土地征收中的“行政包干制”及其后果*

       郭 亮

内容提要：在当前的农村土地征收领域，地方政府普遍采用“行政包干”的方式将其中的各种复杂事务承包给村委会来完成。通过权力和责任的双重下放，地方政府得以避免与农民发生直接的冲突和对抗，农民的不满对象主要是村委会，土地征收中的矛盾就更多地发生在村庄内部。而且，从性质上看，农村土地征收矛盾在发生之初更多地是围绕着补偿物的价格核定，而并非一定具有对抗性。在“行政包干”的制度限制下，由于陷入了与各自村委会就补偿物的价格核算争议之中，农民无法形成相对一致的行动目标，以致更大范围的集体行动难以发生。在这个意义上，“行政包干制”的运作转移了冲突的发生场域、防止了冲突的升级和集中爆发，进而降低了地方政府的执政风险。但是，从长远来看，“行政包干制”中普遍存在的利益激励导向消解了基层组织的公共性，并非一种稳定的治理机制。

关键词：行政包干制；土地征收；冲突

一、导  言

 按照宪法和土地管理法的规定，中国土地所有权分为国家所有和农村集体所有两种产权形态。但是，由于相关条例和制度管理的限制，集体所有土地与国有土地并不享有同等的权利，尤其是在土地征收中，按照现行的土地管理规定，集体所有土地必须经过国家征收之后才能进入土地的一级交易市场。在中国城镇化的过程中，有的地方政府借助现有的法律缺陷，以国家身份低价征收农民的集体土地，再以高价转让给开发商，从而获取大量的土地差价。现行的征地模式和利益分配格局诱导了地方政府的征收行为，这不仅危及国家保护18亿亩耕地的粮食安全目标，也侵害了农民和村集体分享土地增值收益的可能。

 因此，当前社会舆论和学界对土地征收问题的关注聚焦于地方政府与农民的矛盾。为了化解二者的冲突，既有研究从行政征收的一般要件出发，即，从征收前提的公益性、程序的正当性和补偿的合理性这三个层面反观现有土地征收制度存在的法律缺陷。[①]尽管研究侧重不同，这些研究共享的前提性判断却在于，当前的土地征收冲突具有对抗性、破坏性的社会负功能，以致相关制度与法律程序的建构迫在眉睫。不可否认，当前的土地征收冲突正呈现出日益升级的趋势，但以高度冲突的视角来概括当下土地征收实践却也有简化现实之嫌。如果说具有对抗性和破坏性的冲突伴随着整个土地征收的实践，那么这种具有极大缺陷的征收模式如何能够长时期、大面积地推行？[②]毕竟，在当前的政治和社会条件下，由于中央政府的严厉管控和民间社会权利意识的不断提升，地方政府[③]不可能仅仅依靠压制性的手段就能完成征地任务。因此，激烈的对抗性矛盾和冲突可能并非当前土地征收实践中的常态。进一步说，面对土地征收引发的矛盾和冲突，在中国地方的治理实践中可能具有一种应对、减缓冲突以及防止冲突升级的力量和机制。

 对土地征收问题的研究需要回归到现实土地征收实践的复杂性之中。基于现实的分析和调查，笔者发现，在当前中国基层社会的土地征收实践中存在着一种隐蔽的治理机制——本文称之为“行政包干制”。这种机制并非一种正式制度，而是现实土地征收中地方政府的惯常做法，是一种“非正式制度”。从全国来看，尤其是土地征收频繁发生的地区，地方政府一般都会采取这种方式来完成土地征收和补偿的过程。由于学界目前对此还缺少关注，本文将就该种机制的内涵、运作及其影响展开细致的讨论。整体而言，本文是一项解释性的研究，力图探讨在土地征收频繁发生的背景下，中国农村社会仍然保持总体上稳定的原因。笔者最早于2012年在W市大江区[④]进行农村调研时发现并关注了这一现象，之后一直进行长期的跟踪调研。相比于其他地区，笔者所掌握的大江区的资料更为完整。为了更好地说明问题，本文将主要使用该地区的案例和资料。

