近年来，受到海内外瞩目的大陆农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，终于破题。

　　据内地官媒《人民日报》2月25日报道，全国人大常委会当日审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整有关法律规定的决定(草案)》(简称“决定草案”)，拟授权国务院在33个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

　　这标志着农村“三块地”改革试点终于进入实质性阶段。

　　根据决定草案，北京市大兴区、天津市蓟县等33个县(市、区)，将在“三块地”方面开展改革试点，为全国探索可推广、可复制的土改经验。

　　农村土地制度改革一直被视为中国大陆本轮全面深化改革的关键之一。1978年大陆改革开放的序幕，便是以安徽省小岗村村民将集体土地变为家庭承包为开端。

　　从上世纪80年代开始，广东、江浙等地区一直存在集体经营性建设用地流转的隐性市场。据广东省国土部门统计，珠江三角洲地区通过流转的方式使用农村集体建设用地，实际已超过集体建设用地的50%。这些土地被大量用于建设厂房、职工宿舍等。

　　自90年代以来，一些地方又进行农村集体经营性建设用地使用权流转改革试点。但试点一直未能在全国推广，原因是这些试点和现行法律相冲突。这限制了土地的可流转性和可抵押性，使得企业不敢使用，银行也不接受此类抵押。土地制度的滞后，严重限制了市场的活力，土地增值收益分配的公平也饱受争议。

　　农地入市严守三条底线

　　根据大陆现行法律，地方政府是土地市场唯一的供给方，农民的土地只能由政府征收后再出让，这造成对农民利益的极大压制，也迫使某些地产商通过寻租获取开发地块。

　　决定草案则提出暂停实施《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条中关于集体建设用地使用权不得出让等规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

　　农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地。其中，农村集体经营性建设用地是指，具有生产经营性质的，如农村集体经济组织兴办企业、商业所用的农村集体建设用地。

　　国土资源部部长姜大明介绍，试点行政区域只允许集体经营性建设用地入市，非经营性集体建设用地不得入市。而且入市要符合规划、用途管制和依法取得的条件，入市范围限定在存量用地。

　　农地入市仍面临严格的限定条件，以防止试点及未来的改革出现随意改变土地用途、突破建设用地指标等问题。

　　长期以来，内地因土地征收引发的上访、诉讼和群体事件层出不穷，是内地社会矛盾的重要爆发点。

　　征地补偿标准是此类冲突的焦点所在。大陆现行《土地管理法》第47条规定，征收农村集体土地，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。这意味着，以每亩产值1000元计，农民家庭所得补偿不过3万元。内地大量被征地农民因此成为“三无”居民：无稳定工作、无住房、无社会保障。

　　此次决定草案提出，明确综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障。加大就业培训力度，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营。

　　此外，在宅基地方面，决定草案包括暂时调整实施《土地管理法》关于宅基地审批权限的规定，明确使用存量建设用地的，下放至乡(镇)人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。

　　“试点行政区域在现阶段不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，宅基地退出实行自愿有偿，转让仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买地建房，导致逆城市化问题。”姜大明表示。

　　在介绍改革试点的保障措施时，姜大明强调，推进改革试点，将坚持“封闭运行、风险可控”的原则，坚守确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的三条底线。

　　梳理试点名单发现，除浙江、四川各有两个试点地区外，全国其他29个省份均有一个县(市、区)进入试点范围，兼顾了不同发展阶段和模式，具有相当的代表性和广泛性。

　　决定草案还明确规定，有关法律规定的调整在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，则恢复施行有关法律规定。

　　撕开一个小口子

　　有关学者认为，大陆本轮土改试点方案实施后，集体经营性建设用地入市，对盘活农民资产、增加农民财产性收入、缩小城乡差距有显著意义。也可能缓解内地面临的城市建设土地不足状况，抑制高房价问题。今后内地征地事件也将减少。

