依据世界各国、各地区的发展历史、社会制度、自然条件和耕种习惯，不同国家和地区在特定历史时期表现出不同的农村土地制度。解析不同国家土地制度的发展历史，探寻其中的共性和个性，可为我国未来土地制度改革发展路径构建提供经验借鉴。

不同国家和地区的土地制度和土地治理有各自的特点，研究其土地制度的演变历史和发展规律，对推动我国土地制度创新、培育和规范土地市场有重要参考价值。

 一、代表性国家和地区的农村土地制度变迁

 (一)英国

 英国现代农村土地制度根源于封建领地制经济，经历了3 个世纪的圈地运动，最终实现了现代产权制度。

1. 英国农村土地制度的历史形态：封建领土制经济

封建领地制经济以庄园为组织形式，一个典型的庄园有一个中心村，耕地分为领地自营地和租佃领地，即份地两部分。每个农奴从庄园主手中领有一块份地，一般为30 (1 约等于英亩英亩4000 平方米)，收获归农奴所有。领主的自营地由农奴代为耕种，每周义务劳役3~4 天，收获归庄园主所有。同时，随着教会地位的上升，封建领地制经济主要由世袭领地和教会地产构成。

2. 英国近代资本主义农村土地制度的实现方式：圈地运动

第一，圈地运动是资本主义生产方式的资本原始积累过程，发端于14 世纪末15 世纪初英国养羊业圈地运动的兴起。这一阶段的圈地运动规模小，属于非法行为，主要以圈占森林、沼泽、牧场和荒地在内的公地为主，目的主要是变公地为牧场。圈地运动有力地瓦解了封建土地制度。

第二，18 世纪以后，英国的圈地运动出现了第二次高潮。晚期的圈地运动是在以棉纺织业为发端的工业革命的推动下进行的。英国的工业革命爆发、城镇化进程的加快、人口的迅速增长及拿破仑战争期间法国颁布的大陆封锁令，推动了英国晚期圈地运动的深入发展。这次圈地运动得到了政府的大力支持，国会发出圈地法令，圈地以合法形式进行。1709~1810 年，为了进一步扩大牧场领域，建立大农场，英国议会共颁布圈地法令3037 项。3 据估计，1700~1760年间被圈土地达到34 万英亩，1760~1790 年间被圈土地达到298 万英亩。

 第三，19 世纪圈地运动结束后，消灭了小农阶层，产生了可以自由出卖劳动力的无产者，建立了典型的土地所有者– 租地农场主– 雇佣工人这种所谓三位一体的资本主义农场，标志着英国资本主义农场制度的形成。

3. 英国现代农村土地制度的完善

20 世纪上半叶，特别是二战后，英国资本主义农场制度出现了新变化，主要表现在：

第一，农村土地所有权结构出现了新动向。在整个19 世纪，英国占主导地位的农村土地制度是所有权与使用权分离的租佃农场。19 世纪末，英格兰的农村土地约有87%是出租地，在苏格兰和威尔士，这一比例高达90%以上。二战以后，自营农场的比重上升，租佃农场的比重有所下降。到1977 年，62%的农场为自营农场，38% 为租佃农场。

第二，地主的地位下降，农场主的地位上升。农村土地所有权的地位下降，使用权的地位上升，租佃者取得了终身租佃权。

第三，农场经营规模，出现了明显的扩大趋势。政府在政策上支持大农场，排挤小农场，以扩大农场规模，增强其竞争力。1967 年修订的农业法规定，对合并的小农场政府提供所需费用的50%，对愿意放弃经营的小农场主发给2000英镑以内的补助金，或者每年发给不超过275 英镑的终生年金。1990 年，英国10 以下的农场，农场数占公顷26.4%，10 ~50 公顷公顷(1 约等于公顷1 万平方米)的农场数占40.4%，50 以上的农场，农场数占公顷33.3%，农场面积占82.8%。

 (二)法国

 法国农村土地制度发展大致分为3个时期：第一时期，1789 年大革命前的封建领地制经济;第二时期，1789 年法国大革命爆发后的小农经济;第三时期，20 世纪20 年代开始的现代农村土地制度的构建。

1. 1789 年大革命前的封建领地制经济

在1789 年的大革命前，法国处于封建领地制经济时期。其领地的特点是禁止私人圈占土地，实行公共放牧和强制性轮作制度。领地和份地的结合是法国封建领地制的土地占有形式的主体。领主是土地的所有者，同时又是领地的统治者。封建土地的农民大致分为自由佃农和农奴两种。前者与领主无人身依附关系，后者对领主有一种固定的人身依附关系。13 世纪后，领主普遍减少了由自己经营的领地，将土地分成小块租给农民耕种，从而形成了法国封建土地制度的一个特点：领主一般不直接经营土地。

 2. 1789 年法国大革命爆发后的小农经济

1789 年爆发的法国大革命，摧毁了旧的封建土地关系，通过暴力将贵族和教会地产分给农民，在农业中广泛建立起了以小块私有土地为基础的小农经济。在大革命后，农村中高利贷活动十分猖獗，到了19 世纪，法国农民开始了两极分化的过程，很多农民破产，少数大土地所有者组织起了资本主义式的大型农场。