二、包干制、行政包干制与官僚制

（一）包干制的内涵

 在现代汉语中，“包”有总揽、负全责之意；“干”则有使干，竭尽的意思；“包干”二字合一，则为“在某些方面包下来，竭尽全力完成”之意。在包干制中，发包方和承包方是两个主要的利益主体，一般是由后者向前者缴纳相应费用之后，负责所承包事项的全部管理和运转工作。但是，与按比例缴纳承包费用的一般承包方式不同，在包干制下，承包人向发包人交付的是定额利益。在建立包干关系时，双方往往约定：在工作结束后，无论承包人盈亏与否，都应如约交付确定利益。在这个意义上，包干制是一种特殊的承包制。

 一般情况下，包干制或者承包制主要运用在生产领域，以解决产权关系不清晰所导致的生产激励不足的问题。在中国社会，最为人所熟知的包干制是农业生产经营中的“大包干”。在人民公社体制下，由于缺乏有效的产权激励，有些地方的普通社员在劳动中“出工不出力”，导致农业生产效率低下。为了提高农业生产效率，最早发源于安徽凤阳县小岗村的包干体制为国家所承认，并逐渐推广开来。在“大包干”体制下，农村土地的集体所有制性质保持不变，农户自行安排各项生产活动，除向国家交纳农业税、向集体交纳积累和提留外，剩余产品完全归承包者所有，即“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。包干制在农村社会取得巨大成功，它被认为是一种适合农业生产特点的生产组织方式。

 延续了这种“一包就灵”的思路，在20世纪80年代中后期以后，包括包干制在内的各种承包方式开始运用到企业生产领域，以解决计划经济条件下企业自主性不足的问题。在计划经济体制下，国有和集体企业完全是政府的行政附属物，它们依据政府指令安排生产计划。为了让企业成为独立的市场利益主体，国家启动了企业所有权和承包经营权相分离的制度变革；而在利润分配上，国家和企业承包者之间取了一种存量上“包死基数、确保上缴”而增量上“超收多留、歉收自补”的方式来处理彼此的关系。在这种方式下，由于企业的超收部分全部留归企业承包者所有，由此所产生的刺激强度极其强烈。于是，企业承包者一方面会与政府通过“讨价还价”来压低“包干基数”，另一方面则努力通过“做大蛋糕”来留下超收分成部分的额外收入。

 因此，无论是在农业生产还是在企业生产中，包干制都达到了三重效果，第一，中央和地方政府不再直接干涉生产中的具体事务，减少了自身的工作内容；第二，原有的产权关系得以延续，这意味着承包者不能任意处置国有或者集体资产而只能获得有限权利；第三，最重要的是改变了原有的政府和生产管理者之间僵硬的行政命令与服从关系，将后者的热情导入到经济活动中，进而实现对其生产积极性的最大程度激励。尽管这种包干体制因未触及产权制度变革的根本而表现出激励作用日渐乏力和边际效益递减的趋势，但至少在一个时期内，推动了经济的发展、增加了社会总财富。[⑤]

由于包干制的这些效果，对其运用不仅局限在生产领域，其他领域也开始借鉴和使用包干制的管理方式。在公共行政领域，一种所谓的“行政包干制”就是包干制在其中的具体应用。

（二）“行政包干制”与官僚制的比较

在公共行政领域，官僚制或者科层制是一种基于“合理性”而产生的现代组织形式。在官僚制的体系中，依靠上级对下级的领导和监控，以及下级对上级命令的严格执行，官僚组织的目标得以贯彻。相比于传统的组织管理方式，现代官僚制的优越性在于：它能够使行政事务得到迅速地贯彻，并具有精确、严格、统一的特点。从管理方式的发展趋势上看，“根据全部经验，纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，也就是说，对于统治者和有关的人员来说，言而有信，劳动效益强度大和范围广，形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”。[⑥]在这个意义上，克服行政领域中决策、执行的随意性以及人治弊端，建立现代的官僚制，正是中国行政领域改革的重要目标。

