骗补、骗扶、骗吸储，农民专业合作社谨防“肌体病变”

骗补、骗扶、骗吸储：合作社“三骗”资金乱象
——农民合作社谨防“肌体病变”（上篇）

农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上发展起来的互助性经济组织，是为了提高农业生产效率和有效解决“小农户”与“大市场”之间矛盾而出现的。近年来，农民合作社在全国范围内发展迅猛，目前已经超过百万个，呈现欣欣向荣的景象。然而在其蓬勃发展的背后，一些地方的农民专业合作社“肌体”出现“病变”，骗补、骗扶、骗吸储等资金乱象频现，部分合作社成为一些人进行违法违规活动的载体，亟须引起警惕。

“三骗”合作社频现基层，涉案金额竟达数亿元

湖南郴州市桂阳县樟市镇农民张某想购买两台享受农机补贴的东方红MF-554型拖拉机，通过黄某牵线搭桥，找到了在樟市镇现代烟草专业合作社上班的邓某。邓某熟知其中的操作漏洞，于是按照程序向自己所在的专业合作社申请到了购买指标，再以自己的名义到经销商处购买了两台拖拉机。

这两台拖拉机的市场价为13.59万元，由于邓某是用合作社指标购买的，可以享受国家农机补贴8万元，所以只花了5.59万元。两台拖拉机到手后，他们很快以7.6万元的价格卖给张某。邓某和黄某从中挣取差价2万余元，导致国家农机补贴8万元被骗。

半月谈记者在多地调研了解到，随着各地扶持农民专业合作社发展的财政资金越来越多，以及国家允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，一些合作社除了非法集资，还成为不法分子骗取扶持政策和财政补贴资金的新渠道。

几年前发生的湖南怀化市农机补贴腐败窝案便已暴露了这一弊端。怀化市检察院查办了农机补贴领域职务犯罪案件11件17人，13个县区中有5个县的农机局局长被立案侦查。其中就有人利用漏洞，以农机合作社的名义骗补。

晋中是山西省农民专业合作社的发源地。该市有关部门负责人介绍说，近年来一些人打着农民专业合作社的旗号，以高额回报为诱饵，非法向社会吸收资金。２０１４年，该市共处理涉及农民专业合作社的非法集资案件６起。

２０１４年４月４日９时许，山西祁县人民政府处非办工作人员在对经济开发区张南村的农民储蓄工作例行检查时，发现该村农民储蓄金额明显比前一段时期少了２７０多万元，这突如其来的资金流失立即引起工作人员的警觉，随即向该村会计岳某了解，得知该村有许多村民把钱存进了祁县润丰种植专业合作社。

祁县公安局经过侦查发现，河北籍犯罪嫌疑人任某等人打着农业种植专业合作社的旗号，在祁县当地工商部门登记注册。他们从合作社成立伊始，就采取高额回扣、金钱利诱等多种形式，积极联系当地银行系统的信贷员，利用其在当地关系较多的有利条件，帮助合作社变相非法吸收公众存款，然后异地放贷。这一案件共涉及祁县受害人１９０余户，涉案资金３２４.７万元。

这并非个别现象。近年来，江苏灌南、盐城，河北高邑、临漳等地相继发生涉案金额上千万元的资金互助社非法集资、老板“跑路”或因违规运作导致兑付困难等问题。江苏省南京市一个没有任何金融资质的合作社，将内部刻意装潢得和国有银行一模一样，并以高额的贴息款诱惑民众存款，短短一年多时间就有近200人上当受骗，涉案金额近2亿元。

内外勾结、猫鼠一家，乱象折射监管漏洞

农民专业合作社兴起于２００５年前后，为了鼓励其发展，一些地区采取“先发展后规范”的策略。在此背景下，相对于农民专业合作社的发展速度，其规范化管理特别是财务制度的规范，成为合作社发展的短板，也为各种违规操作提供了机会。

江苏省社科院农村发展研究所所长包宗顺认为，农民资金互助合作起步晚、经验少、从业人员专业性不强、监管体系不健全，存在潜在的法律风险、监管风险、发展风险、经营方向偏离等问题，如何规范农村合作金融组织发展已是十分迫切的课题。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田分析认为，合作社财务管理混乱表现在：一是账目残缺不全；二是缺乏严格的分工制约机制；三是白条、私人开支的假发票过多，真假难辨；四是财务人员缺乏，管理随意，账目遗失，给有关人员贪污犯罪提供了掩护；五是财务开支随意性大,吃喝账目过多，各种名义的开支以加班费、招待费的名义报销,缺乏严格监管。