3. 20 世纪20 年代开始的现代农村土地制度的构建

第一，法国政府在将小农场土地合并的同时，限制土地过度兼并。政府规定，对农村土地使用和转让时，私有农村土地一定要用于农业，不准弃耕、劣耕和在耕地上进行建筑。对于弃耕和劣耕者，国家有权征购，提高土地税或让其出租。政府明确规定土地转让不可分割，该块土地只能整体继承或出让;第二，建立土地市场管理机构——土地事务所，并建立土地银行。土地的转让和出租必须经过管理机构批准，不获其批准，土地转让无效。土地事务所对小块土地有先买权，整治合并后，卖给有经营前途的农民。土地银行购买土地后，再租给农民，订立长期租约，以刺激投资;第三，现阶段法国土地流通的特点是将土地市场分为市地市场和农村土地市场，市地市场以建设用地流转为主，农村土地市场以农业生产用地流转为主。

 (三)美国

 美国是一个没有封建历史的移民国家，是由“现代的人们根据现代的、实际的、合理的原则在处女地上重新建立起来的”。

1. 殖民地时期，美国的土地所有权形式

美国在英属殖民地时期，存在着3 种土地所有权形式。私田：由英王赐给村社和社团，村社再将土地分给居民，每户30 ，一般在北部地区英亩;公地：公共所有土地，一般是牧场、森林和荒地;小地产所有制：移民自行占用，包括自耕农和小型农场。

2. 独立战争后，美国式农业资本主义道路的形成

独立战争后，美国政府颁发了一系列关于实行土地国有化和分配国有土地的法令，没收亲英贵族的土地，并将其出售或分配给农民。

1780 年关于联邦土地的决议和1787年的西北法令，奠定了土地国有化政策的基础。从1785年开始，美国政府就通过法令，将国有土地分配给私人。1785年颁布了独立后的第一个土地法令，规定政府对土地按长方形进行丈量，除划拨给1/6 的土地作为教育方面的用途外，成立土地管理局，按低价出售公有土地。

1785 年时，一次买地的最小规模是640 英亩，每英亩最低地价1 美元。1862 年以前，美国政府采用拍卖等方式向私人卖地，1862年宅地法规定，所有年满21岁的美国公民，只要以耕作为目的，只需交少量登记费(初期为10美元)，就可领到160英亩土地，在领得的土地上连续居住或耕种5年后，就可取得土地的所有权，或在土地上住满6 个月并对土地有所改良，可以按每英亩1.25 美元的价格购买其所有权。1862~1926 年，政府发出了139 万多张土地所有权证书，授地面积约22 615.9 万英亩。8 因此，美国式农业资本主义道路的形成，解放了农民生产力，小农经济得到了自由发展，产生了新的资产阶级农场主，同时也形成了大批自由劳动力。

3. 美国现代农村土地制度

南北战争以后，1863 年《奴隶解放令》的颁布，废除了奴隶制，瓦解了奴隶制的种植园制度，促进了资本主义农场的发展，形成了美国现代农村土地制度。

美国农村土地主要有国有和私有两种基本形式。国有土地施行土地权益分离制度，即所有权与经营权分离，所有权归国家所有，农场主通过租佃的形式拥有其经营权、使用权、处置权。私有土地早期一般采取自有自营的形式。

美国农村土地经营制度经历了家庭私人农场→小规模分散粗放型家庭经营→家庭适度规模经营阶段→现代化的专业化综合性的家庭大规模经营阶段4个阶段，才逐渐普及了农工联合企业，实现了农业生产经营的企业化，形成了美国农村土地经营制度的新格局。

美国政府往往通过土地产权制度的有效变革来推动农村生产要素的合理组合与优化配置。在农民家庭农场的建立与发展过程中，政府通过土地所有权和经营权的分离，借助土地租佃等形式来扩大家庭农场经营规模，在家庭经营过程中，政府对国有土地只保留法律意义上的所有权及其相应的收益分离权，其他一切权益均归家庭经营主体所有，以此来提高土地投入产出效率，为农村土地经营制度内在潜力的释放创造必要的契机与动力。

(四)日本

 1. 明治维新时期，封建土地所有制

日本的近代土地制度确立于明治时期。1873 年(明治6 年)的地租改革中，明治政府进行土地调整，建立以封建地主土地所有制和封建土地租佃制作为日本农村土地制度主体的土地制度。确定土地的私人所有权，并规定国民用现金交的地租(土地所有税)作为建立近代国家的主要财政保证。

2. “二战”后，日本现代农村土地制度的形成

 “二战”后，在美国的帮助下，开始了自上而下废除半封建农村土地制度的改革，从1945年12 月日本国会通过第一次农村土地改革法案开始，到1950 年基本完成，消灭了地主阶级，形成了自耕农体制。

1962 年日本《农地法》第一次修改，开始允许农村土地出租和出售，但地价的不断上涨阻碍了土地耕作权的让渡。1970 年《农地法》第二次修改，突破了土地占有和使用方面的限额，以土地使用权和经营权为中心内容，鼓励土地的租借和流转。这一在制度上领先市场、依靠政府和民间中介组织的共同推动的修改，克服了流转障碍，取得了巨大的进展。1980 年《农地利用增进法》、《农地法》、《农业委员会法》等三法修改，主要鼓励农民间相互形成农村土地的合作利用，核心是通过土地所有权与经营权、耕种权的分离来扩大经营规模，有效地利用土地。农村土地改革的重点由所有制转向使用制，在农村土地由小规模家庭占有的基础上发展协作企业，扩大经营规模，鼓励农村土地所有权和使用权的分离。随着日本工业化的发展，农业人口不断减少。20 世纪六七十年代，政府农村土地改革的重点开始由鼓励农村土地集中占有转到分散占有、集中经营和作业的新战略上来。70 年代开始，政府连续出台了几个有关农村土地改革与调整的法律法规，鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产，以避开土地集中的困难和分散的土地占有给农业发展带来的障碍因素。10 因此，日本的农村土地制度改革，建立了自耕农体制，并赋予其土地所有权，调动了农民的积极性，加速了农业增长，为日本国民经济发展奠定了坚实基础。