然而，官僚制在保证组织运转高效率的同时，却使得下级组织处理具体问题的灵活性、机动性、主动性不足。相比于完成任务本身，下级更看重上级对自己的考核，进而严格按照上级行政指令行动。官僚体制窒息了下级的活力和主动性，一旦需要处理的事务复杂且不能以明确规范化的方式处理，官僚体制的弊端便暴露出来。尤其是在官僚体制的末梢，因要直接面对数量庞大的治理对象和复杂事务，如何在规范基层组织权力运用的前提下提升其解决问题的主动性和能动性便成为上级组织需要解决的一个重要问题。对于上级组织来说，为了完成相关的治理任务，它需要改变既定的、相对僵硬的、以单一行政命令传递任务的运作机制。为此，生产领域中的包干制进入到国家行政体系的运作之中，成为一种区别于官僚制运作规则的新的治理方式，构成了本文意义上的“行政包干制”。

在“行政包干制”中，上级组织将治理的任务和责任承包给下级组织，对于后者自主完成任务的方式和方法，上级组织一般不加干涉。但是，与生产领域的包干制不同，公共行政领域并不具有创造财富的生产功能，财富总量不会因为承包者的努力而增大，从而无法通过增加额外收益的方法激励承包者。为了让下级组织主动承担责任，上级组织只能调整现有的利益分配格局，增加其权力的自主空间。或者说，由于权力和责任的相互共生关系，只有赋予下级组织一定的权力空间以及伴随而来的相应利益，下级组织才具有承担责任的能力和主动性。为了实现这个目标，原本由上级组织来承担的责任和掌握的权力必须实现双重下放，“行政包干制”的基本运作如图1所示：

图1 “行政包干制”的运作机制

    面对基层社会琐碎繁杂的事务，在一些自身无能力处理或者处理不好的领域，上级发包者为了避免陷入事无巨细的具体工作，更倾向于采取这种调动承包者积极性的方法。[⑦]尽管在运作方式上，“行政包干制”与官僚制并不相同，但从国家治理体系的整体来看，“行政包干制”形成了对官僚制的重要补充，它是在国家和正式官僚系统能力有限的前提下而采取的一种应对方式。在当前的土地征收中，很多地方正存在着这样一种建立在地方政府和村委会之间的行政包干。[⑧]

三、“行政包干制”与农村土地的三重属性

在农村土地的征收中，征收者常常面临着诸如土地丈量、土地补偿价格核算、土地边界纠纷、历史权属纠纷等一系列问题。但是，作为土地征收的主体，地方政府往往将土地征收中的各种事项交给村委会来完成，自己尽量避免直接面对被征地农户。在这个过程中，地方政府会根据相关法律和政策文件对村委会如何处理各种问题，尤其是如何分配补偿提供指导意见和一般标准，但只要在法律和政策允许的范围内，村委会具有应对具体情况的自主性权力。之所以地方政府在土地征收中采取这种区别于官僚制一般运作规则的惯常做法，除去对行政包干本身的制度优势考虑以外，这与当前农村土地的三个属性密切相关。

（一）法律属性

 在中国农村土地的产权构成中，包含所有权、承包权和经营权等三项权利。从法理上看，作为物权中最重要也最完整的一种权利，所有权具有绝对性、排他性、永续性三个特征。由于国家的征收行为导致土地所有权这一基础性权利的丧失，相比于其他权利主体，土地的所有者更应该得到相应的补偿。然而，现有的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》等法律并没有对农村土地所有权的归属做出严格而明确的界定。[⑨]

在集体土地所有权主体虚化的法律条件下，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条规定：村民委员会依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。于是，村委会便以集体产权代理人的地位自居而成为国家补偿的直接对象。不仅如此，在整个土地征收的过程之中，村委会都扮演着代表集体、行使土地所有权的关键性角色。在程序上，村委会是与政府国土部门签订征收与补偿合同的唯一合法组织，并且是能够与国家发生资金往来的财务和会计单位。在这个意义上，村委会成为地方政府土地征收任务的实际承担者和具体执行者具有一定的法律依据。

（二）地方属性

新中国成立以来，由于历经土地改革、农业合作化与家庭联产承包责任制等多种制度的变迁，农村土地制度积累了大量的历史遗留问题。对于每一个村庄的具体问题一般只有村庄社会的成员才会知晓，国家和地方政府很难掌握相关的详实信息。而对当地土地情况的熟悉又是土地征收补偿的前提，这使得作为“外人”的地方政府难以直接面对农民开展土地征收工作。