山西省农业部门的调查也表明，不少合作社管理机构不健全，制度不完善。在财务管理上缺乏合格的财会人员，在凭证的取得、记账、报表编制等会计业务上不够规范。

多地检察机关办案人员表示，以农民专业合作社名义骗取国家扶持政策和补贴资金，呈现出明显的内外勾结、猫鼠一家的特征。这表明在一些财政资金使用与监管的制度设计方面存在巨大漏洞；在涉农资金项目的申报、审核、批准、验收等各个环节，虽然均有系列制度，但在一些地方并未得到严格执行，出现假冒申报、虚假审核等问题，为部分合作社套取资金提供了便利。

强化监管、评估、协调，构建良好的制度环境

晋中市农经中心副主任乔密鑫表示，按照国家相关规定，农民专业合作社要通过企业信用信息公示系统定期向工商部门报送年度报告。有关部门根据年报公示信息，加强监管和配套服务，对没有按时报送信息或在年报中弄虚作假的合作社，列入经营异常名录，并不得纳入示范社评定和政策扶持范围。
山西省政协委员、民盟忻州市委主委王俊良认为，堵住合作社违规漏洞，还需加强对涉农资金申报、审核、管理等方面的制度建设。进一步加大涉农项目的公开公示力度，同时健全内控制度，杜绝内部操作。

“应当实施项目支持，落实项目主管部门的责任，对大户、合作社以项目申报制的方式予以补贴，并引入事中评估机制，例如合作社发展到一定规模之后，进行事中评价，防止骗取资金的情况。同时，建立合作社的退出机制，淘汰一批‘假合作社’、‘空壳合作社’。”华中师范大学中国农村问题研究中心教授贺东航建议。

河北省于2014年12月1日施行的《河北省农民合作社条例》规定，农民合作社可以依照国家有关规定在本社成员内部开展信用合作，不得改变信用合作资金的农业生产经营用途，不得吸收存款、发放贷款。此外，针对农民合作社存在注册过多、过滥的问题，条例明确了农民合作社及其成员的责任义务，规定农民合作社对其取得的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以合法财产对债务承担责任。

为解决领导、组织、协调问题，山西省于２０１４年５月份建立了由省农业厅牵头、９个相关部门组成的山西省农民合作社发展联席会议制度。山西省政协委员、民革山西省委副主委张湘君说，下一步应当进一步加强部门协调，强化服务，围绕合作社的规范、监督、管理和发展，探索更加科学有效的协调机制。（半月谈记者 晏国政 周楠 陈刚 李鲲 陈晨）

合作社缘何变成“一人社”、“空壳社”
——农民合作社谨防“肌体病变”（下篇）

当前各地农民专业合作社已进入高速发展期，在带动农民增收、促进农业生产经营方式变革、推动农村组织化社会化等方面发挥了巨大作用。但爆发式增长背后所隐含的小、弱、假、散等情况不容忽视。部分农民专业合作社成为“只搭台、不唱戏”的“空壳社”；还有的成为理事长、老板说了算的“一人社”。

一哄而上，自成立便休眠

山西晋中目前合作社注册登记已达到８６００余家。然而，该市有关部门调研发现，有的合作社没有任何经济业务和服务内容，存在空壳子、虚架子的现象。据统计，全市有４０％的合作社没有公章，５５％没有组织机构代码证，６４％没有税务登记证，６８％未办理银行开户许可证。

山西省政协委员、民盟忻州市委主委王俊良告诉半月谈记者，一些农民专业合作社成立后并没有按合作社的章程进行运作，更没有以合作社的名义开展任何农业生产经营活动，合而不作，成为“空壳社”。

湖南省烟草部门一名负责人告诉记者，省里曾组织对烟草专业合作社做过调研，发现大部分合作社内部管理制度不完善，组建程序不规范，不少会员对章程内容不甚了解，主要牵头人说怎么办就怎么办，变成“一人社”。

山西晋中市农经中心副主任乔密鑫说，有些由企业改建而来的合作社，没有严格执行“一人一票、按交易量返还”等合作社的基本原则，民主管理、民主决策意识很差。

另有基层干部反映，部分专业合作社成立只是为了享受国家优惠政策，套取政府补助资金，成了名副其实的“挂牌社”；有的合作社以村组干部或家庭成员凑人数而成，只具有法律形式，而没有按章程运作，成为“空壳社”；有的合作社甚至由家庭成员出资，其运作和利润分配往往是一人说了算，成了典型的“一人社”。

“不少合作社的带头人更像是具有较大买卖能力的经纪人，这背离成立合作社的初衷。”江苏省社科院农村发展研究所所长包宗顺认为，目前农村专业合作社基本上还是一个大户领着一批散户，大户和散户之间基本上还是买卖关系。