 (五)韩国

 自从结束日本殖民统治和朝鲜战争后，韩国的土地利用制度大致经历了有序缓慢发展到无序快速发展再到有序稳步发展的过程。

1. 20 世纪50 年代~60 年代中期：农业经济发展阶段

1949 年颁布《土地改革法》是韩国现代土地制度改革的开端，以“耕者有其田”和“保有和限制财产权”为改革目的，有偿收回地主手中的土地，平均分给农户所有，禁止土地的租赁转让，规定每一家庭农场最大拥有面积不得超过3公顷，改革日本殖民时期遗留下来的土地问题，逐渐形成小农场的生产形式。

1950 年，颁布《地籍法》，并编制了作为土地行政基础的土地登记簿、地籍图、林业登记簿等地籍公簿。同年，制定了《地税法》，规定除无偿租地之外，对所有土地征税。1951 年，又制定《土地所得税暂行法律》，规定对耕地征农地税，对其他土地则征土地税。到1960 年，这两部法律结合为一部法，即《土地税法》。这一阶段的土地政策主要侧重于两个方面，一是农地分配，提出了耕者有其田的原则;二是财产权的保有和限制，以此作为资本主义经济秩序的基础。

1962 年，韩国政府以工业至上为管理核心，颁布了《土地规划法》，实现大规模的城镇建设，完成工业土地征用的法律化进程，现在的浦项制铁、现代重工就是当时工业建设的最好证明。当时的制度安排将大规模的农村土地转化为建设用地，虽然在一定程度上刺激了韩国经济的发展，但产生了大量的失地农民，也没有实现土地的市场化。

2. 20 世纪60 年代末~80 年代初：农村城市化进程

由于工业经济和城市化的迅速发展，这一时期的土地政策游离于调控土地投机和活跃房地产市场之间，具有偏僻性和暂时性的特点。

70 年代，房地产业发展迅速，导致大量农地流失，土地价格飞涨。据统计，农地价格在70年代平均以6.4 %的速度上涨。此时，政府采取法律和税收措施管理过热的土地市场，制定了《住宅建设促进法》(1972 年)和《宅地开发促进法》(1980年)。为了调控乱占农地现象，制定了《关于农地保护及利用的法律》(1972 年)和《农地扩大开发促进法》(1975 年)。1971~1980年韩国政府开展了全国范围的“新农村运动”。1971 年，重新修改《城市规划法》，设定了“开发限制区域”，有效利用城市土地，防止城市盲目扩张。1972 年，颁布《国土利用管理条例》，并编制实施了“第一次国土综合开发规划(1972~1981 年)”。

紧接着在1980 年至1984 年实施了“农村综合开发计划”，其主要目的是土地整理开发和美化乡村景观，以及对城市化过程中所造成的一些诸如乱占耕地、城乡差距拉大等问题进行政府统一干预。但是由于仍受旧土地规划法的影响，政府并没有在宏观尺度和法律上解决土地问题，也没有对过热的土地市场进行调控，仅在微观尺度上做了土地整理、规划与设计等具体工作，开展系统的村镇基础设施建设，从而耕地锐减的趋势仍在继续。

3. 20 世纪80 年代中期~90 年代：调控房地产价格，保护土地资源

1988 年，韩国政府为了调控土地投机，遏止地价持续上涨，纠正由地价暴涨而引起的分配不公现象，制定了《关于宅地所有上限的法律》、《关于开发利益回收的法律》和《土地超过得利税法》。政策实施效果显著，1991 年房地产价格开始趋于稳定，1992 年地价变动率回落为–1.27%，1993 年回落为–7.38%。

1986 年，《农地租赁法》出台，部分承认了土地以出租形式转让的合法性;1990 年，又正式颁布《农地法》;1996 年，颁布该法修正案，从此系统地规范了农地的征用、转让和保护等一系列活动。此时，土地制度安排也从原来以开发、建设为主转到了以控制为主，并依托地方行政长官、部门代表以及土地拥有者共同构建农地管理委员会，改变传统的土地审批模式，明确土地所有者的权属，稳定土地价格，保障房地产业的可持续发展。

4. 20 世纪90 年代中后期：扩大土地供给，合理开发土地

1994 年《国土利用管理法》的修改，转换了土地政策实施方向，实现了土地需求管理向土地供给管理的转换，该法将原有10 个功能区(用途地区)的土地利用系统简化为5个，又将原15.6%开发用途地区比率扩大为42.7%。并于1995 年3月实施《关于房地产实际权利者名义登记的法律》，增加房地产交易的透明度，减少房地产投机，确保土地市场可持续发展，进一步提高土地政策水平。

