【摘 要】伴随着农村治理方式的改革，中国村域社会从“集权式”治理发展到了“选举式”治理，现在自然村屯中还出现了“参与式”治理，形成了如“社区理事会”、“农民议会”、“党群理事会”等有效治理方式。但是村域基层自治和社会治理的有效实现，还需要把握好一系列问题。村民自治发祥地广西宜州市在探索村民自治有效实现形式中，推行的以“党领民办，群众自治”为核心的“党群理事会”无疑是解决问题的较好的选择。

【关键词】村域基层；社会治理；公共事务；村民自治

农村村委会治下各自然村屯是村域社会中最基层的区域，也是村民自治和社会治理中较为薄弱的地区。如何优化这一区域的社会治理体系和治理模式，已成为许多乡镇管理者不断思考的问题。本文将结合近年来各地探索村民自治有效实现形式中，村域基层社会治理中出现的一些新方式，就创新农村基层社会治理，促进村民自治的有效实现做一些研究，以求教于方家。

一、改革开放后村民自治与村域社会治理的变迁与得失

新中国成立后，随着“政权下乡”、“政党下乡”［1］，虽然从表面上看，“皇权依然止于乡镇”，但是在高度集权的政治经济体制下，村域社会实质上也只是“当时中国强权政治的重要组成部分”［2］，它具有“准行政机构”的性质，实行的是党政绝对领导下的“集权式”治理模式。改革开放后，中国村域社会政治生态最大的变化是实行了村民自治，其核心的内容是“四个民主”，即“民主选举、民主管理、民主决策和民主监督”，其中尤为基础的是民主选举。在村民自治制度下的社会治理模式被概括为: 建立在村民自治基础上的“选举式”治理模式。

村民自治基础上的“选举式”治理模式的作用是十分明显的。第一，实施村民自治，“从国家层面上讲，解决了家庭联产承包责任制下，由于村民自主性地位的确立所带来的乡村管理上的裂痕; 从村级治理层面上，也解决了家庭联产承包责任制下由于村民自主性地位的确立所带来的秩序上的混乱”［2］。第二，村民自治将乡镇政府与村委会之间那种领导和被领导的关系转变成了指导关系。这不仅有利于规范政府职能，推动政府在村域治理中养成依法办事、为民服务的意识，而且“有利于在乡镇政府和村民之间建立良性的互动关系，促进政府治理模式的有效转变。为充满活力的农村和谐社会提供了制度基础”［2］。第三，村民自治强调村民个人的权利本位，它使乡村社会最基本的政治主体“实现了从家庭到单位到个人的转变，‘个人’成为了农村社会的主体，个人权利得到了制度的保护”［2］。第四，“村民自治制度把村级公共权力机构的设计、公共权力的运行和监督、公共资源的管理与分配、公共事务的决策都建立在村民参与的基础上，强调了村民对村级管理的话语权、村务活动的平等参与权和对村级资源的公平分配权。因此，村民自治制度本身就是一个矛盾疏导机制、利益协调机制和公平分配机制”［2］。

但是，制度的理想设计与现实之间依然存在着一定的差距。村民自治基础上的“选举式”治理模式实施以来，其问题也十分突出。这些问题除了学界经常讨论的“乡镇政府与村委会之间的关系问题”、“‘两委’之间的关系问题”、“宗族和黑恶势力问题”、“民主监督缺失问题”等等以外，在一些欠发达省份，村委会治下各自然村屯的治理问题也是其中亟待解决的问题。这一问题概括起来就是“上管不着，下管不了”。具体表现为:第一，上级几乎无法形成对各自然村屯有效的自治管理。一般而言每一个村委会治下都会有多个自然村屯，一个自然村屯中或有一个村民小组，或有多个村民小组。而且有些自然村屯离村委会所在地较远。如广西宜州市安马乡木寨村共有10 个自然屯，最远的自然屯离村委会所在地将近 6 公里，一个自然屯中最多的有 5 个村民小组。由于村屯多、村民小组多、距离远，村委会一般无暇顾及所有的自然村屯，乡镇政府更是鞭长莫及。在这些村屯如果村民小组组长负责一点，其状况就好一些，如果村民小组组长也无能为力，这些村屯几乎就是“上管不着”的地带。第二，各自为政，缺乏整体统筹。这在那些有着几个村民小组的自然村屯中普遍存在。这些村民小组大多是从原来的生产队演化而来，它们一般根据所处地理位置( 如居住在村东或村西) 、宗族来划分，其内部形成了较强的地域意识或宗族意识，有着自身的利益诉求。一旦涉及到整个自然村屯的事务时，如果不能满足这种利益要求，要想推进工作几乎不可能。第三，礼法失序，自由散漫。由于缺乏有效的治理，许多自然村屯几乎处于失序状态，村民不服从村级管理，不关心村级建设，自由散漫，只要有利益就上，一旦触及个人利益就“闹”。特别在城镇化发展中成为城边村的那些自然村屯，其礼法失序更甚，在一些人眼中已无法律和道德底线。这无疑是村域社会治理的一大难点。