首先，村庄土地的实际面积与在册面积并不一致。在村庄中，尤其是在丘陵和山区地带的村庄，由于水源、交通、土壤等条件的不同，土地的产量存在明显区别。在20世纪80年代初土地承包到户时，为了尽可能地分配公平，很多生产队在分田时普遍采取这样一种做法：一方面实行好地与差地的搭配分配，防止出现“好地”或者“差地”集中分配到某一家的现象，另一方面对于分到“差地”相对较多的农户，则采取以面积换质量的做法，即通过适当的多出一些面积来弥补分配土地质量不高的缺陷。但在土地承担税费任务的背景下，国家税费的收取是以土地面积为主要依据的，为了不让这些农户吃亏，多分配的面积并不体现在土地的经营证中，这只是村庄中大家共同知晓的“秘密”。如今，面临土地征收，如果按照在册土地面积进行补偿，那些分到质量好但是数量少土地的农户农户显然是要吃亏的。由于涉及很多农户的利益，这种无视村庄历史的补偿方式必定面临着巨大的困难。因此，在很多地方，土地征收的前提工作就是要对土地重新进行丈量，这项细致且琐碎的工作离开了熟悉村庄情况的村干部根本无法完成。

 其次，从产权关系上来看，村庄土地的归属常常涉及不同的利益主体。就农户而言，由于每一寸土地都可以变现为现金，相邻农户土地边界的纠纷、田埂树木的补偿分配等问题都会在土地征收的补偿分配中凸显出来。由于涉及一些历史问题，这类纠纷的调解往往需要村庄中的新老干部和熟悉情况的村民在场；就村庄内部的“集体”而言，在土地征收中，除了农户享有承包权的耕地和使用权的宅基地外，还涉及大量的公共土地，比如道路、堰塘、荒坡等等。这些土地的所有补偿应该都归集体所有，但在当前村庄中，“集体”涉及村委会和村民小组等两个层次的“集体”。在法律对农村集体所有界定模糊的情况下，这部分公共土地的归属往往根据村庄自身历史的不同而不同。20世纪80年代以来，为了发展村集体企业，比如兴办各种茶园和林场等，很多村委会在历史上多次占用村民小组的集体土地。在占地时，有的村委会尊重村民小组的土地所有权，与村民小组签有相应的租借协议，对该土地未来的权属和收益做出明确的说明，而有的村委会并没有就土地的所有权归属进行明确说明，以致事实上改变了这些土地的所有权。

 因此，在当前的很多村庄中，集体所有的公共土地事实上被村委会和村民小组分别行使着所有权。如果不熟悉村庄情况，不熟悉村庄土地的历史与归属，进行土地征收与补偿有可能导致村庄既有利益格局的紊乱，产生一系列新的问题。[⑩]而这些关于土地的知识和信息都是地方性的、非标准化的，以致无法在现有的制度文本和法律条文中得到呈现。在这种情况下，如果绕开熟悉土地村庄属性的村干部，地方政府甚至找不到土地征收和补偿的对象，因而，村干部是其必须依赖的力量。

（三）物理属性

在构成土地补偿费用的三部分中，土地补偿费和安置补助费都是可以用标准化、统一化的方式确定标准，与具体地块的属性和种植情况无关。也就是说，只要地方政府掌握了相应的土地面积，就可以根据当地的经济社会发展情况确定相应的补偿标准。但地上附着物和青苗补偿费却与此不同，土地征收者对被征收者进行补偿时必须根据具体情况具体对待。在城郊农村，由于区位条件较好，农户一般种植经济作物和各种花卉果树。相比于粮食作物，这些作物不仅价格较高，而且品种类型多样。以果树为例，W市大江区的很多村庄都种有桂花树、桃树、盆景等，每棵树的市场价格从几元钱到几十元甚至几百元不等。除此之外，当地的蔬菜种植也颇具规模，一些菜地上还建有投入不菲的大棚，如果涉及对大棚的补偿，补偿就变得更加复杂。

 对于地上附着物以及青苗的补偿，由于种类繁多且市场价格不断变化，法律及相关实施条例都不可能做出统一的补偿标准。在每一个具体作物和附着物都存在自然属性差异的条件下，即使地方政府出台相应的补偿规定，其也不可能为它们提供精确的补偿标准。表1和表2是2005年W市制定的树木和蔬菜的补偿标准：