随着1997 年12 月的金融危机爆发，1998 年韩国平均地价下降了13.6%，土地市场停滞，经济处于下行期。基于此，韩国政府采取了一系列积极措施：第一，解除土地交易许可地区，撤销宅地拥有上限制和土地超过得利税制，开发负担金也从2000 年初起减半等;第二，1998年5月起允许外国人取得土地，进一步开放土地市场;第三，提倡环境保护，修订土地利用政策，施行土地的“先规划、后开发”。

 (六)越南

 越南是一个传统农业国，农业人口约占总人口的80%，耕地及林地约占总面积的60% ，农业产值约占国内生产总值的30%。农业在越南经济发展中占据极其重要的地位，越南的土地政策改革经历了3 个阶段。

1. 1946~1981 年：农业合作社时期土地政策

1946 年《土地改革法》的颁布，废除了封建土地制度，实行将土地分给农民，不论男女，一律平等，通过农业合作社集体使用土地的土地制度。1959 年宪法规定：“法律保护土地的3种所有形式——即全民所有、集体所有和个人所有。”

1960 年~80 年代中期，越南北方开始实行土地集体分配使用制度，南方因受美国控制，到1970 年才开始推行。1980 年越南统一后，南方才对土地进行了调整，互助组、生产组和集体组织等集体化形式得到了巩固和扩展。

1946~1981 年间，越南主要的农业生产单位是农业合作社，运行机制是把所有的农民分成若干工作队，以工作队为单位从事农业生产活动。所得收入扣除税收、成本、社会安全支出后再由合作队成员按所积工分取得工资，通常按工分折算成谷物，不能获得现金。合作社领导根据社员工作能力来分配工作，通常带有主观性，认为女性比男性从事的劳动简单和轻松。女性从事如插秧、播种、施肥、养殖等传统劳动，男性从事耕田、木工等劳动，但插秧每天10 个工，施肥每天只有8 个工，而耕田每天12 个工，木工每天14 个工。这样的运行机制造成的结果是：尽管女性与男性工作日相同，但女性所得工分要明显低于男性，女性的酬劳显著少于男性的。此外，工作日的计量也不公平，经常严重少估工作日，挫伤了农民劳动积极性。

2. 1981~1988 年：合同制引入时期土地政策

1981 年，越南开始土地政策改革，施行农业生产责任制，赋予农民农业生产经营自主权，运用合同制经营农业(主要是水稻)生产过程，合作社与农户签订土地使用权和生产资料供应合同，农户按国家定价交售一定数量的粮食，但农户可以自己决定种植农作物的品种。1981~1985年，越南水稻产量增加了24%，人均口粮从273 千克提高到304 千克。

3. 1988 年以后：确立个体农业经济主体，实行家庭联产承包责任制

1988 年以后，越南改革农村基层组织形式，改造了旧时集中统一的合作社机构，走上了国有土地、农户承包的道路，农村开始了从自给自足的生产向商品生产的转变。1988 年4 月，越南政府颁布了有关完善生产承包制的第10 号决议，将国有土地的使用权直接交给农户，取消了在生产环节上对农户承包的限制，生产流程全部由农户自主经营。

1993 年7 月，越南国会颁布《土地法》，规定“任何农户或个人对所分土地享有交换、转让、租赁、继承或抵押土地使用权”。用于一年生粮食作物和水产养殖的土地，使用期为20年;用于多年生作物(如树和咖啡)的土地，使用期为50 年，期满以后如土地使用期内没有违法行为可继续使用。

2003年越南修改的《土地法》弥补了1987年《土地法》在政策法规、管理制度、土地私下交易等方面的不足，进一步规定：土地所有权属全民所有，国家是土地的所有者;将土地使用期限延长至70 年;赋予农民自主生产经营的权利，并允许和鼓励农民通过合法转让、继承、租赁和抵押土地使用权，实现联合或联营。

2006年，越共十大进步提出要保障土地使用权顺利转化为商品，使土地真正成为发展资本，要求早日解决农户耕地小块分散的现状。

2008年，越共十届一七中全会又进一步强调完善了《土地法》的修改补充工作，更加有效地分配和使用土地。

 (七)俄罗斯

 俄罗斯近代以来的所有重大社会变迁都伴随着土地制度的变革。俄罗斯土地制度变革可以分为4 个阶段：1917 年以前：俄国土地制度;1917~1990 年：苏联土地国有制度;1990~2001年：俄罗斯土地私有制度;2001 年至今：现行土地制度。

1. 1917 年以前：俄国土地制度

俄国最初的土地制度产生于氏族制度解体的时候，土地等自然资源实行公有公用和公有民用两种形式，森林、牧场、水源、荒地等为村社公有，耕地则分配给家庭使用。14“古人拥有土地永久使用权，因土地较多和充足的原因，使用权的取得由占有和开发决定”，无主土地的占有成为普遍现象。从11 世纪起，在俄国领土上开始形成封建土地制度，宣布土地所有，土地所有制表现为沙皇领地、世袭领地和奖功份地等3 种所有权形式。世袭领地(贵族血统的人一代一代传下去的土地)可以出让、买卖和交换。奖功份地(沙皇以奖功为目的赏赐给贵族的土地)是俄国封建土地所有制的主要形式，可以继承、换取世袭领地。

