集权与分权：从财政视角看中央和地方的关系

作者：周飞舟   

    内容提要：1997年，王绍光所著《分权的底线》（中国计划出版社）开始从财政的视角来讨论中央和地方的关系。他认为，在九十年代中期，中国已经处于一种过度分权的状态，“国家能力”减弱，面临分崩离析的危险。这是从财政的角度来进行这种判断的。根据他的观点，“分权底线”的指标有四个，即一国中央政府的收入和支出不应该低于财政总收入或总支出的50％，或国内生产总值的10％。世界上当时只有两个国家的这四个指标都超出了底线，其中一个就是中国。而中央政府在1994年推出的分税制改革正是面对这种局面的有力措施。  

  本文关键词：集权分权

 　　简单而言，分税制改革将税收的征管与财政分开，保证税收入库，另一方面，又通过与地方政府划分税种，即将所有的税种分成中央税收、地方税收和共享税收来保证中央政府的收入。通过这个改革，税收在国民收入的比重和中央收入在总财政收入中的比重都得到了明显的提高。分税制改革之后，地方政府支出中相当大的一部分开始依赖于中央对地方的财政转移支付，这不但保证了中央政府在地方贯彻自己意图的能力，而且中央政府可以通过调控不同地区的政府收入，削弱由于发展不平衡导致的地区差距，实现财政的地区均等化的目标。

 　　从这个意义上讲，分税制改革是一个集权化的改革，这从分税制实行的效果上可以明显看出来。至少从王绍光的四个指标上来看，中国在实施分税制一两年之后就摆脱了过度分权和分裂的危险。但是，在分税制改革以后的十年里，也出现了此项制度改革直接或间接带来的一些问题，从同样意义上讲，这是一些财政集权带来的问题。

 　　集权和分权的讨论在西方财政领域内始终是一个主流的研究课题。这个讨论始于上世纪五十年代Charles Tiebout的一篇奠基性的论文，文中论述了一个财政分权的基本构架，即划分中央与地方、各级政府之间财权与事权的基本原则，简而言之就是要根据财政所提供的公共物品的性质和外部性的大小来决定哪些支出应该由哪一级政府来负责。在此后的几十年里，这方面的研究得到了迅速的发展，财政分权、“财政联邦主义”对于地方经济发展的作用被许许多多的经验研究所讨论和验证，当然也不乏学者用这个框架来讨论中国的经济增长。戴慕珍（JeanOi）较早地用1994年前的财政包干制来解释乡镇企业的兴起及其推动的东部经济增长，而以钱颖一、Weingast为代表的一批经济学家则用财政分权来解释中国经济转型的成功。另一方面，正如王绍光等学者所言，过度分权又会导致“国家能力”的减弱，而国家能力则是提供高端公共物品以及实现地区均等化目标的前提。如果我们用最简略的方式来概括这种争论的话，就是分权有利于效率，而集权是实现平等和稳定目标的前提。

 　　那么，分税制改革十年以来，中央政府在集中地方收入的同时，在多大程度上实现了公平和稳定的目标？如果没有实现，原因是什么？华盛顿大学的黄佩华教授等人所著《中国：国家发展和地方财政》一书就是针对这些问题的一系列实证研究。

 　　从2000年开始，黄佩华带领世界银行组织的工作小组，在财政部的配合下，在河北、甘肃以及湖南和江苏进行了一些实地研究，对地方政府的财政情况、公共设施和公共服务尤其是基础教育和医疗等做了深入考察，得出了一系列颇具研究和政策价值的发现，并提出了一整套具有操作性的建议，主要成果都汇集在这本书里。

 　　书中一个最主要的发现是，分税制改革是一个不完整的集权化改革，因为中央政府在集中地方财权的同时，并没有集中由地方政府执行的支出责任，即地方政府的事权。诸如农村基础教育、医疗卫生以及社会保障等开支巨大的事权仍然留在地方，这就造成了财权和事权的不对等。在许多国家，这些支出责任是中央和省级政府的，而在中国，大多分布在县乡等基层政府部门。这种“不对等”会对财力薄弱的中西部地方政府带来沉重的支出负担，造成这些地区的基础服务供给缺乏和效率低下。这种状况可以通过两个途径来解决，一个当然是上收这些支出责任到省级或中央政府，另一个是中央政府通过财政转移支付的办法，补贴地方政府对这些支出责任的开支。分税制的设计是以第二个途径为主要思路的。但是，从黄佩华等人的研究来看，与分税制改革相配套的转移支付制度的巨大缺陷在于这种制度反而是对东部地区有利的。具体而言，在中央对地方转移支付资金中，相当大的部分是税收返还，而税收返还的计算是以当地产生的税收增量为基础的，这就使得中央的大量转移支付实际上流向了财政实力比较雄厚的东部地区。