表1  W市树木补偿标准

表2  W市蔬菜补偿标准

注：资料来源于2005年 W市政府文件。

由于表1只提供了对树木补偿的基本范围，现实中树木的具体补偿标准则需要征收执行者视具体树木的种类与大小而定。而表2虽然明确了每一个生长期的具体补偿标准，但对于蔬菜究竟处在哪个生长期却仍然需要征收执行者的感官判断。显然，单纯的文本规定无法完成征地中的补偿核算工作，大量的核算仍然需要作为一线征收者的村委会根据实际情况进行“自由裁量”。在这个过程中，负责青苗及地上附着物核算的村干部虽然具有一定的权力空间，但也因此承担了大量繁重且琐碎的工作。大江区的村干部无不坦言，对于青苗及附着物的补偿是最让他们头痛的事情，由于要与每一家农户打交道，该工作已经成为征地工作中耗时最多、难度最大的一项内容。[11]

 除此之外，在确立补偿标准的过程中，征收执行者还要考虑到农户的各种特殊情况和心理因素。与单一的粮食作物种植相比，对于经济作物的种植，农户之间的管理与劳动投入、生产要素投入差异更大，而这种投入完全有可能在土地征收时还没有外显为作物的生长特征。或者说，肉眼看去相差无几的经济作物完全可能具有不同的生长潜力和经济价值。征收者缺少相应的法律和政策依据对这种特殊情况进行补偿；而如果对之完全不予理睬，农户的不满和扯皮又难以平息。因此，土地补偿标准的确立需要经过征收执行者和农户之间展开反复的谈判和价格博弈，直到双方都能做出适当的让步。在这一点上，熟悉村庄居民和土地情况的村干部无疑是与农户进行土地征收谈判的最好人选。

 正是由于土地三个属性的存在，作为征收主体的地方政府往往依靠与村委会之间的行政包干展开土地征收与补偿工作。相比于远离村庄的政府工作人员，村干部不仅具有集体代理人的合法身份，而且其具有掌握土地的各种信息、熟悉村庄情况等各种天然的优势。通过将土地的征收与补偿工作发包给村委会，地方政府避免了与农户直接打交道的尴尬以及各种由此而发生的大量补偿争议。但为了能够激励村委会承担如此繁杂工作任务，也为了让村干部有资源来化解矛盾，行政包干在转移上级组织工作责任的同时必须赋予村干部相应的权力空间。在这个意义上，地方政府是各种行政任务的发包者，村委会则是承接相应任务的承包者，围绕着土地征收的“行政包干制”得以建立起来。

四、“行政包干制”运作的后果：征收矛盾的基层化

 生产领域的包干制，其主要关系是由发包者和承包者的双边关系所组成，一旦接受发包者的任务，承包者将主要把精力投入生产领域，以创造出更大的财富。但是，土地征收中的“行政包干制”所内含的却是地方政府——村委会——农民之间的三角关系，这意味着作为承包者的村委会所面对的并非是实物，而是庞大的农民群体。在分配总额一定的前提下，村委会和农民构成了直接的利益竞争关系。在某种程度上，正是这一关系影响了土地征收矛盾的发生场域和一般特征。

（一）“行政包干制”下的结构性矛盾

在“行政包干制”下，由于总体资金是确定的，村委会给予农户的补偿越多，村委会所能得到的资金就越少，村委会和农户被放置在了一个有限的利益空间之中。在缺乏有效民主决策和民主选举的制度背景下，如果任由村委会来决定资金的发放，它往往会基于自身利益最大化的原则来处理资金。在整个20世纪90年代，直至2004年《中华人民共和国土地管理法》出台之前，正是因为相关法律不够完善，地方政府对村委会补偿款的分配活动缺少制约，失地农户的利益受到严重侵害。为此，国家不得不在提高整体补偿标准的同时对地方政府和村委会的土地补偿款分配权进行干预。2011年新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确规定了土地补偿用在村委会和农民之间的分配方式。[12]为了配合该条例的具体实施，各级政府都开始制定明确的、具体的土地分配方案。[13]