俄罗斯这段时期土地关系的主要特征是由其等级制的社会特点决定的，即土地的私人占有是按等级制确定的。等级制问题，即如何扩大农民占有土地的权利，是当时理论与实践研究的重点。每一种等级中的人实际上对土地都有一定的权利，土地的权利和义务范围在很多方面都取决于土地所有人所属的等级，而农民作为占最大比例的土地占有人对土地实际上处于无权地位，他们使用土地要受到土地所有人的限制。

2. 1917~1990 年：苏联土地国有制度

1917 年，苏维埃政权建立，改变以私人所有和村社所有结合的土地制度。

1917 6 年10 月2日，颁布《土地法令》，废除地主土地所有制，不付任何赎金，全部土地归国家所有，成为全民财产。地主的庄园以及一切皇族、寺院和教会的土地，连同所有耕畜、农具、农用建筑和一切附属物，一律交给乡土地委员会和县农民代表苏维埃支配，直到召开立宪会议时为止。任何毁坏被没收的及今后属于全民财产的行为，都是严重的罪行，革命法庭应予惩处。保证在没收地主田庄时遵守最严格的秩序，确定达到多大面积的土地应予没收，编制全部没收财产的清册，并对转归人民所有的、土地上的产业，包括一切建筑物、工具、牲畜和储存产品等，用革命手段严加保护。

1917 8 年11 月1日，列宁给请愿代表分发《答复农民的问题》，这是列宁针对农民请愿代表给人民委员会送来的大量请愿书而写成的。其中指出，土地所有制被废除，推定买卖、租赁、抵押等流转方式被禁止，愿意耕地的公民可以得到土地使用权，宣布平均分地的原则。

1918 9 年2 月1日，出台了《土地社会化基本法》，废除了任何形式的土地所有制，禁止任何土地交易;确定在土地使用上集体经济较个体经济优先的原则，鼓励建立国营农场和集体农庄;确定土地分类包括文化、农用、建设、交通用地;建立了没收土地补偿行政制度。

1919 4 年2 月1日，颁布了《关于社会主义土地整理条例和向社会主义农业过渡措施条例》的法令，在苏联的国界之内，一切土地合并成一个统一的国家财产，由各地政府直接管理，从土地使用的个体形式过渡到集体形式，而所有各种个体的土地使用形式都应当看作是暂时的和正在过时的形式。苏维埃集体农庄拥有最好土地的使用权，农业公社也得到了支持。

1921 3 年3 月2日，苏维埃政府颁布《关于保证农村居民正确地和稳定地使用土地》的法令，这是执行新经济政策后第一个有关调整农村土地关系的法令，它首先稳定了现行的公用地和农民占有地。这样就使国家机关不能再以平均地产或组织集体农庄等理由收回农民占有的土地。法令规定，如果因特殊用途，如建立果囤、实验站等而需占用农民土地，也必须给农民其他的同等份额土地相交换。国家可以通过财政形式鼓励农民合作，但绝不许强迫农民接受。

1922 2 年5 月2日，苏维埃政府公布了《关于土地劳动使用的基本法》。该法令同等地承认劳动组合、农业公社、村社、独家农户或独家农庄形式的独立地块以及一些混合的土地使用形式，并特别强调农民有权自由选择土地使用形式，并保证农民使用土地的稳定性。

1936 年，《苏联宪法》颁布，土地集体农庄使用制以法律的形式固定。宪法再次强调，苏联境内的土地、矿藏、森林、水流是国家财产，即全民财产，农庄占有的土地归其无偿、无期限使用。随着土地私有制的消灭，土地使用关系进入公法调整领域，国家土地所有权行使与国家行政权力紧密结合;巩固国家土地所有权和保护集体农庄使用权，并完全借助公法规范和行政手段调整土地关系。可以说，苏联在这个年代建立的制度是土地所有权和使用权都高度集中于国家的土地公有制。

这一基本的土地制度一经确立之后几十年没有变化。到了20 世纪60 年代，由于采矿、交通、能源等行业和城市建设迅速发展，土地需求增加，而耕地面积因工业污染和生活垃圾污染大量减少。为适应新的需要，解决各种复杂的法律和文件互相抵触的问题，通过20 多年的尝试，苏联终于完成了土地基本法草案的制定。按社会主义原则进行土地关系的法律调整比较困难，因为这些原则违背自然规律，农业产品生产者没有动力生产，于是土地基本法从1948 年就开始编纂，但是因为许多条款引起争议，到了1968 年才得到实施。

1968 3 年12 月1日，苏联土地基本法宣布通过， 7 月1日生效。土地基本法为综合性法律文件，调整国家管理、土地使用、国家监督和法律责任形式等方面的内容。唯一的土地产权制度为国家所有。1982 年5 月，苏共中央全会把集体承包列为农业改革的一项重大措施，并在集体农庄和国营农场广泛推行集体承包制。集体承包组织根据自愿组成，与发包单位(农庄或农场)签订承包合同。根据合同规定，农庄或农场要把一定数量的土地交给承包组织，同时向它们提供必要的生产资料，并规定生产任务和报酬条件。承包组织应把一定数量的农产品上交给农庄或农场，剩余部分可自行处理。集体承包发展迅速，1983 年10 月初承包出去的耕地占苏联全国公有耕地的18%以上，到1987 年1 月已达75%。

