编者的话：
新制度经济学派代表人物道格拉斯·诺思教授在其所著《制度、制度变迁与经济绩效》一书中曾指出，组织是制度变迁的代理实体，勾勒出了制度变迁的方向。从某种意义上来讲，社区是一个城市的缩影，也是一座城市的基本单元。更为重要的是，在全面深化改革总目标下，完善社区治理体系，提高社区自治水平，对于更好践行基层群众自治制度，以及推进城市治理现代化都有着决定性的作用。而从经济学角度来看，在治理主体“多元化”这一背景下，社区治理本身就成为集体行动的范畴，以至于因外部性、交易费用、机会主义倾向等问题的存在，使得如何激发社区群众的参与积极性，继而全面构建多元参与的社区治理体系，成为理论界和实务界所共同面临的课题。本期“前沿理论”特邀知名专家，围绕“社区治理如何走出集体行动困境”展开深入研讨。
把准社区自治与民主决策的逻辑关系
乔新生
近年来，在我国城市治理过程中，出现了许多似是而非的观点。一些学者认为，城市治理应当坚持社区自治原则，由社区居民说了算；也有一些学者认为，应当普及“共同治理”的概念，由社区居民、政府机关人员共同治理城市公共事务等问题。应该说，这些观点都缺乏具体指向，因而在现实中并不具有可操作性。
社区自治不等于共同治理
社区自治与共同治理不是同一层级的概念，而且它们只有在特定的语境下才有实际意义。社区自治是在建立社区管理体系的过程中形成的概念，狭义上包括有关社区公共事务管理的问题，广义上则包括社区居民的生存和发展问题。合作社是典型的社区自治产物，最早诞生于资本主义国家，其成立的最初目的是解决纺织工人家庭生计问题。但是，随着时代的发展，合作社的基本原则渗透到社会各个领域，逐步演变为各种各样的自治组织。在经济领域，有消费合作社、生产合作社、信用合作社、供销合作社等一系列合作组织。
社区自治是一个政治学概念，同时也是一个社会学概念，更是一个法学上的基本概念。从法学的角度来看，社区自治主要是指社区居民依照法定的程序和规则处理社区的日常事务，拒绝政府的干预，拒绝其他组织和群体的干扰。而所谓共同治理，则是一个政治学的概念，主要是指政府在治理城市的过程中，必须充分听取社会各界的意见，在集思广益、广纳善言的基础上科学决策、民主决策。
然而应该注意的是，在现阶段的中国，共同治理是一个典型的伪命题。因为只有在权利义务平衡，权利主导公权力的基础上，共同治理才有存在的价值。换句话说，只有在公民能够通过选举产生城市治理者并且随时能够监督城市治理者的情况下，共同治理的概念才能在事实上成立。假如实行政府主导，在重大决策问题上听取公众的意见，而不是由公众参与决策，那么，共同治理根本无法真正实现。在行政主导的体制下讨论共同治理问题，很容易掩盖事实的真相，转移视线，引起不必要的误会和争论。
社区自治不能成为城市治理的基本原则
在城市治理的过程中，出现了越来越多的纠纷。这些纠纷普遍存在并且有不断蔓延的趋势。譬如，在城市公共厕所、垃圾转运站、高压变电站修建过程中，经常出现“群体性”抗议事件。部分社区居民反对城市的垃圾转运站建在自己的社区附近，也有一些社区居民拒绝修建公共厕所，少数社区居民采用暴力的方式拆除市政管理部门的垃圾箱……所有这些都充分说明，在公民权利不断觉醒的今天，如果不能正确处理社区居民利益和城市整体公共利益之间的关系，那么，城市治理将会积累越来越多的矛盾，社区居民与政府管理部门之间的关系将会越来越紧张。
社区自治只不过是现代民主决策的基础和前提条件，不仅不能代替现代民主决策，而且更不能成为城市治理的基本原则。假如按照社区自治原则分析城市的公共厕所、垃圾转运站修建问题，那么，毫无疑问应当支持社区居民的意见。但反过来想，如果所有社区居民都拒绝修建公共厕所，拒绝修建垃圾转运站，城市的公共厕所要修建在哪里？城市的垃圾该如何处理呢？部分地方官员在解决这些问题的时候，习惯于“挑起群众斗群众”，使不同社区的居民相互指责，地方政府则在这一互相指责的过程中推卸自身责任。
其实，问题的关键不在于是否应该修建公共厕所或垃圾转运站，也不在于是否应该遵循少数服从多数原则，而是在于如何在坚持社区自治原则基础之上，实现民主决策。西方发达国家在城市治理过程中已经探索出许多有益经验，它们充分尊重社区自治原则，对于社区内部可以自行处理的事情，政府部门绝不插手，当然更不会贸然作出决策。然而，一旦涉及到城市公共利益，譬如公共厕所、垃圾转运站的修建等，就会求助于现代民主决策程序。
