国人大常委会颁布《中华人民共和国户口登记条例》，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项人口登记制度，以法律形式严格限制农民进入城市，也限制城市之间人口流动。

　　从此，我国户籍制度中，引入了严格限制农村人口流向城市的功能。这背后缘于在当时工业化初期政策，优先发展工业和城市，资本的积累靠剪刀差。实际上，原始积累除了苏联援助之外，还有对农民的剥削，剪刀差致使工业品价格越来越贵，农产品却维持很低的价格，逐渐造成巨大的城乡差别。

　　困难时期，农民千方百计想进城，因为城市有商品供应粮。但国家禁止农民流入城市。对于城市人口，从1950年代，开始组织或强制青年下乡、干部下放，以增加农业生产人口。如此严密的城乡二元结构，实际阻碍了人力资本的正常流动。在改革开放后，户籍又附加了基本社会保障和福利功能，管理功能反而下降。

　　直到1998 年，国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，对户口管理做出“四项改革”，部分放宽城市户籍。如今新型城镇化发展，要进一步户籍改革，各地做法不完全同步，但都力图打破原来静止的城乡二元结构。

　　实际上，户籍改革不是取消户籍，而是让户籍回归本位，恢复到单纯的户口管理和登记居住地上，与身份、福利脱钩。今后的方向应该是，公民普遍享受的社会福利和保障，能在全国通用，比如义务制教育，不管孩子到哪里，都有权享有。

　　对户籍改革，我的建议是：

　　•各地的地方性补充福利和保障应有明确、公正的获得条件，不受户籍影响。

　　•完善身份证功能，使之具有户籍登记与社会保障的双重功能，进而成为个人信息的唯一证件。

　　•建成全国统一的信息库。

　　(文章由蒋晓娟依据葛剑雄2014年11月在上海财经大学甲申讲坛演讲整理，经作者授权刊发)