这种始终回避土地使用权而只对经营管理体制进行调整的制度安排，势必造成土地高度国有化、管理权限集体化、管理方法行政化、资源配置无偿化等弊端。苏联模式的局限性不能激发农业生产者的生产积极性和创造性，因此1986年之后苏联农业生产持续下降，并且出现衰退性的危机。

从1987 年开始，苏联率先开始回到市场关系的轨道，恢复了土地租赁关系。1988 年8月，苏联农工委批准的建议规定，把土地和其他生产资料转为租赁经营，租期可达50 年。1989年4 月，戈尔巴乔夫签署了在全苏联普遍实行租赁制的命令。同年12 月，苏联颁布了《租赁法》，以法律的形式确定了租赁制的地位。到1991 年3 月，在全苏集体农庄和国营农场中，有61%采取了内部租赁承包，13%采取了整个农业企业全部土地和财产的租赁。

3. 1990~2001 年：俄罗斯土地私有制度

1991 7 年12 月2日，俄罗斯联邦第323 号总统令(《关于俄罗斯联邦实现土地改革紧急措施》)，标志着俄罗斯土地私有化的开始和全面推行。该措施规定了土地改革的指导原则、提供给农民和企业土地的条件和方式、土地私有化的操作程序;确立了土地改革的基点，即重新调整土地关系，改变单一的国营农场和集体农庄所有制结构和农村经济结构;首次提出允许实行土地抵押和有条件的土地买卖。

1993 年10 月，俄罗斯联邦颁布第1767号《关于调解土地关系和发展农业改革》的总统令，规定土地地块、土地份额、所有者的权利，集体农庄和国营农场的成员可以得到农庄或农场土地份额的凭证;明确自然人和法人都可以成为土地地块所有者;土地所有者有权出售归自己所有的土地。因此，这一时期土地制度表现为土地私有化的扩大、土地流通制度的建立以及公民土地权利的明确。一方面，总统令确立的土地份额，提供了一种方便的使

用权流转的市场机制，以这种方式进行的使用权流转不必经过复杂的使用权转换的法律程序。但另一方面，份额持有者只是拥有抽象的土地所有权，并不拥有实物土地，大部分土地仍然保留在原集体农场和国营农场。

4. 2001 年至今：现行土地制度

俄罗斯改革之初，随着市场经济体制的建立，农业土地私有化及流转严重缺乏实际法律基础，这日益成为俄罗斯农业发展的障碍。缺乏保障土地关系的法律也妨碍了投资规模进一步扩大。

普京于2001 年10 月和2003 年1 月27 日分别出台实施了已经耗时7 年、久拖不决的“新土地法典”和《农用土地流转法》，基本确立了俄罗斯土地制度的新框架。应当看到，这两部重要联邦法律的出台在很大程度上只是一种国家法律对现实进程的事后确认和规范。这两部法律的颁布施行最终确立了俄罗斯土地私有权制度。

新土地法典、农地流转法等法律是对俄罗斯已颁布施行土地法律制度的重要补充，其主要内容包括以下几个方面：第一，规定了国家所有和私人所有的混合所有制形式。其中国家所有包括联邦所有、联邦主体所有和地方自治所有。私人所有包括公民个人所有、法人所有及公民共同所有。公民与法人所享有的农地使用权由农地私有化改革前的土地无偿使用权转变为土地租赁权、土地有期限无偿使用权、土地终身继承占有权、土地固定使用权等项权利;第二，土地权利关系的主体为俄罗斯联邦、联邦主体、地方自治组织、公民个人和法人。一般情况下，公民从出生就有土地权利，从18 岁具备土地权利行为能力。法人自登记完成(在国家法人统一登记簿注册登记)起具备土地权利行为能力;第三，土地权利关系的客体为土地。土地资源或土地资源的一部分是国家管理的客体;第四，土地关系的主体不但享有权利，也承担义务，包括合理利用土地等;第五，土地权利关系按不同的标准可以进行分类，最常用的标准是土地权利关系的内容。

 (八)朝鲜

 农业发展是朝鲜战后经济重建的重要组成部分，其根本途径在于解放被日本殖民统治束缚的生产力。日本统治时期，朝鲜经济主要服务于日本在东亚扩张的需要：80%居民从事农业;日本地主和朝鲜地主所有制占主导地位;采用旧式土地租赁制度，农民租赁小块土地受到地主重重盘剥。

1943 年，朝鲜约有304 万农户。其中，10 万户地主(3.3%)占有朝鲜土地总量的46.2%。1941~1942 年，朝鲜100 万农户中，56 万农户仅占有土地总量的5.5%。

 1945 年9 月10 日，朝鲜临时人民委员会的政治纲领规定：没收日本帝国主义和民族叛徒的土地，无偿分配给农民，还规定了“三七”租金制度。10 月16日，朝鲜共产党中央委员会组织局执行委员会做出决定：“耕种朝鲜地主土地的租户，向地主缴纳租金的标准为30%;地主向地方权力机关缴纳同样的税金。朝鲜农民组织起来进行减租减息或分配日本人和亲日派地主的土地。”