二、村域基层自治的有效实现与社会治理的创新

(一) 三种村域基层自治有效实现形式与社会治理的创新

要解决村域社会基层治理中存在的诸多问题，把村民自治进一步延伸到自然村屯，无疑是必然的选择。近年来，各地积极开展着这样的变革。其中有三种有效形式，实现了村民自治的延伸和社会治理的创新。

1． 社区理事会

它源于2007 年民政部启动的农村社区建设实验项目。在这类实验中，农村依一定的原则，重新设置社区，并推行社区理事会这一组织治理方式。例如广西宜州市北山乡的安宁社区，就是在安宁屯这一自然村屯的基础上，整合4 个村民小组而成［3］。社区理事会是由自然村屯的村民通过村民大会选举产生，一般设5 ～9 个执行理事。理事会是村民大会的执行机构，也是具有一定决策权的机构。一般涉及社区重大事项需要村民大会决定，其他事项由理事会决定。理事会定期召开会议，听取各执行理事的工作汇报，布置下一步工作，并对一些问题做出决议。与理事会并存的还设有监事会，监督各理事的工作。理事会受村委会指导，与村民小组并存。社区理事会的建立为社区力量的整合和资源的有效利用，提供了重要组织管理平台，也为社区整体发展和社会治理提供重要的自治力量。从广西宜州市北山乡安宁社区看，困扰多年的社区基础设施建设和旅游强村战略，在社区理事会的推进下，得到了较好的解决。

2．农民议会

它是江苏省南京市六合区八百桥镇新光村赵坝组农民创建的自治性组织。其产生的背景是近年来该区域农村进行社区合并，村规模扩大，形成了众多的村民小组和自然村，而村委会干部有限，无法顾及所有自然村，自然村中的许多事务无法开展，加上由于“村组合并后，管理半径的扩大使得村民与行政村之间缺少联系的渠道，造成了农村基层治理空间中行政村和农民之间的组织断层”［4］。2007 年 3 月 6 日，有着 34 户人家、160 多人口的赵坝自然村，召开由 34 户农户代表参加的选举会，对 13 名候选人进行投票，差额选举产生了 9 名“农民议会”议员，并在议员中选举产生了 1 名议长。“农民议会”的性质被明确为农村民间自治组织，“议会定期召开议员会议讨论集体事务，非议员的村民也可以自由参加并发表看法，同时监督议员们决策村庄公共事务的过程”［4］。“农民议会”并不代替村民作决定，而是在与村民协商基础上进行决策。这一自治组织成立后，一些多年没有解决好的如占道建筑的拆除、村庄池塘河沟整治、村庄绿化等问题得到了较快的推进。

