耸人听闻：“变天账”
——乡镇政府的忧伤
邢成举
刚刚过去的2014年，让大家对党和政府推动反腐工作的力度有了坚定的认识，而反腐也似乎在坚定着人民的一个印象，那就是政府的公权力滥用已经十分普遍，但是实际上，公权力的滥用与公权力的无法行驶是同时存在的。两会上，李克强总理强调说，2015年仍然要加强党风廉政与反腐败工作，要依法治国，促进国家治理体系和治理能力的现代化。作为政府体系的最低层级，乡镇政府要面对的问题更为复杂，这里要谈的不是反腐败的问题，而是乡镇政府公权力的羸弱。
“变天账”挑衅革命记忆
在本地的调查中，我们初次听说了关于“变天账”的事情。什么是变天账呢？当地的村民讲，就是村子里曾经的地主和国民党干部的后代会在内心记着一本帐，这本账主要是关于自己家原来的天地和房屋被分发的情况，以及自己家庭遭受批斗和被谁批斗的情况，哪些家庭曾经分得过他们家的田地和房屋。这些内容就构成了一本帐，这本账是要在变天的时候才能清算的。什么是变天呢？就是执政者发生变化。这个时候，就要对历史旧账进行清算了。变天账的可怕之处在于，其都是通过口传心授的方式进行传递，上一代人关于历史旧账的记忆会潜移默化地传递给下一代并内化为一种自觉意识。这个代代相传的方式使得历史上的革命记忆和阶级斗争都在新的社会形势下获得了新的发展空间。让村民们感到担忧的是，这所谓的变天账，在目前已经开始清算。村民们说，地主和国民党官员的后代，现在都过上了好日子，也都比较富裕。这些人总是在一些鸡毛蒜皮的小事上找茬，他们会欺负那些曾经分得他们家田地和房屋的贫农的后代。在一些红白喜事的公共场合，这些人也会公开谈论他们家曾经的田地面积及其位置，谈论他们家的房屋，谈论他们的家产是被村中哪些人或是其父辈分掉的。对于目前出现的这种变天账现象，我在其他省份的调查中还不曾发现，但是这种情况确实值得引起高度重视。
变天账最早出现在土地革命期间，而如今再次出现，这背后或许存在相当复杂的原因。从我们的调查来看，当地乡镇政权是相当羸弱的，这或许是变天账再次出现的一个因素。
夹缝中生存，乡镇政权步履维艰
我这里讲的夹缝主要是农民诉求和上级政府权力干涉所形成了乡镇政权生存空间。从农民的角度看，对乡镇政权形成重大的压力的，主要是农民的上访活动，尤其是无理上访的活动。在处理信访的压力性体制和属地管理的框架内，采花乡每年需要花费在信访治理方面的经费超过30万元。而对于乡镇自身来说，其自己并没有什么收入来源，仅有的就是征收烟叶税，但是数量也十分有限。县级财政每年给该乡镇下达的财政转移支付资金是18万元，而这些资金对于维持乡镇政权的运转是远远不够的。据乡镇的一位老干部讲，该乡镇每年的运转经费都在200万元以上。巨大的资金缺口让乡镇的主职干部即书记和乡长都在为寻找运转资金而奔波，他们没有心思时间和精力去处理其他事情，争资跑项成为其中心工作。受财力的影响，乡镇干部要是下乡到农村了解各方面情况的话，都需要自己掏腰包，所以根本就没有人愿意下乡，乡镇干部也越来越疏离了农村和农民。