 　　支出责任的地方化和转移支付的非均等化流动导致了地区差距的不断扩大。根据书中的数据，1998年最富裕省的人均财政支出是最贫困省的20倍，而且这种差距还有不断扩大的趋势。实际上，20倍的差距并不足以衡量地方政府在提供公共服务能力方面的差距，因为在西部地区提供公共服务因为其地理、文化等外生条件而具有更加高昂的成本，这表现在教育、交通、水利、教育和医疗各个方面。

 　　这就引出了一个令人困惑的问题：既然集权化财政改革的目标是均等化，那么为什么结果反而是地区差距的扩大呢？书中就此也做了一些重要的探索。

 　　首先是地方政府没有独立的税收自主权。中国的税收体制是单一制，界定税基和制定税率的权限属于中央政府，地方政府没有能力通过选择特定税种的税率在一定程度上提供地方收入。这其中的一个后果是地方政府高度依赖预算外收入和负债。就中国目前的财政体制而言，最有意思的一个对比就是税收的高度集权化和预算外收入（主要是各种收费）的高度地方化。预算外收入的一个重要特点就是与当地的经济发展水平更加高度相关。目前，东部地区的地方政府普遍依靠“圈地”和城市化带来的土地收入，这些主要是土地出让金和各种围绕土地开发的收费，几乎全部都属于预算外收入。从近几年的一些经验研究来看，许多地区以土地收入为主的预算外收入远高于预算内的税收收入。高度地方化的预算外管理体制使得中央政府连地方政府的土地收入数量和种类都搞不清，这无疑加剧了地区间的不平等。

 　　地方政府的普遍负债是地区间差距扩大的另一个原因。财权事权的不对等使得中西部地区的地方政府主要依靠负债来提供地方的公共服务。根据一些学者的估计，全国每个乡镇的政府平均负债在500万以上，全国乡级负债超过2000亿。值得注意的是，许多新增的负债是以民间高利借贷和拖欠工程建设款为主，地方政府这种饮鸩止渴的做法无疑会使得地区差距更加恶化。与预算外收入一样，中央政府对地方政府负债的态度是暧昧不清的，因为在将税收集中以后、均等化的转移支付制度建立和完善之前，如果还要求地方政府提供完备的基础设施建设和公共服务，那么默许地方负债似乎又是不得已的做法。

 　　我们说分税制改革是一个不完整的集权化改革，还因为这种集权并没有向下延伸到基层政府。分税制只是划分了中央和省政府的收入，但是并没有要求省以下的政府间也采取同样的收入划分办法。事实上，分税制实施十年以来，省以下的政府之间大多采取以前的包干制和分税制相混合的收入分配体制。与中央和省政府不同，这种体制每三到四年要改变一次，改变的结果依赖于上下两级政府之间的谈判和角力。从这个意义上说，省以下的政府间财政关系又是高度分权的――省与省之间、市与市之间、县与县之间的收入分配办法都不相同。这种财政体制分权的结果就是我们可以观察到不同地方政府之间行为的巨大差异。在有些地区，县级政府高度集中了乡镇财力来搞一些大而无当的“县城城市化”建设，使得本来有限的财政资金更加无法覆盖急需公共服务的农村地区；在另一些地区，县级政府则采用分权式的激励型体制鼓励乡镇政府招商引资以开发税源，或者鼓励乡镇政府搞土地转用、土地开发以增加预算外收入。这种地方财政体制分权化带来的地方政府行为的差异就引出了另外一个问题：即使中央政府能够建立起均等化的转移支付体系，在这样的财政体制多样化的情势下，如何能够保证这些转移支付资金能够有效率地使用到农村公共服务上去，而不是被规模不断扩大的地方政府当作工资花掉呢？

 　　此书将自己的研究结论比较严格地限定于财政框架之内，并没有就宏观的政治体制和行政体制作出更进一步的讨论。但是它从财政的角度来观察政府间关系，为我们从整体上思考中央和地方的关系提供了非常有参考价值的发现：中央政府的集权化改革是和分权化、地方化进程联系在一起的。在集中地方财政收入的同时，地方的预算外收入、负债以及省以下的财政体制仍然保持着高度的分权状态。我们可以将后者理解为对前者的妥协，也可以理解为是前者压力下的一个带有必然性的后果。在中国这样一个人多地广的国家，高度的集权非但非常困难，而且会造成实际行政过程中的分权和政令不通。事实上，近年来一个可见的趋势就是中央政府对地方政府的行政、施政意愿变得越来越警觉和不信任，经常要靠严厉的行政手段来约束地方政府的行为，去年控制经济过热和地方政府“圈地”行为就是一个明显的例子。这里的结论是，过分相信财政和行政集权的力量最终反而可能削弱中央政府真正的施政能力。