3．党群理事会

首创这一模式的是广西宜州市安马乡白屯村村官屯。该屯由于管理不力，在村里事事落后，无法推进各项工作。2012 年白屯村村委找到屯里的队干和讲得上话的人商量，决定成立一个力量较强的组织管理屯里的事务。2012 年9 月在屯党支部的指导下，村里通过协商组建了党群理事会。2013 年广西开展“美丽广西 清洁乡村”专项活动，为动员广大群众投工、投钱，积极参与这一“美丽乡村”行动，安马乡总结白屯村村官屯的做法，在全乡范围内推广成立“党群理事会”，以“党领民办，群众自治”为核心促进农村治理创新。规范后的“党群理事会”又称“屯级党群理事会”，属于自然村屯这一级的群众自治组织。其成员一般 5 ～9 人，通过党支部( 小组) 推荐、村民推荐、屯级村民代表推选的“两推一选”办法产生。对有党员的自然屯，选出威望高、处事公道、号召力强的1 ～2名农民党员代表，与一并选出的4 ～5 名群众骨干代表、致富能人和离任村( 组) 干部等组成; 对无党员的自然屯，则采取由村支部委员包屯，担任党建指导员，结对参与并具体指导和组建屯党群理事会，引导、帮助无党员自然屯的群众进行民主决策，合力推进工作。

根据理事会章程，党群理事会主要任务是讨论本屯经济建设、屯内规划、社会发展规划和年度计划; 讨论村民承包经营、计划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用方案; 讨论村办学校、村屯道路等公共事业经费筹集方案; 讨论清洁乡村具体措施，建立保洁长效机制等。同时参与监督、评议村干部，对村务公开、财务公开等民主管理情况、决议执行情况等进行监督。有了党群理事会后，原村民小组的职责由党群理事会负责，村民小组组长如果选不上理事会成员，其职位就自然解除。目前，安马乡 157 个自然屯全部成立了屯级党群理事会组织。

实行以“党领民办，群众自治”为核心的党群理事会这一组织治理方式后，安马乡的城乡清洁和屯级其他事务都得到了极大推进。仅“清洁乡村”一项，截至2013 年7 月，总人口24302人的安马乡，已经开展清理行动258 次，清除垃圾 980 吨，群众自筹资金103 万元，建成垃圾焚烧炉 120 座，落实保洁员136 人，购置配发垃圾桶 7479 个，村屯垃圾实现“屯收集、屯清运、屯处理”，乡村环境卫生面貌明显转变［5］。

(二) 三种村域基层自治和社会治理创新有效形式的比较分析

上述三种村域基层自治和社会治理创新的有效形式，其共同点主要有: 第一，产生原因的一致性。三种形式的出现，目的都是为了协调各方利益，推进基层民主。一个村屯中因地理位置、宗族差异而形成的不同利益如果不能加以有效的协调，村民自治和村域基层社会治理就难以上一个新的台阶。过去一些村屯也会通过村民小组长会议，或者请几个能说得上话的人来协调，但是毕竟组织松散、协调人员缺乏认可度而得不到村民的信任，相关事务也难以推进。而成立“理事会”、“农民议会”这类自治组织后，其组织原则、产生方式、决策程序都得到了村民认可，有明确规范，容易赢得村民支持，其协调或决策的事务自然也容易推进。第二，形成方式的一致性。三种形式在组织原则、产生方式和决策程序，甚至是人数构成上都具有共同性。它们都属于基层自治组织，由村民选举产生，能代表不同利益群体，它们不是村屯事务的最终决策者，但也是“方案的制定者”。正是有了这样的组织，村屯级事务就有了一个具有一定威信、且得到村民认可的群体提前做好谋划和设计，村屯也就不再陷于无序的状态。第三，本质的一致性。三种形式，都强调群众自治，是村民自治在基层的延伸。从这三种自治和治理创新形式产生的过程看，它们源自群众自愿，成员经过民主选举产生，实行民主管理和民主决策，有内部监督，同时也接受村民监督。因此，它完全是一个以村民自治为核心的治理模式。而且这种治理与过去的“选举式”治理不同，它“提倡的是每一个受公共决策影响的人都能够参与政策提倡的制定”，是一种“‘参与式’治理”［4］。有了这样的自治模式，村民自治就不仅是村委会层面上的自治，而是把村民自治延伸到了农村最基层的区域，把治理从简单的“选举式”治理跃进到“参与式”治理。

