目前，广东省已经基本确定在清远、云浮两市开展增减挂钩周转指标跨县域流转试点。

　　增减挂钩的“魔力”

　　2008年6月，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，实质性地迈开增减挂钩试点的步伐。所谓“增减挂钩”，是指将农村集体建设用地的减少与城镇建设用地的增加相挂钩。具体来说，是指依据土地利用总体规划，在下达周转指标的约束之下，城乡建设用地的“增”“减”必须控制在项目区范围之内，通过建新拆旧、土地整治等工程措施，确保项目区内各地类、尤其是耕地的数量乃至质量的动态平衡。

　　增减挂钩试点本质上是中央与地方在土地利用与管理方面权、责、利关系的一种调适。而在此之前，为了贯彻耕地保护的基本国策，中央政府向下偏紧地供应土地指标，使得地方政府在经济发展中面临着较大的土地利用权力瓶颈。增减挂钩试点政策相当于为地方政府获取用地指标提供了一条新的渠道，即通过将农村集体建设用地复垦整理，就能够获得相应的建设用地指标用于城镇建设开发，这对于大多数面临用地指标紧张的地方政府来说，无疑具有极强的激励效果。

　　增减挂钩试点政策自出台以来便备受社会各界关注。因为政策一头连着广大农民的住宅和传统村落文化，另一头连着地方政府的用地指标和发展冲动。部分地区甚至出现了为腾出用地指标而“逼迫农民上楼”的恶劣现象，引起了极大的社会震动。为此，国务院和国土资源部近年来在宏观层面不断出台约束性政策，试图对增减挂钩试点政策及项目进行十分严格、细致而又全面的监管和规范。

　　但增减挂钩政策却并未在上述争议和规范中止步，而且，从实际情况看，近年来这个试点政策在范围和规模上都呈现出了逐年扩大的总体趋势。从2006年起，挂钩试点省份从最初的5个增加到了现在的29个，基本覆盖全国范围;而挂钩周转指标的安排，则从最初的约7.4万亩增加到了2013年的90万亩。显然，对于增减挂钩试点政策，中央对地方政府既严格控制，又不断激励，呈现出一种态度和行动上的“双重性”。

　　与此同时，作为具体运作这一试点政策的地方政府，则具有强烈的项目外运作和扩大指标交易范围的冲动。地方政府希望摆脱中央政府在挂钩试点中为其设置的各种条条框框，从而能够在实施挂钩项目中获得更加自主的权力和更充分的利益。其中，城乡建设用地只能在县域范围内挂钩，挂钩指标不得跨县流转，便是中央政府基于我国县域经济在地方经济发展中所具有的基础性作用，以及为了确保挂钩项目风险总体可控等因素所特别设置的一个约束性规定。

　　这一硬性规定在一定程度上束缚了地方政府在土地上辗转腾挪的手脚，存在一定的效率损失。因为，对于那些辖区内农村集体建设用地资源逐渐匮乏、而城镇建设用地指标需求却愈加强烈的县域经济体来说，便构成了极大的限制;而对于那些农村集体建设用地资源较为宽松的县域经济体，则往往又因为其县域经济不活跃，从而城镇建设用地指标紧张感不强，进而无法筹集到足够的资金用于增减挂钩试点项目的实施和存量建设用地指标的挖掘和盘活。于是，地方政府便有了强烈地要求突破中央相关规定、实现挂钩指标在更大范围内配置的诉求和呼声。这种诉求和呼声自这一试点政策甫一出台便已出现，而且在某些地方还组织进行了创新性试验。

　地方试点的进展

　　目前，广东省已经基本确定在清远、云浮两市开展增减挂钩周转指标跨县域流转试点。2014年9月，清远、云浮两个城市已经开始积极准备前期的试点工作。按照试点工作方案，挂钩指标跨县域流转试点的主要内容，“是周转指标在优先保障本地城乡建设发展后，结余部分以市场化方式在全市范围内进行公开交易”。从这点来看，清远等地的试点属于“结余挂钩指标”的跨县流转。这一政策试点是要在确保指标供给县区的用地需求得到满足的基础上进行，不能牺牲当地的经济发展机会。但这一试点的关键问题也在于此，如何准确估量县域发展的用地需求?如何协调县域经济发展战略中的短期和长远利益?

　　在呈报广东省政府的试点改革方案中，清远市表示，市内各地复垦资源不平衡，如北部山区县(市、区)复垦资源丰富，复垦成本较低，但用地需求相对较少;而作为清远市经济发展重心的南部市区情况则相反。该市希望，开展周转指标流转试点，可进一步盘活存量土地，有利于全市经济的发展，实现市级主体区功能规划。显然，在这个方案里看不到各个县级政府在其中的态度和位置。但可以预料到的是，在这个方案之下，清远市政府必须要具备较强的区域统筹和调配各个县域经济体的能力和资源。而当前我国的实际情况是，目前具备这种超县域能力和资源的地级市并不多见。

　　假如清远市确实具备了这样的能力和资源，那么问题又来了：挂钩指标配置究竟体现的是一种市场化配置机制?还是一种行政化配置机制?不管是何机制，对于清远市来说，都需要考虑以下几个问题：全市挂钩指标存在结余的可能性究竟有多大?山区县政府何以会有积极性去投资生产这些结余指标?他们又会生产多少结余指标?结余指标的定价机制将会如何?