具体而言，市政府通常会充分听取社区居民的意见，然后再提交市议会进行讨论。各个社区的居民可以通过自己选举出的议员充分表达自身意见，如果在讨论的过程中能够达成共识，那么就会形成决议；如果不能达成共识，市政府会及时公开有关表决结果，并且告知市民所将必须承受的代价，让社区居民在充分考虑自身利益的同时，为城市的整体和长远发展建言献策。
社区自治原则的正反两方面作用
应该指出的是，对于社区自治原则而言，具有正反两个方面的作用。一方面，由于强调社区居民的主体意识，强调社区居民自主决策，因此，在涉及社区居民自身发展的问题上，可以充分征求社区居民的意见，提高社区居民的参与意识和向心力，节约城市治理成本，提高城市运营效率；另一方面，如果过分强调社区自治，忽视了城市的整体规划，那么，在重大决策的过程中就会出现顾此失彼的情况。如果社区自治原则被滥用，有可能导致整个城市四分五裂，城市的交通环境更加恶劣，城市的发展规划难以实施……只有在坚持社区自治原则基础之上，广泛听取社会各界的意见，按照现代民主决策的程序作出决策，城市治理才能走上良性轨道。
从这一角度而言，当前我国城市治理过程中之所以会出现诸多矛盾和问题，根本原因就在于，虽然很多社区居民实现了社区自治，但是，政府部门在城市管理规划的过程中没有充分听取社区居民的意见，没有将城市的整体发展规划与社区居民的普遍需求结合起来，故而在决策程序上出现了问题，导致社区居民的利益受损，政府部门的公信力不断下降。
如何实现社区自治与民主决策的有效结合
毋庸置疑，政府部门应该鼓励社区自治，应当帮助社区居民建立自治组织，并且引导社区居民通过自治组织解决社区内部的公共事务。但是，政府部门也应充分意识到，社区自治只能成为解决社区内部问题的基本机制。在城市治理过程中，必须坚持民主这一原则，必须充分听取社区居民的意见，并且在人民代表大会制度框架下，依照法定程序作出整体决策。社区居民代表可以充分表达自己的意见，人大代表必须向社区居民汇报自身工作，随时听取社区居民的意见，并向人大及其常委会反映社区居民的意见。假如政府部门在城市治理过程中越俎代庖，没有充分发挥人民代表大会制度的作用，没有处理好社区自治和现代民主的关系，那么，最终所作出的决策就很可能会引发社会矛盾，在修建城市基础设施过程中，就很可能会遭到部分社区居民强烈反对。
一些城市管理者急于求成，在没有广泛征求社区居民意见的情况下，就作出修建城市基础设施的决定，结果导致民怨沸腾。修建公共厕所、垃圾转运站本来是改善民生的基础设施项目，在现实中之所以引起争议，就是因为城市管理者没有处理好个体与整体之间、局部与全局之间，以及社区自治与民主决策之间的关系。
笔者的建议是，在修建公共厕所、垃圾转运站、大型变电站这样的公共设施时，应当充分征求社区居民的意见。如果涉及一个社区居民的公共事务，应当放手让社区居民按照自治原则作出决定；如果涉及不同社区居民的公共事务，应当建立必要的协商机制；如果社区自治组织协商不成，应当提请人大常委会公开讨论。人大常委会在作出决策之前可以召开听证会、座谈会、辩论会，也可以聘请相关专家详细解释基础设施建设的必要性和科学性。只有充分听取并尊重社区居民的意见，把社区自治和民主决策有机结合起来，才能有效化解城市治理过程中可能出现的矛盾和问题，才能在城市基础设施建设过程中凝聚各方共识，维护好各方权益。
（作者为中南财经政法大学廉政研究院院长、教授）
陈天祥
社区治理模式的四大转变
自20世纪90年代以来，中国城市出现了大量的商品房小区，又被称为新型社区。它们有别于传统的单位制社区，由此推动了城市社区治理模式的转变。这种转变大致可以概括为以下几个特点。
社区治理主体由“单一”向“多元”转变。在传统社区，治理主体基本上是单一的居委会。虽然从法律上看，它是一个居民自治组织，但其主要工作基本上都是忙于政府下派的各种行政事务，被普遍认为行政化色彩浓厚。而在新型社区，随着居住环境的改变和国家有意识地推动，除了居委会这一传统组织外，出现了业主委员会和物业管理公司，后者在管理社区物业和美化居住环境方面起到了重要作用。虽然在不同的社区，它们的独立性和自主性受到了来自开发商和政府的影响，但也有一些社区的业主自发组织起来，成立新的业主委员会，聘请新的物业管理公司，自治色彩较浓厚，在维护社区物业和实行公共事务共同治理方面拥有较大的自主性，从而打破了由居委会一统天下的治理格局。除此之外，进入新世纪，在一些发达地区，根据国家的统一部署，逐渐形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区治理格局，政府有关部门有目的地孵化社会组织，或从外部引进诸如社工机构这一类组织参与社区治理，或组织公民议事会让普通居民参与到社区治理活动中来。这一切都表明，单一治理主体的传统城市社区治理格局逐渐被打破，社区治理正在朝多元主体的方向发展。