1946 年3 月5 日，由金日成签署的土地改革法令颁布并立即生效，规定没收日寇走狗、卖国贼、地主及协助日寇侵略的朝奸的土地、庄园、农具、灌溉设备等，将这些土地、农具、牲畜等无偿地分给无地的贫农及少地的农民。 1946年3 月7日~4  月1日开始进行土地改革。当时，朝鲜有耕地210 万町步(1 町步等于0. 99 公顷)，近一半耕地为农户所有。按照土地改革法令，共没收100 万町步土地，包括过去属于日本人所有的土地11.3 万町步(11.3%)、朝鲜地主占有的5 町步以上的土地23.8 万町步(23. 8% )、全部用于出租的地主土地26.3万町步(26.3 % )、地主长期出租的土地35.8 万町步(35.8% )、教会寺院土地1.5 万町步(1. 5%)。没收来的土地分出去98.1 万町步，其中分给雇农2.2 万町步(2.2%)、无地租户60.3 万町步(61.4% )、少地农民34.6 万町步(35.2% )、依法可以得到土地的地主9662 町步(0.9%)。

1946 年土地改革使得朝鲜农村面貌焕然一新，推动了生产力发展，扩大了播种面积(1946年为191 公顷，1947 年达到223.4 公顷)，并提高了产量(1946 年收获181.4 万吨粮食，1947年超过200 万吨)。0 1946 年4 月1日，朝鲜共产党中央委员会组织局第六次全体会议也指出，土地改革消灭了农村的封建关系，并且基本解决了土地问题。这是朝鲜整个经济发展的基础。19 随后，朝鲜开始工业国有化。

 (九)中国台湾

 1949 年，南京国民党政府迁至台湾，此后在台湾进行了一系列的土地变革，推动了土地的所有权和使用权的合理化流转，形成了一套比较系统的土地法律制度。台湾当局在台湾进行了两次土地改革。

1. 1949~1993 年的第一次土地改革

第一次土地改革主要针对当时土地租率过高、佃权不稳定、预缴押租金、租额不予减免等现象而开展的。其主要内容包括：三七五减租，即限定私有耕地减租后租额不得超过全年产物正常收获量的37.5%。租佃期为3 年，荒年歉收须减免租额，且双方要订立书面契约等。

 公地放领，公有土地赋予承领农户土地所有权。耕者有其田，当局颁布了一系列法规，规定有偿征收地主超过法定保留限额的土地，以分期付款的形式转卖给农民，使其购入土地所有权。第一次土地改革成功后，解决了地权不均等问题，土地权利进一步下移，但也造成耕地过度分割和经营粗放的现象。

2. 1993 年后第二次土地改革

台湾当局依据“农地、农用、农有”方针，制定了《农业发展条例》，推动了第二次土地变革，主要包括：辅导农民购买耕地，扩大农场经营方式，放宽农地利用限制，允许农地买卖转让，打破了原有法律对农地的束缚，推进了土地流通的力度。201993 年后的土地改革优化了土地资源，极大地推动了农业生产的发展，为台湾土地整理奠定了较好的基础。

 (十)印度

 印度在殖民统治以前为莫卧儿(1526~1761 年)封建帝国，土地所有权主体有国家(帝王)、扎吉尔(军人)和柴明达尔(地主)。18 世纪中叶，英国征服印度后，对印度的土地制度进行了调整，土地的所有权有所分散，农民掌握了一定的土地，但土地过于集中的状况没有根本改变。占农村人口15%以下的地主和富农占有85%的农村土地，地租率一般高达50%，有的甚至高达70%~80%。

印度独立的时候，农村土地所有权集中在少数几个地主手中，土地耕种者没有土地权力，即使有，也非常有限。因此，印度于1947 年12 月成立了一个土改委员会，标志着印度土地改革的开始。印度的土地改革分两阶段进行：第一阶段，1948~1959 年的“废除中间人地主”和“租佃改革”;第二阶段，1960 年至今实行的“土地持有最高限额”。

1. 第一阶段：1948~1959年

(1)废除中间人地主制度。采取以高价赎买的形式取消柴明达尔、贾吉达尔、印南达尔等中间人地主是印度独立后，在第一个五年计划期间土改的主要内容。独立初期，上述中间人地主占印度农村总人口不到1%，却占有43%的农村土地。

1948 年，在马德拉斯首先通过废除中间人地主的法令。1948 年7 月，印度全国土改委员会提交了一份报告，提出在各邦分阶段实施废除中间人地主，据称这一法案适用于实行中间人地主制度的97%的地区。到1959 年为止，已在92.4%的地区实行。被取消特权的中间人地主共259 万人，被接管的土地共1.6 亿英亩。

印度政府采取高额补偿的办法接管中间人地主的部分土地。补偿的原则和补偿率各地区不一，有些邦以中间人地主的地租收入为依据，补偿额相当于这项年收入的10~25 倍;有些邦则以地租为依据，一般相当于地租的20 多倍;还有的地区以土地的市场价格为依据，每英亩为50~90卢比。补偿金以现金或债券(债券的偿还期一般为10~30 年)支付。据估计，政府为此需支付补偿金共67 亿卢比，其中已支付27.5 亿卢比。

废除中间人地主是非常不彻底的。首先，由于印度政府法令规定，中间人地主的自耕地(包括森林、鱼池、牧场和建筑基地)不属于国家接管之列，即使自耕地已经出租也不应干涉，他们还拥有为了自耕可以重新获得原占有的土地的权力;因而，大批中间人地主以自耕的名义，仍保留了大量的土地，实际上由包税地主变成了独吞地租的封建地主，而许多佃户却被夺佃沦为雇农。其次，废除中间人地主的实际受益者并不是无地或少地佃农，而是富裕的永佃农。政府采取佃农负担地价补偿的办法将从中间人地主手中接管的土地的一部分——622 万英亩分给3 304万佃农，“赎金”相当于地租的几十倍，甚至几百倍。