门槛低、人才缺、重量轻质、动机不纯

“一人社”、“空壳社”等现象成因复杂。一是成立门槛低，很多合作社在政策助推下“无意识”诞生。山西一位基层农经部门负责人说，从２００５年起，山西省开始大力推动农民专业合作社发展，至２００９年又提出要实现农民专业合作社行政村全覆盖。在此背景下，按照相关要求，提出合作社注册登记不验资、不收费、不年检等低门槛政策措施，由此催生了大量合作社，不少成立之后无法正常运转。

二是部分合作社成立之初动机不纯，想借此获取国家补贴或支持。王俊良等政协委员在调研中发现，一些合作社注册登记的主要目的，是借用合作社这个牌子，偷逃国家税金，或以此为桥梁争取项目资金。在此不良预期利益驱动下，一些“空壳社”等应运而生。

三是合作社普遍缺乏专业人才、成员整体素质偏低。山西临汾市农委经管站副站长崔为宁告诉记者，有些合作社虽然从研究机构聘请了专业技术人员，但是业务仅限于技术指导，真正懂技术、会管理的高素质复合型人才很少。晋中市一位合作社理事长坦言，很多农户加入合作社的目的就是为了要分红、想挣钱，对盈余积累、再投资等涉及掏钱的事很少答应，对民主管理等问题也极少关心。

四是合作社发展初期，管理部门和业务指导部门“重数量轻质量、重发展轻规范、重建设轻指导、重扶持轻监管”。一些基层农经部门负责人表示，一些地方对合作社的发展有的只注重发展数量的增加，而忽视了运行质量的提高；有的在帮生产上下工夫，而在帮规范上精力不足；有的只重视项目资金争取，而不注重项目实施的监管；有的只是安排农经部门抓工作，部门协同不够。

推进民主管理、规范化发展

今年中央一号文件指出，引导农民专业合作社拓宽服务领域，促进规范发展，实行年度报告公示制度，深入推进示范社创建行动。业内专家表示，针对存在的问题，应当按照清理、引导、管理、扶持并重的原则，积极推动农民专业合作社科学化、规范化发展。

王俊良认为，有关职能部门要依法把好农民专业合作社的进门关，加强农民专业合作社注册登记的实质性审核，对心术不正、不符合政策的坚决拒之门外。农业、工商、供销等部门应联合行动，对现有的农民专业合作社清理整顿，对市场带动能力弱、作用不明显的合作社取消其资格，逐步消除“空壳社”。

全国人大代表、天津农学院院长邢克智表示，一些农民错误地认为加入农民专业合作组织是“归大堆”，害怕丧失生产经营自主权。应该加大宣传教育力度，充分调动农民的自发性和主动性，同时依托农经管理部门，建立和完善农民合作经济组织指导服务体系。

山西省政协委员、民革山西省委副主委张湘君说，应当加强对合作社的规范管理，引导其由数量型向质量型转变。要帮助农民专业合作社建立紧密的利益连贯机制、规范的财务管理制度、公平的分配和权益保障机制，特别是完善合作社的分配和监督机制，使入社农户共同享受合作利益，增强合作社的凝聚力和带动力。

乔密鑫、崔为宁等人表示，一方面，政府应加大培训力度，提高现有合作社负责人的专业技能和经营管理能力；另一方面，相关部门要出台一些优惠政策，广泛吸纳技术人才、大中专毕业生、职业经理人充实合作社的技术、管理队伍。

部分专家和基层干部建议，对于农民合作社的发展，政府扶持思路应从“扶大”向“扶强”转变，建立含有业务辅导员、技术指导员和扶持项目的省市县三级责任制，培养一批合作全面、联结紧密、运作规范、带动性强的示范合作社。

针对合作社“融资难”问题，专家建议，应明确合作社作为新型主体的地位，对其生产型贷款实施基准利率，差额部分由地方财政进行贴息，并运用税收政策杠杆，减轻专门从事农村金融服务的农村信用社涉农贷款的税负。同时，鼓励和支持建立民间农贷担保公司，加强农村信用体系建设和信用档案建设步伐。

陕西省农业厅农经处处长陈文说，目前围绕合作社的法律法规已相对完善，重点在于出台促进其发展的政策措施，应加大财政、税收、金融等扶持力度，优化合作社发展的政策支持环境；鼓励合作社拓展合作领域，通过开展内部信用合作解决成员短期生产性资金缺乏的问题，通过进入农产品加工领域带动农民更多分享农产品增值收益，通过合作社之间的再联合增强其自身实力。（半月谈记者 晏国政 周楠 陈刚 李鲲 陈晨）