社区公共服务由单一的行政化供给向多元化供给转变。传统城市社区的公共服务主要由居委会行政化供给，公共服务的内容包括社区秩序的维护、协助政府处理一些涉及社区的事务以及传递各种政务信息，服务内容相当有限。而时下的不少城市新型社区，除了负责传统的行政化公共服务供给外，还增加了不少新的公共服务供给。如政府通过向社会购买公共服务的方式引进社工服务，在弱势群体关怀（如孤寡老人的照顾、残疾人员的照料、外来务工人员子女的教育）、族群融合、社区文化活动和人际冲突解决等方面发挥作用。此外，不少地方还形成“社工＋义工”的模式，即除引入社工服务外，还大力发展志愿服务，以满足社区居民的一些特殊需求。在一些存在自发成立的业主委员会的社区，则出现更具个性化和特色的公共服务供给（如社区公共物业的保值增值）模式，其自主性也更强，所提供的公共服务更加符合社区居民的需要。
政府与社会之间关系由领导与被领导向相互平等转变。在过去，城市社区普遍不存在具有独立性的社会组织，政府与社会组织、居民之间的关系基本上是一种领导与被领导的关系，社区居民只能被动地接受政府或其代理机构提供的公共服务。而现在，由于前述的公共服务多元化供给的出现，政府与社会组织之间逐渐形成了相对平等的合作关系。在一些发达地区，除了仍然存在政府与居委会之间的传统关系外，还存在由引进的社会组织设计甚至孵化社区公共服务项目，让政府从中选择，并采取向社会购买服务的形式，从而改变了过去由政府主导、自上而下提供公共服务的模式。在这种情况下，政府与社会组织之间的关系发生了很大的变化，两者之间就有可能形成相对平等的合作关系。甚至一定程度上可以说，是社会组织在牵引着政府服务内容的创新与发展，社会组织在社区治理中的作用日益彰显。
社区管理体制由政社合一向政社分离转变。过去，我国城市社区的管理体制是政社合一的，即街道办事处依赖居委会从事各种行政管理事务，居委会自治职能弱化，成为政府的代理人。近年来，我国很多城市都在进行街居管理体制改革的尝试，力图规范街道办事处与社区组织的角色职能，使社区自治组织从行政事务中脱离出来，实现政府依法行政管理与社区依法自治的有机衔接与良性互动。典型的表现是“站居分离”，即社区设立公共服务站，由政府工作人员负责提供政务服务，而居委会则专门负责社区自治事务。
诱发公权力侵蚀社区治理格局的传统观念
然而，上述变化还只是初步的和局部的，对于大多数中国城市社区而言，还没有真正从传统的治理格局中走出来。在一些落后地区，仍然延续着传统的政社合一的社区管理体制，政府包揽了社区的公共事务，多元主体和多元社区公共服务供给机制尚未形成，造成公共服务供给不足，或者政府提供的一些公共服务偏离社区居民的实际需求，继而导致公共资源的浪费。在一些地方，虽然形式上实现了政社分离，如设立了社区服务站，但实际上，“站居”是两块牌子一套人马，政府一家独大；也有一些地方，如新近实现城镇化的地区，进行了“村改居”实践，社区存在了多个权威主体，包括党支部、居委会、服务站、股份公司等。但由于财政资源不足，社区公共服务供给短缺，使前三个主体的权威性无法树立，最后又不得不回潮，重新走上政社不分、政经不分的老路。即使是在前述的已经形成多元主体治理格局的社区，也仍然存在行政主导过强、社区自治力量偏弱或者社区自治力量处于从属地位的情况。更有甚者，社区社会组织出现了行政化的倾向，承袭着公共服务科层供给的旧有模式。
造成这些问题的原因主要有：传统的管控型社区治理的观念难以一时扭转，进而导致政府职能转变举步维艰；传统的重经济轻社会的片面政绩观没有发生根本性变化，不重视社会建设，投向社会建设的财政资金不足；政府培育社会组织、参与社区治理的意愿不强，虽然从观念上接受了多元治理的模式，但缺乏配套的扶持社会组织发育的政策和措施，从而限制了社会组织的成长空间；在法律上缺乏相应的对政府与社会职能边界的界定，使公权力可以随意侵入到社会自治领域。
社区治理的“善治”之举