对于农民来讲，他们却在很多方面仍需要乡镇政府出面解决问题和处理困难。笔者调查的乡镇有着丰富的矿产资源，主要是煤矿和铁矿。一位乡镇干部告诉我们，在这个乡镇，有几十家黑煤矿，没有一家煤矿是合法经营的。同时，乡镇内也有几家铁矿矿场，这些开采者虽然说是办了证件的，但开采证上说的是开采水泥拌混料，而实际上开矿者却是在挖铁矿。当地干部还告诉我们，这里的铁矿品质很高，是国家的“十二五战略储备矿”，他知道这些开采者都是违法开采的，但是又没有什么好的办法。因为开采煤矿和铁矿，不少村庄内的道路都被重型车辆压坏；还有一些村庄因为开采矿产而导致地下水下降，农民吃水十分困难；因为开矿要有大量的废渣要倾倒，农村的环境污染也是十分严重的。当出现问题的时候，农民会去找开矿人理论，但是矿企老板根本就不管这些事情，更有甚者，一些维护村庄公共利益的农民被矿企老板找来的打手给打伤了。
寻求企业对相关问题进行负责无果之后，农民就转而找到了乡镇政府，他们希望政府能够为他们主持公道。然而，对于乡镇政府而言，诸多的事情是他们根本就无力解决的。一位干部给我说了这样的一个例子：乡镇政府为了主持公道，有一天扣留了某煤矿的运煤车辆，当时找的理由是超载和没有营运执照等，可是没等车辆扣留多长时间。县政府和宜昌市政府及其直属部门都有主要负责人打来电话，要求该乡镇尽快放人。煤矿里有政府人员入股，铁矿开采也同样是如此。正是因为有更高层级政府权力的干预，乡镇政权在农民的诉求面前只能是“哑巴吃黄连，有苦说不出”。在没有办法解决农民诉求的情况下，农民希望可以到更高层级的政府去反映问题，却又被上级政府作为群体上访事件来处理。有次，牛村村民有10多人准备乘车到县政府反映道路被矿车压坏的问题，还没有到县城，就被乡政府工作人员给劝说回去了。从乡政府工作人员的真实想法说，他们其实是希望农民能够到更高层级政府去反映问题的，但是对信访考核的权力在上级政府手中，乡政府为了自己的发展前景还必须去做自己不愿意做的事情，将权益受到侵害而希望反映问题的农民给劝说回来。
一方面是农民对乡政府有着多种多样的合理诉求和无理诉求，面对合理诉求，乡政府工作人员因为上级政府权力的掣肘或是权力干预，而无法回应农民的合理要求。农民对乡政府很失望，而乡政府面对现实却很无奈；在面对无理诉求时，乡政府也很少动用强制性权力，他们只能在既定的框架内去使用利益去安抚这些无理取闹的人。另一方面是，因为上层政府权力直接涉入矿产的违法开采，而使得下级政府即乡政府的公共权力和公共权威被消解和隐匿。当上级政府一方面要求下级政府切实落实好为人民服务的宗旨时，另一方面，上级政府公权力的私化使用使得乡政府难以挣脱官僚等级的钳制。所以，我们发现，乡政府的工作人员也深谙“不得罪人”逻辑的现实优势。一方面，他们不愿意得罪无理取闹的人，因为这些人都“不好惹”；同时，他们更不愿意得罪上级政府的工作人员，上级政府要是打招呼的话，乡政府工作人员一般都会遵照执行。
缺乏安全感的乡政府工作人员。
2011年五峰县的一个乡镇曾发生过一个科长被农民在乡政府杀害的事件。这个事件的起因是被杀的女科长的老公是乡镇派出所的民警，因为执行任务，而得罪了犯案人。犯案人为了报复这个民警，才对其妻子，也就是这位女科长实施罪行。也就是在该事件之后，五峰县各个乡镇政府大院才有了值班的人员。以前，农民来办事是不需要登记的，现在则都需要登记。这个恶性的事件，让很多公职人员都担心自己和家人的人身安全受到侵害，因此更不会有什么人伸张正义和坚持真理了。除此以外，不少乡政府干部跟我们反映，现在做乡镇干部最好不要跟陌生农民吃饭，该县不少乡镇发生过陌生人借感谢乡政府工作人员并与其吃饭喝酒的时候，对乡政府工作人员进行打骂和羞辱的事情。这个事情反映了两个信息，其一是不少农民对乡政府工作人员是很不满和有怨气的，这个不满和怨气通过打骂乡镇干部的方式进行宣泄，或者是，一些无理取闹的人正是看准了政府权力的软弱，才用这样的方式以羞辱乡镇政权。应该说，这两种情况都是存在的。第二，该事件传达的另外一重信息就是，该乡镇政府的公共权力和公共权威确实很弱，侵害乡镇干部的当事人并不害怕受到制裁和打击。这个层面看，我们认为，政府的公共权力已经受到了地方人员经济权力、社会资本和蛮横力量的挑战。