　　不过，中国社科院农村经济研究所研究员党国英提出，农村集体经营性建设用地入市在中共十七大时便提出过，但一直没有突破性进展。原因是“在符合规划和用途管制前提下”，很难操作。

　　党国英介绍，内地乡村的规划长期比较随意，在此背景下，一旦放开，可能导致几十万个行政村都推向市场。因此，数年来一直未找到明确的操作办法。

　　苏州大学法学院教授张鹏建议，人大常委会此次作出授权决定后，国务院应尽快出台试点的细化措施。“比如，关于集体经营性建设用地使用权流转，其期限、转让方式、出让金支付等，还需要相关规则予以明确。这些细化规则能否及时出台并准确反映此次改革的精神，将直接决定改革的成败。”

　　另外，试点方案内容或也有待商榷处。全国人大常委会闫小培委员就对下放宅基地审批权持反对意见。闫小培认为，在乡镇一级，审批和专业技术力量薄弱，在内地土地利用总体规划较粗背景下，权力下放以后，改革可能走样。“如果仅仅为了加快审批速度，建议不做调整，审批速度慢一点，实际不会影响土地的使用。”闫小培说。

　　北京市人大常委会副主任唐龙则指出，在本轮试点期间出现的土地出让、转让，在2017年试点结束后如何处理?一旦法律决定不予修改，在这期间已经形成的出让合同是否继续有效?这些问题显然会直接影响试点实施效果。

　　本轮试点只是在大陆土地制度改革上撕开一个小口子，而这又可能是被推倒的第一块多米诺骨牌，引发其他各项改革整体推进。

　　集体经营性建设用地等于将农村公益性建设用地和宅基地剔除，更不包括耕地。华中科技大学教授贺雪峰估计，这里涉及的土地只有约1千万-3千万亩，能够“符合规划、用途管制”从而能入市的土地就更少了。

　　相比之下，农民宅基地可以通过置换形成集体经营性建设用地，从而使可能入市的农村建设用地数量高达亿亩之巨。而这似乎不在本轮试点之内。

　　诸多难题待解

　　观察人士普遍认为，大陆新一轮土改真正落地仍面临产权确定、法律修订、收益分配等诸多难题。

　　产权明晰、权能明确的土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提性条件。但大陆农地产权不清晰、入市主体不明确一直未能改变。

　　内地近年加紧推动的土地确权登记颁证工作料将为农村产权制度改革奠定基础。据中国农业部介绍，从2009年至今，全国开展土地承包经营权确权登记颁证试点的县有1988个，涉及1.3万个乡镇、19.5万个村，3.3亿亩承包耕地。开展试点的县占到全国三分之二。

　　土地改革的实质是利益分配。由于地方政府垄断土地出让，进而掌控土地增值收益，结果约2亿-3亿农民工游离于城乡之外，在农村失去土地或农业技能，在城市没有户口和相应福利。中国大陆的城市化长期以农民利益的受损为代价。

　　中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授认为，要打破传统的利益固化格局并非易事。众所周知，地方政府严重依赖土地财政，如果集体经营性建设用地直接入市，对现有征地制度造成冲击，地方政府可能出现财政危机，依靠土地抵押累积的巨大债务可能爆发为债务危机、金融危机。

　　另一方面，农民的权益保障呼声较弱。要想实现“同市、同权、同价”，还有很长的路要走。

　　如果巨额的土地增值收益全部留在当地，则会造成农民间财富的巨大不平衡。在沿海发达地区和大中城市郊区的农民可以因此而一夜暴富，而中西部地区以及东部城市辐射圈外的农民却往往一无所得。

　　这就必须建立合理的土地税收制度及诸如地票制度，来解决中央政府、地方政府和不同区位农民间的收入分配问题。

　　因此，大陆本轮土改，涉环环相扣的征地制度、税收制度、集体建设用地流转、不动产统一登记等制度，或将进入整体突破期。