构建地方政府举债融资的制度基础

     2015年3月12日，财政部发布《地方政府一般债券发行管理暂行办法》，就地方政府债务如何纳入预算管理给出政策要求技术指引。至此，中国地方政府自发自还的举债融资权，从法律法规到操作方法，似乎有了轮廓初现的制度框架。但是按照现代市场经济和现代国家治理的改革趋势衡量，这方面的制度建设还需要更加深层的理论探讨和更加广阔的视野观察。

 

　　时红秀

 

　　地方政府举债的制度安排要与资本市场发育发展相衔接

 

　　我国当前债券发行和市场监管格局，正确处理政府与市场的关系问题，仍然任重而道远。其中两大特征十分明显，而且似乎在资本市场改革中至今少有触及。

 

　　一是债券市场的行政性分割审批状况仍然非常严重。所谓行政审批，即债券发行的产品期限、价格、额度仍以有关部门的行政性审批为主，缺乏市场化选择。所谓行政分割，则是不同的主管部门或监管机构，如从央行（通过其下属的银行间交易商协会）、证监、银监、保监到发改委，以至于开启地方政府自发自还债券后的财政部，各自分别主导着相应类型债券的审批权。这种状况不仅远离统一的资本市场的构建，甚至连一个统一的债券市场都难以建立。

 

　　二是地方政府举债融资的依据主要以审批管理方便和行政级次为主而不是以资产质量和清偿能力为主。《预算法》修订后，省一级政府被确定为国务院批准举债融资的初始环节，各省级辖区内部各行政级次政府的举债额度则由各该省级政府再审批。这就涉及到一个大问题：在赋予地方政府债务融资权时，是地方行政级别还是地方政府的清偿能力更为重要？换句话说，是从行政审批方便性和政府级次考虑问题，还是从最代表市场经济特征的资本市场这一角度考虑问题。

 

　　如何构建中国地方政府债务融资的制度基础

 

　　在我国，各级政府之间缺乏清晰的产权边界和责任边界，这两个边界的划分是决定地方政府举债乃至整个政府间纵向关系的基础性制度安排。这样的基础性制度安排仍在探索和争论中，或许要贯穿于国家治理能力和治理体系现代化的长期实践过程中。

 

　　第一，严格控制地方政府的一般债券发行规模，鼓励市场化的专项债券发行，同时加快债券市场的监管制度建设。对于地方性基础设施和公共物品的融资，要区分“由财政税收为支持的”地方政府债券和“由特定资产收益为支持的”特定收益债券。前者相当于国家信用向地方政府分解，即使在联邦制国家也广受限制，因此在美国后者是前者的三倍。出于200多年实践中得出教训，为确保联邦政府有效功能的发挥，货币稳定和资本市场的稳定，美国对地方政府利用财政税收这种国家信用的举债行为进行严格的界定和约束。

 

　　第二，改革的顶层方案由中央集中设计。一是尽快废止包括股票、债券在内的各种证券融资的行政审批制度；二是将分别由证监会主导审批的公司债、发改委主导审批的城投债、央行主导审批的银行间债券，以及即将允许地方发行的专项债，整合形成国内统一债券市场的投资品种。

 

　　第三，加快城市国有土地和矿产资源法律修订，对自然资源类国有资产的产权实现形式、实施主体进行严格界定，在此基础上推行各级政府的资产负债表制度。以此逐渐形成地方政府资产——负债表约束机制，政府资产负债信息完全、及时地公开透明，接受资本市场和社会的监督，并向着构建地方政府可能破产清偿的法理基础推进。

 

　　第四，随着全面深化改革的深入和依法治国方案的具体化，加强各级人大对政府监督效力，改进监督方式，强化政府资产负债信息公开，尤其是财政收支信息的透明化责任。不仅政府的举债行为必须受到来自市场和第三方机构的监督，而且监管部门的失职，甚至包括地方人大如果没有履行对当地政府的举债行为严格控制义务，也要实实在在地受到追究，比如上级及时的纠正、严厉的批评、转移支付制裁、司法处理或者解散等问责。

 

　　第五，推进公共事业和公共基础设施的市场化、社会化改革，为地方公共服务和基础设施建设运营提供多渠道资金来源，弱化地方政府因此参与资源配置的能力，减轻其财政压力。

 

　　总之，本质上，一个国家基于财政税收所支撑的国家信用，是集中界定由中央政府使用——如国债、如货币发行权，还是分散界定由不同部门（如我国的财政、央行和政策性银行）使用，并且如目前这样打算向下分解由各级政府行使，应该从现代货币制度、现代资本市场的角度考虑，更要从现代国家的治理体系和治理能力出发，构建其根本性的制度基础。

 

　　（作者单位：国家行政学院经济学部）