虽然三种村域基层自治和社会治理创新的有效形式具有诸多一致性，但是它们之间的差别还是存在的: 首先，它们的指向不同。社区理事会是专门针对农村社区建设实践推出来的一种组织治理方式。它不仅设有理事会，还有监事会。农民议会则是指向那些经过整合的农村自然村屯。而党群理事会是在原有自然村屯基础上建立起来的基层组织。农民议会和党群理事会的监督职责由其内部设立的监督员承担。其次，它们在性质上也有所区别。社区理事会和农民议会成立后，各村民小组依然存在，享有体制内的各种权利。而党群理事会成立后，村民小组的职责已经全部交给党群理事会，这样党群理事会不仅是基层民间自治组织，也具有体制内组织的功能和职责。另外党群理事会中“党领民办”的性质很明显。其成员需要党支部推荐，党员在理事会中不仅占有一席之地，而且有着重要的发言权。而社区理事会和农民议会没有这样的要求。

比较以上三种村域基层自治和社会治理的创新形式，各有特点。但是不管怎样，这些创新“把分散的村民组织起来，把自然村的公共事务管起来，以此构建了农村社区建设的新型组织载体，提升了村民对社区的归属感和认同感，解决了自然村一些亟待解决的公共服务问题”［4］。特别是党群理事会在把分散的村民组织起来的过程中，注意把党员作用发挥出来，并努力把它纳入现有体制内，形成了一整套措施，较好地解决当前基层治理中存在的“上管不着，下管不了”的问题，值得借鉴。

三、完善村域基层自治和社会治理创新亟待解决的问题

认真审视现存制度的要求和基层探索的实际，创新村域基层社会治理，促进村民自治有效实现，还需注意以下几个问题。

(一)  村域基层自治和社会治理的创新必须来自于农民意愿，但又要高于农民的创造

作为农村最基层单位—自然村屯，所要处理的就是本村屯十来户或百来户农民自身的生计问题。其组织和治理体系的建构离不开农民的认可和参与。从上述农民自创的方式看，源于农民自身需要的创新还是主要的。当然，我们也要看到，仅仅靠已经“散”了的农民进行可持续发展的治理模式的建构也是不现实的。一方面，“散”惯了的农民要重新组织起来需要有不断的利益和服务的介入作为“引子”，才会有一定效果; 另一方面，“散”惯了的农民的集体精神需要重新培育，这都不是农民自身能够解决的，它需要政府的指导和扶持。更何况一种自发的制度变迁从量变到质变，没有政府的培育、支持并最终变成宪法秩序，也很难持续发展。而党群理事会之所以得到推广和完善，就是得益于政府的支持，得益于政府努力把它纳入体制内进行运作的结果。

(二) 村域基层自治和社会治理的创新必须进入体制内才能可持续发展

村域基层社会治理新模式本质上还是村民自治，是村民自治在最基层农村的有效延伸，属于体制内的范畴，但是就其形成的组织结构而言，并不在体制内。党群理事会这一模式从政府赋予其相关职责看，它具有体制内的成分，但是毕竟还只是停留在县乡政府这一层面，要进入体制内还有许多问题没有解决。一是国家法律体系能不能认可。无论是社区理事会、农民议会还是党群理事会，都是农民自创的基层自治组织，它能不能作为一类社会组织得到认可，进而进入民政登记体系中，成为国家法律调控的范畴，将决定着这一组织自身的合法性。二是能不能取代村民小组。村民小组是村域基层社会在体制内的最小组织单位，承担着村委会治下的多种功能。一般政府对小组组长或副组长都有一定补贴。现在要建立一种新的组织方式取代村民小组，能不能得到认可? 能不能取代?不解决些问题，新的组织形式就难以持久存在。当前广西宜州市安马乡组建的“党群理事会”最终能否取代村民小组，由于没有明确的体制内界定，干部和群众也还是有些担心的。从实际来看，村民小组名义上还是存在的，政府的津贴还是付给这些小组组长或副组长，只不过村民小组组长或副组长被选进了党群理事会，进而把职责作了一个转换。要根本解决这一问题，还需要国家通过对现存制度的创新加以理顺。