 在法律和行政的双重压力下，村委会分配土地补偿款的权力受到了极大的压制，其对土地补偿资金的支配权缩小。但是，地方政府却又不可能将村委会的权力空间全部压缩，否则，村委会承担土地征收补偿的责任和主动性也将一并消失，就仅仅成为上级政府命令的简单执行者。在这种条件下，地方政府面临着两难：既要防止村委会任意压低农民的补偿，又要防止因此而束缚了村干部的手脚，压制了村委会在征收工作中的灵活机动权力和主动性。总之，由于行政包干的特殊功能，地方政府总是尽量维持这一机制的运作。

 从当前大部分地区的土地征收实践来看，这一问题的解决最终采取的是“保底线、提增量”的“双轨制”办法。所谓“保底线”，就是地方政府对于本地农民所能得到的土地补偿费用，尤其是土地补偿费和安置补助费进一步明确化、标准化，以保障失地农民的底线利益不被侵害。相比于国家和上级政府给予的补偿弹性空间，地方政府会制定更加明确的补偿标准。比如，大江区政府在制定出本地不同区域耕地年产值的标准后，明确规定土地的补偿费为耕地年产值的10倍，安置补偿费为耕地年产值的10倍，青苗补偿费为年产值的1倍，三项相加，一亩土地所能得到的补偿为年产值的21倍。通过这种方式，地方政府既为本地区农民所能得到的基本补偿提供了明确标准，也为村委会的行为划定了基本底线，防止其侵犯农民利益。

 所谓“提增量”是指从补偿金额来看，地方政府给予的补偿要远大于村委会最后给予农户的补偿，从而给村委会留下对增量部分的自主性支配权力。对于村委会来说，它只需要按照要求将失地农民的补偿发放到位，而地方政府对于村委会补偿农民之后的剩余并没有严格的规定和限制。这部分剩余的存在一方面是便于村委会在实践中灵活机动地处理各种未预料到的补偿事务，另一方面则是以利益让渡的方式调动了村委会的工作积极性。村委会和农民在行政包干中分配土地补偿款的实例可参看如下表格。

 表3  S村历年来的土地包干价格                           单位：元/亩

 注：作者根据S村村委会保留档案整理而成。

 从大江区农村的现状来看，很多村庄的村集体收入主要来源于土地征收后的国家补偿。有时，为了增加村集体的收入，一些村干部甚至主动要求政府对自己村庄所在地区进行开发。2012年，W市政府下属的城市建设投资公司修建高速公路，计划征收大江区S村的土地200亩。由于涉及大量农户的土地，且大都种植树木和经济作物，土地征收的工作量较大。正当城投公司拟制定土地征收方案时，S村村委会主动与公司进行谈判，要求该公司以5.5万元的价格将土地征收的任务包干给自己，并承诺自行解决所有的征收补偿问题。这一事例表明，正是由于土地补偿费总量的增加，“行政包干制”并没有随着国家法律以及地方政府所做的各种规范化工作而消失，仍然继续在土地征收中存在。

 然而，增加了补偿总量的行政包干却继续产生村委会和农民之间的利益矛盾，导致村委会合法性的进一步流失。由于国家和地方政府对于农民所得的土地补偿费和安置补助费有了明确的限定，这部分不再是失地农民关注的焦点，他们更关注剩余部分的分配。在土地承包关系长久不变以及物权化的政策和法律表达下，很多农民大大提升了对自己所能得到补偿的预期，并认为国家所给予的补偿款应该大部分甚至全部归自己所有。但在这种包干体制下，国家所给予的补偿仍然要经过村委会的干预。由于国家不断加大补偿的总额，虽然农民得到了的相应补偿，但村委会由此获得了更多的土地补偿剩余，农户便当然地认为村委会“克扣”甚至“截留”了国家本来给予自己的土地补偿款。

 从补偿标准的变化来看，当下农民所得到的补偿已经有了一定程度的提升，在江浙以及沿海城郊农村地区，农民得到的补偿甚至已经超过了《土地管理法》关于补偿标准的下限，[15]然而当地的征收冲突并没有因此而减少。事实上，从土地征收矛盾的发生来看，被征地农民的不满不仅仅源于国家给予的补偿标准偏低，更与行政包干制所导致的相对剥夺感密切相关。而且，地方政府所给予的土地包干总额越大，农民的这种被剥夺感越强。但是，在行政包干制下，导致农民产生相对剥夺感的直接因素却是村委会的行为，后者也就自然地成为农民不满和抗争的直接对象。在这个意义上，单纯地提高标准无法从根本上解决土地征收中的矛盾，农民对村委会的不满和抗争是行政包干所带来的结构性矛盾。