在这种情况下，真正交得起“赎金”的自然只有一小部分富裕的永佃农。他们分得了土地，地位得到了加强，而无地或少地佃农却很少能分得土地，即使分得了土地，同时也成为债务人。

事实表明，废除中间人地主虽然取消了最大的地主，但这只是在地主阶级内部实行土地再分配，并没有从根本上触动封建的土地制度，原来的中间人地主因得到了政府的高额补偿金和独吞剩下土地的地租，仍保持了他们的统治地位。同时，相当一部分富裕的永佃农因得到中间人地主让出的土地变成了新兴地主和富农，成为农村的统治者。

(2)租佃改革。在柴明达尔和莱约特瓦里租佃制度下，任意更换佃农、索取高额地租，是印度土地所有制的一个突出特点。据印度全国第8 次抽样调查显示，各地区出租和转租的土地占全部土地的%~26%1l，在全印平均占20%，这里尚不包括永佃农的土地。

印度的佃农可分为三类：永佃农、暂佃农和依附佃农。永佃农在按时交纳地租的条件下，对土地拥有固定的、可继承的使用权。暂佃农的租佃权则是暂时的，随时都有可能被剥夺。依附佃农状况最惨，他们附属于别的佃农，不仅没有任何租佃保障，而且还得服种种徭役。佃农交纳的地租一般占收获量的1/2 以上。

从1953 年起，印度各邦先后通过了《租佃改革法案》。其主要内容是保障租佃关系，调整地租和授予佃农土地所有权。法案宣称：“佃农对持续耕种的租田享有永久租佃权，地主不得驱逐佃农。”第一和第二个五年计划建议，地租额不得超过收获量的1/4 或1/5。但各邦规定的地租率差别很大，最低的为1/6，最高的为1/2。此外，规定将实物分成地租改为固定现金地租，以清除地租的剧烈波动，并且授予佃农随意购买土地的权力。

但是，实际上所谓的《租佃改革法案》并未能得到很好的实施。大地主利用法案中的种种漏洞，并以各种借口，不仅将大批暂佃农赶走，甚至还迫使永佃农“自愿”退佃。据调查，在海德拉巴，1951~1955 年期间，永佃农减少了57%，他们耕种的土地减少了59%，不仅如此，地主对“公平租额”法令根本不予理睬，他们采取口头契约的形式不断地更换佃农，并任意提高地租。如在西孟加拉，租佃改革法案通过后，分成农所得的份额，不仅没有增加反而由原来占总收成的50%减到了45%;再如，在海德拉巴，土地租额甚至比土改前提高了19%。印度政府的租佃改革法案并没有真正起到保护佃农的作用，在一些地区反而导致了地主大肆夺佃，向佃农榨取更高的地租。1974 年，印度国大党的一份材料承认，各个组织所作的调查表明，为佃农租佃权所提供的法律保障几乎在各个邦都没有得到实施，旨在帮助佃农和分成农而制定的关于土地租额的法令也被破坏了。

2. 第二阶段：1960年至今

1959 年，印度国大党在那格浦尔年会上通过了一项《关于农业制度问题的决议》，要求各邦政府在1959 年年底以前完成关于土地持有最高限额的立法。

1961 年年底，印度政府要求在各邦实施土地持有最高限额法案(事实上直到1963 年各邦才完成立法)，以便由国家征收超过限额的“剩余”土地，并交给村评议会分配给无地、少地农民，或由农业合作社耕种。由于法律漏洞很多，限额伸缩性很大(如拉贾斯坦邦规定每人可持有22~336 英亩土地)，再加上规定了许多豁免(如不受最高限额限制的土地种类在北方邦有20种之多)，结果，“剩余”土地就变得寥寥无几。截止到1972 年，全印宣布“剩余”的土地只有2315万英亩，其中进行再分配的只有1255 万英亩(印度计划委员会1973 年《土改小组报告书》)。1971 年8 月，印度中央土改委员会确定调整土地持有的最高额，

规定以五口之家为一个单位，可持有上等土地10~18 ，或中等土地，或劣地、沙地、山地以上。英亩17 英亩54 英亩1977 年3 月，印度人民党执政后，规定每个农户最低土地持有额为2.5 。但这些规定同样没有得到认真实行。政府估计的“剩余”土地为英亩2 778 万英亩，但截至1982 年12 月，宣布的“剩余”土地只有1 668 万英亩，占60%，其中已分配的只有784万英亩，占28.2%。

3. 土地制度改革的效果

印度的土地制度改革显然是失败的，没有解决贫困，没有实现“耕者有其田”。失败的原因很多，改革和农业发展、农业政策脱节，在实施过程中被拖延和否定，也没有得到外援机构的鼓励等。虽然失败，但是仍对印度农村土地关系产生了深远影响，这些失败的改革有助于破坏农村中旧的平衡关系(地主和农奴等)，削弱了原有的土地权属，为新标准的建立奠定了基础。

（作者系中国中信集团公司副总经理，高级经济师）

中国乡村发现网摘自：《解放土地：新一轮土地信托化改革》，中信出版社