　　实际上，从《清远市土地利用总体规划》上看，该市用地指标需求量远远小于用地指标供给量，潜在的挂钩指标在总量上明显供过于求。因此，假如是一种纯市场化机制配置的话，那么，由于市场价格机制的作用，市域范围内交易用地指标将必然持续维持在低价格状态。届时，北部山区县将没法像之前所设想的那样通过挂钩指标渠道获得来自南部发达地区的资金转移用于项目建设和土地整治。在市场逻辑下，南部区县将对北部区县的存量资源表现出“剥夺”而非“反哺”。

　　另一方面，如果市政府强力介入、对用地指标市场进行行政配置的话，那么，这与现有的计划用地指标分配又有什么区别呢?更重要的是，面对土地指标总体上供大于求的客观市情，采取行政配置必然是通过“立项”的办法限制挂钩指标的供应量和供应节奏，但这种模式同样面临困境：首先是定价困境，行政手段难以发现指标的真实价格;其次是立项困境，在哪里实施挂钩项目，存在极大的不确定性和寻租风险。

　　其实，最早在增减挂钩试点政策框架下进行“跨县”流转挂钩指标试点的是成都市。其政策背景是2008年“汶川地震”，当地面临着繁重的灾后重建任务。为了支持灾后重建，国务院及国土资源部向当地供给了一系列有明确时效限制的特殊土地政策，其中便包括了挂钩指标的跨县流转。挂钩指标允许跨县后，其效果很快就显现出来。缺乏财政资金的三圈层县区便通过实施增减挂钩项目、出售挂钩指标获得了进行灾后重建的巨额资金，而那些二圈层以内的县区则获得了亟需的建设用地指标。

　　但是，随着灾后重建任务的基本完成，跨区域交易挂钩指标的问题和瓶颈日益凸显。首先，跨区域交易挂钩指标不利于增减挂钩试点项目的管控，尤其是对于土地复垦及后续利用等方面缺乏内在的激励机制。其次，对于那些供给挂钩指标的区县来说，出售挂钩指标本质上是出售了当地的非农建设发展权，这对于绝大多数县域经济体来说，无疑是一个致命的约束。长期来看，以牺牲当地战略利益为代价，会拉大区域间的差距。因此，除非是万不得已，地方政府不会轻易抛售自己的用地指标。灾后重建算是这“万不得已”中的一种类型，因此，当灾后重建目标实现之后，自主跨县域流转挂钩指标的情况便越来越少了。

　　显然，成都市的试验表明，跨县域流转挂钩指标可以有效解决在非常时期所必须要完成的特定任务。因此，可以作为上级政府调控下级政府间关系的一个重要手段。但是，跨县域流转挂钩指标也存在问题：一方面是会增加挂钩项目本身的管控成本，造成政策执行风险的进一步增加，进而导致试点政策耕地保护目标的偏离乃至背离;另一方面也不利于当前我国以县域作为地方基本经济主体这一背景下各区域间经济发展的长期平衡和总体协调。可以说，这一政策似一剂“猛药”，虽能够救人于危急存亡之时，但却不可在日常中轻易入药方。

　　慎言更大范围推广

　　显然，与控制在县域范围内运作增减挂钩项目相比，挂钩指标的跨县流转确实能在一定程度上产生优化资源配置的效果。但是，这也将使得这个试点政策的运行蕴含更大的风险，产生难以估量的后果，换而言之，挂钩指标跨县流转对政策运行环境提出了更高的要求。

　　首先，垮县域流转挂钩指标政策将对这一试点政策本身的规范化程度和监管强度提出更高的要求。在没有更加严格、规范、全面而又有保障的制度措施、项目运作或管理经验、以及高素质的人才组织队伍的情况下，创新后的增减挂钩项目将可能出现更加严重的失控局面，从而不仅达不到保护耕地的目标，反而会成为破坏耕地的制度性原因。因此，政策创新试点应该尽量选择那些实施现行增减挂钩项目比较规范、完善且积累了丰富经验的地区，并要对项目区进行严格的控制。

　　其次，跨县域流转挂钩指标对县、市政府之间的行政权力配置和定位提出了更高要求。清远市强调跨县配置的指标是指在确保满足当地需求基础之上的结余指标，这说明当地对于市域和县域间的关系问题至少是曾经纳入了考虑的，这一点很重要。只有那些市域经济体已经足以超越县域经济体基础地位的地方，才可能具备实施跨县配置用地指标的条件，从而实现整体的市域经济社会发展的规划目标。因此，对于那些目前还主要是以“县域经济”作为地方经济社会发展基本单元的地区，倘若此时放开县域间挂钩指标的交易市场，将可能不仅达不到市场优化资源配置基础性作用的预期目标，甚至反而因为供求关系的结构性力量造成严重的市场失灵，成为区域间经济社会发展差距进一步拉大的体制性根源。总之，没有一个统筹能力很强的上级政府，跨县挂钩指标的交易创新便应该慎行。

　　最后，需要转变现行耕地保护的基本思路，更加重视对粮食生产能力的保护而不是片面的耕地数量保护。站在国家的角度上看，增减挂钩政策究竟是为了保护耕地面积?还是粮食生产能力?一个常识是，农村建设用地与城市建设用地差别极大，农村建设用地的开发强度不高、可逆性强，复垦为耕地的成本很低，恢复地力的周期很短，从而是非常重要的耕地后备资源，具有可观的粮食生产能力。因此，农村建设用地既不能、也不应该与城市建设用地相“挂钩”。由于当前我国粮食供给充裕，国内外粮食市场稳定，蕴含在这些农村集体建设用地上的耕地生产潜能没有被开发出来，这是农民的理性选择，也符合基本经济规律。但现行的增减挂钩政策却要在此时将这些土地的粮食潜力挖掘出来，变成实实在在的耕地面积和粮食产量，这在本质上损害我国整体的粮食生产潜力。这说明我国耕地保护制度，应该从保护现有耕地向保护粮食生产潜力的方向转变。这可能是一个更加迫切的课题。

　　(作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心)

栏目：区域经济 | 责任编辑： 丁春霞 |  来源：决策网http://www.juece.net.cn/content-9-897-1.html