（二）“行政包干制”下的常态化矛盾

在“行政包干制”下，由于地方政府将青苗和地上附着物补偿标准的确立权力适度让渡给了村委会。对于农民来说，这恰恰意味着，他们通过与村委会的讨价还价完全具有提高自己这部分补偿价格的可能性。从实际运行来看，土地征收中的行政包干导致了农民与村委会争议和矛盾的常态化。

 首先，农户只有通过博弈才能防止自己的利益被侵害。由于自身与农户利益的竞争关系，村委会不会轻易地将利益让渡给农户，而更可能在既定补偿范围内按照最低补偿标准执行。正是为了防止村委会压低价格，农户会在补偿中尽量地将青苗及附着物的更大价值表达出来，与村委会进行反复博弈。也就是说，由于存在村委会压低补偿价格的可能，农民必须要具有提升价格的行动，一味地接受村委会给予的补偿价格只会减少自身所能得到的利益。

 其次，农户只有通过博弈才能表达自己补偿物的特殊性。在对青苗和地上附着物的核算中，由于涉及的补偿事项繁杂且人数众多，村委会只能凭借经验对青苗的生长情况做出一般性的估价。但是，由于每家的种植物的种类、生长期以及地面附着物的具体情况存在明显差异，这个价格并不能完全切合每家的具体情况。在村委会给出补偿物核算价格的同时，农户一般都会依据自己的判断而提出不同的补偿标准。比如，在对蔬菜的补偿中，村干部根据一般情况认为其正处在生长末期，而由于管理、品种的不同，有的农户的蔬菜完全有可能还处在生长的中期。如果农户不能把自己家情况的特殊性表达出来，他们就无法得到公正的补偿。

 最后，农民通过博弈还具有获得额外收益的可能。由于青苗及附着物补偿存在弹性空间，有些农民还通过各种隐蔽和非法手段来争取更多的补偿。在很多城郊农村，一旦得知土地征收消息，违规抢种几乎成了普遍现象。2012年，得到“内部消息”后，一夜之间，大江区H村两个村民小组的所有待征收土地上种满了树木。按照规定，这些树木都不在补偿范围之内，但是由于各种作物混杂一起，村委会无法判断合理补偿的边界，这导致村委会和农户之间就能不能补偿、按照什么标准进行补偿等问题发生大量的争议。因此，即使是违规补偿物，通过与村委会的博弈，农民同样具有获取额外利益的可能。

 总之，由于与村委会之间这种高度紧张的利益竞争关系，农民丝毫不敢松懈，而必须时刻做好与村委会等一线征收者博弈和谈判的准备，并利用一切机会来争取更多利益。在“行政包干制”下，农民和村委会的补偿争议成为整个征收过程中的常态和基本矛盾。正因如此，农民无暇关注地方政府的补偿标准偏低——这一导致他们利益受损的更重要原因。和不在场的利益相比，农民更关心眼前的具体利益，“行政包干制”的运行极大地限制了农民的视野。这意味着，相比于与地方政府的直接冲突，土地征收的日常矛盾和冲突也就更多地发生在农民和村干部之间。[16]因此，原本可能发生的农民和地方政府之间冲突被转化为农民和村委会之间的补偿争议，征收土地的政治风险性被降低。

五、结论

上文分析了“行政包干制”的内涵、特征、以及其在土地征收中运作方式和后果，本文最后得出以下结论：

（一）“行政包干制”的风险转移功能

 从制度上看，通过低价征收农民的土地，地方政府获得了大量土地财富。由此形成的“土地财政”虽然成为地方政府推动中国城镇化的重要资金来源，但因此种土地财富分配模式并非利益各方都能接受的最大公约数，而饱受社会诟病。然而，通过“行政包干制”的运作，土地征收中矛盾和冲突的发生场域以及相应的政治风险都发生了转移，地方政府与农民之间的直接政治性对抗在一定程度上被消解。