欲使城市社区治理真正走上“善治”的轨道，笔者认为，最根本的一点是要彻底改变管控型的社会治理模式，改变传统的政府大包大揽的公共服务供给模式，转变政府职能，形成政府与社会良性互动的格局。从具体的政策和措施来看，需要在以下方面实现突破。
第一，加大对社区的财政投入，增加社区公共服务供给。社区是城市的基本单元，普通民众的生活与社区治理水平的高低息息相关，社区亦是政府联系群众的重要渠道，为此，必须高度重视社区建设工作。长期以来我国政府在公共服务方面投入不足，导致社区公共服务普遍存在供给短缺。所以，当前的一个紧迫任务，就是增加社区建设方面的财政投入，以满足社区居民日益增长的公共服务需求。
第二，继续推进政社分离改革，逐渐推广“站居”分离的社区管理体制模式。同时，颁布相关法律法规，划分政府与社会各自的职能边界，从而赋予社会组织足够的活动空间，防止政府对社会自治范围内的事务的不当干预。
第三，减少对社会组织的管制。当前，不少地方正在取消社会组织的“双重管理体制”，社会组织无需主管部门的批准即可向民政部门注册登记。这一做法应不断加以完善，取消过多的登记限制，如注册资金数量、申请人数、住所地、业务范围等。在一些领域可以尝试用备案制代替注册制。
第四，扶持非营利社会组织的发展和壮大，尽快出台和落实组织及个人捐赠非营利组织后的税收优惠政策，激发企业和社会各界人士捐助非营利组织的积极性，从而为非营利组织的发展和壮大提供资源保证。
第五，建立政府监管社会的有效机制，树立社会组织的公信力。当前，我国社会组织公信力缺失的现象与政府的监管缺位有关。为此，必须重建政府与社会组织之间的关系。政府应重点加强对非营利组织的宏观调控，规范它们的运作，如规范它们的募捐行为和捐款的使用范围及方式、帮助它们建章立制、通过等级评定的方法引导社会捐赠向优质的组织流动等。
第六，积极推广政府向社会组织购买公共服务的模式。在诸如社区卫生、教育培训、弱势人群关怀和救助、政策咨询、特定秩序的维护、族群融合、文化娱乐活动等方面，都可以采用政府购买服务的方式，实现政府业务的“卸载”，构建政府与社会组织之间合作共治的新型伙伴关系。有一点必须注意，公共服务可以合同外包，但公共责任却不能外包。为此，政府应努力学习新的管理方法，包括确立适合合同外包业务的标准、承包人的资质确定、招投标的实施、对承包人的监管和考核、奖惩和淘汰机制的建立健全等等。
第七，加强公民教育，培育公民意识，促进社会的成长。社会的发育和健全与每一个公民都密切相关。在一个没有良好的公民意识和人伦精神的社会，建设和谐社会很可能就是一句空话。为此，要改变“功利教育”和“竞技教育”的应试教育模式，融公民意识教育、伦理教育于学校教育、社会教育之中，培育国民精神的理性价值。
第八，对社会组织而言，在与政府建立合作关系中主要应立足于草根，提高组织管理水平和公共服务能力，赢得政府、社会的信任和支持。从长远来看，社会组织如果将自己与政府捆绑在一起，无助于提升自身的社会地位。社会组织应善于利用各种社会资源以保持自身的独立性和自主性，形成一种有别于政府和市场，且能够有效弥补两者之不足的第三种重要力量，以获得应有的尊严和威信。
（作者为中山大学南方学院教授、博导）
专家语粹
假如实行政府主导，在重大决策问题上听取公众的意见，而不是由公众参与决策，那么，共同治理根本无法真正实现。
西方发达国家在城市治理过程中已经探索出许多有益经验，它们充分尊重社区自治原则，对于社区内部可以自行处理的事情，政府部门绝不插手，当然更不会贸然作出决策。然而，一旦涉及到城市公共利益，譬如公共厕所、垃圾转运站的修建等，就会求助于现代民主决策程序。
社区自治只能成为解决社区内部问题的基本机制。在城市治理过程中，必须坚持民主这一原则， 必须充分听取社区居民的意见，并且在人民代表大会制度框架下，依照法定程序作出整体决策。
在一些落后地区，仍然延续着传统的政社合一的社区管理体制，政府包揽了社区的公共事务， 多元主体和多元社区公共服务供给机制尚未形成，造成公共服务供给不足，或者政府提供的一些公共服务偏离社区居民的实际需求，继而导致公共资源的浪费。
政府培育社会组织、参与社区治理的意愿不强，虽然从观念上接受了多元治理的模式，但缺乏配套的扶持社会组织发育的政策和措施，从而限制了社会组织的成长空间。
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