当做为公共权力代言人的乡镇干部遭受侵害而无法保障自身权益的时候，一般公民和居民就更难有为公共利益行动和挺身而出的勇气和底气了。如果说，政府工作人员可以被人欺负，那么一般人得罪恶势力之后就更不会被放过了。而现实是，面对这样的事件，县乡政府并没有拿出坚决打击的行动，人心在对政府行动的关注中就已经有了自己的判断。
如果说，虚弱的政府权力是变天账出现的基础的话，当地地下教会的发展则为变天账现象的出现提供了侧面的支持。
地下教会发展迅速并挑战政府行动力与公共权威
因为山高沟深，地域面积较大，农民居住分散，乡镇干部很难对农民内部秘密发生的事情有及时的掌握和了解，而当事件一旦出现的时候，许多问题就很难解决了。当地地下教会的发展就是这样一种情况。2007年夏季，该乡镇下辖的一个村庄范围内的县乡公路在暴雨之后出现了一段10米左右的塌方。路段所属村子的村干部讲道路塌方的情况及时报告了乡政府，当天下午乡政府的几个负责交通的人就去现场查看了情况。因为塌方长度较大，维修的费用较高，所以乡政府就打算向县政府和交通局报告情况并申请维修资金。这个处理意见出来之后，该乡镇地方教会的负责人就放出话来说，“你们看看共产党的办事效率，明天再让你们看看我们教会的办事效率”。塌方发生之后的第二天一早，教会的这个负责人就召集了30多个教徒义务到这里修路，他们只花了一天的功夫就把塌方的道路给修通了。这个事件的出现确实让地方政府很是难堪，而且从这里，地方政府也发现了地下教会强大的动员能力。在当今乡村，政府和干部无法动员农民去进行义务劳动，但是教会却有这样的能力，这实在是对地方政府行动力和公共权威的挑战。
该事件之后，地方政府就开始关注这个地方教会了。在该事件后两个月左右，乡政府得知该地下教会在乡镇进行非法集会的消息，随之对其主要组织者进行拘留的处罚。在这个事件之后，该地下教会的活动就更加隐蔽了。据知情的村民讲，这个教会主要宣扬的是信仰上帝就能够使疾病自愈；信仰上帝自己家的粮食就吃不完；信仰上帝，人死可以复活等，其以类似传销的方式进行秘密传教。而这些并没有成为地方政府重点治理的内容。
总体而言，笔者调查的这个乡镇之所以出现变天账有着多方面的原因：其一是，政权基础及其执政权威遭受着各方面的挑战，这种挑战既有来自官僚系统内部的，也有来自外来教会和农村社会的。其二是，当地丰富的自然资源如铁矿和煤矿等，并没能给当地村民带来较多的收益，而开发这些资源的都是外来的资本，甚至在资源开发中形成了政府权力与资本的结盟。变天账的背后实际上是一种不满，这种不满直指权力的公平性与执政的合法性。如何化解这种不满带来的危机并提升地方政府的公共权威，这将是需要我们大力解决的问题。本文中谈及的变天账的现象和问题是比较新鲜的，这可能并不是普遍的现象，但是却给我们带来了警示。在制度与结构的限制中，在财力与公权力的匮乏下，基层政权确实面临着多重考验，而解决危机并强化基层政权建设则是必须强化的工作。
（作者单位：北京市农村经济研究中心，华中科技大学中国乡村治理研究中心）
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