(三) 村域基层自治和社会治理的创新必须解决好党在农村基层中的作用

坚持党的领导是中国特色社会主义政治体制的重要特征。因此，村域基层自治和社会治理模式无论怎样创新，都不能削弱党的领导。当前在村民自治背景下，“两委”的关系经过多年的磨合，总体而言已经找到了解决的办法，但是延伸到自然村屯，就不是那么明朗。在自然村屯，有些村民小组中设有支部或党小组，但与村民小组之间并没有直接的关系; 有些自然村屯连党员也没有，根本谈不上党的作用的发挥。从现存制度安排看，党的领导一般只是到村委会层面，自然村屯也不提这一问题。但是，随着农村社会组织在自然村屯的建设，如何加强党的领导无疑就成了一个需要解决的问题。在组织创新中，一开始就融入党的意识和党的领导，无疑是最佳选择。这点我们从广西宜州市安马乡推出的“党群理事会”中可以看到。由于党员代表的参加，该组织的“正统”地位得到村民的认可，由于党员代表的参加，许多事务都是党员带头，群众乐于接受组织的安排。现在不仅屯级事务有了一个很好的解决平台和机制，政府和村委会的意愿也通过这一组织得以有效贯彻。党群理事会已经成为了把党的声音有机地转换为群众意愿、把党的政策转换为群众自觉行动的‘转换器’和‘助推器’。这无疑是村域基层自治和社会治理模式创新中需要把握的中国特色。

(四) 村域基层自治和社会治理的创新还必须解决好“空心村”问题

由于工业化和城镇化的发展，在一些经济欠发展的地区，农村中大量的适龄劳动力外出打工，形成许多只有中老年人、妇女和儿童留守的“空心村”。这些村只在春节或清明时节才会有一次返乡的大集合。精英的短缺和人员极大的流动性，使这些村屯的社会治理体系建设难度加大。一些农村社区的理事会后续之所以不能运行下去，也是因为原有的社区理事要么年纪大了，无心也无力参与社区公共事务，要么是外出打工，一年才回来一两次，也无暇顾及理事会的事务。要建构一个有效的村域基层社区治理新模式，不仅仅是组织载体的建构，更重要的是要解决好这一组织中人员的构成和能力提升问题。由政府介入加大对农村社会改造力度，构建一个与基层组织创新相适应的有效的保障体系显得十分重要。当前广西宜州市安马乡的党群理事会刚刚组建，人员还比较齐全，但是对于未来发展中可能遇到的人员流动问题，理事会成员在无报酬情况下工作积极性问题，应该如何解决，也没有形成一整套有效办法。当前，在“清洁乡村”行动中，他们通过“利益扣除法、声誉减损法、优胜受益法”监督考评机制，把政府奖励与村屯工作相结合，在项目、经费上支持“党群理事会”建设，以吸引村民参与理事会工作，这不失为一个权宜之法。但是从长远的发展来看，必须根据人口变化，做好自然村屯的调整和整合，同时加大对理事会成员培养力度，有条件的地方应建立一个与外出理事进行有效沟通的平台。做好这些才能从根本上夯实自然村屯自治和社会治理模式创新的社会基础和组织基础。

参考文献:

［1］黄辉祥．“民主下乡”: 国家对乡村社会的再整合——— 村民自治生成的历史与制度背景考察［J］．华中师范大学学报( 人文社会科学版) ，2007，(5) ．

［2］韦广雄．村民自治是建构农村和谐社会的制度保证［J］． 湖南科技大学学报( 社会科学版) ，2006，( 4) ．

［3］汤玉权．以社区自治提升村民自治水平———广西宜州市龙安村安宁社区自治的调查与启示［J］．青岛农业大学学报，2011，(4) ．

［4］刘安．农村基层社会的治理创新——— 以南京市六合区“赵坝农民议会”为例［J］． 学习与探索，2010，( 6) ．

［5］自治区党校马克思主义理论研究基地． 党领村建 群众做主———来自宜州市安马乡开展“美丽广西·清洁乡村”活动的调查与思考［N］． 广西日报( 理论版) ，2013 －09－12．

（作者系玉林师范学院教授）

中国乡村发现网转自：《求实》2015年第2期