 首先，“行政包干制”将土地征收的矛盾尽量转移到村庄内部。在该体制下，村委会和农民被放置在一个有限的利益空间之内。对于农民来说，由于包干制下现实的利益竞争关系直接影响到其利益的分配，他们缺少了超越具体分配而进行宏观思考的能力和精力。从根本上看，农民利益的提升固然在于从结构上调整目前的土地增值分配方式，改变地方政府对土地资源的单向汲取关系，但在利益的直接竞争面前，个体农民关心的只能是自己所得到实际补偿的公正性和合理性。由于陷入了具体的、琐碎的补偿物核算争议之中，而缺少相对广泛且一致的行动目标，农民之间跨村庄、跨地区的集体行动能力从源头上被削弱。在行政包干的制度框架内，由于地方政府相对置身事外，农民直接看到的是村干部对自己利益的侵犯，与地方政府占据土地财富相比并不多的包干财富却成了制造农民不公正感的主要源头。[17]正如在农民当中长期流传的顺口溜“中央是恩人、省市是好人、县里是坏人，村里是仇人”一样，在土地征收中，农民对不同层级治理主体的不同认知尤其强烈。

 其次，通过矛盾发生场域的转移，农村土地征收中的行政包干降低了地方政府面临的政治风险。当前一些地方的土地征收都是在公益目的不存在、程序不合法、补偿标准整体偏低的条件下完成，这种征收模式完全有可能引起农民的激烈反抗，但是，由于发生的场域首先是在村庄内部，且大量具体的征收和补偿工作是由村干部来完成，一旦农民的抗争有进一步升级的趋势，地方政府则通过出面干预甚至处分村干部的方式来安抚民众，以重新赢得失地农民的信任。通过行政包干，地方政府不直接面对被征地农户，农民只具有与村委会等一线征收者接触的机会。这种相对超脱的地位正为地方政府干预、裁决土地征收中的种种问题提供了空间和退路。尽管现实中不乏农民和地方政府直接对抗的案例，但行政包干的运作毕竟为地方政府提供了一道“防火墙”。一旦缺少了“防火墙”的过滤，更多的矛盾和争议都将涌向地方政府，这是其所无法承受的压力。

 因此，由于经济发展和社会稳定的双重考量，在当前极易引起社会冲突的土地征收领域，“行政包干制”的运作转移了冲突的发生场域、防止了冲突的升级和集中爆发，进而降低了地方政府的执政风险。[18]

（二）“行政包干制”的运行条件与限度

 近年来，土地征收引发的恶性社会冲突不断见诸媒体的报道，[19]以这些土地征收事件为经验来源，学界和社会舆论往往以高度的对抗性来解读当前的土地征收冲突，进而对中国社会的稳定以及现行体制的运行充满悲观性的论调。在本文看来，恶性的冲突固然是社会事实，但其并不代表土地征收中的常态。仅仅以泛政治化的对抗性思维看待土地征收冲突事实上掩盖了冲突本身的层次性和复杂性。进一步而言，土地征收的冲突需要进行具体的分类，广泛意义上的征收冲突并非一定具有完全负面的破坏性作用。在某种程度上，发生在基层并以价格争议为内容的小规模冲突的频发反而暂时消解了大规模冲突发生的可能性，从而具有一定的“社会安全阀”功能。[20]

 如果说随着中国城镇化的继续大规模推进，当前具有制度缺陷的土地征收模式仍不可避免的话，那么土地征收中的“行政包干制”对于地方政府来说无疑具有重要的工具性价值。[21]在这种机制下，矛盾和争议将成为土地征收中的常态，但是这种矛盾和争议却并非对抗性的。然而，在当前，一些地方政府忽视了农村土地属性的复杂性，不能理性地对待和处理土地征收中的矛盾，以致使用简单、粗暴手段直接对农民的土地进行强制性征收。从效果上看，这种征收方式破坏了行政包干的运行机理，增加了政府与农户发生面对面冲突的几率。于是，地方政府一方面无法改变目前不利于农民的土地增值收益分配模式，以寻找到各方利益主体都接受的最大公约数，另一方面又不能在有限的利益空间内给予农民价格博弈、争取利益的权利和渠道，那么这种土地征收模式必将导致农民的强烈不满，极易导致矛盾的升级、转化乃至出现恶性冲突事件。

 最后，我们还应该清醒地看到，“行政包干制”在具有一定工具性价值的同时，也存在目的性价值缺失的内在缺陷。也就是说，“行政包干制”将村委会和村民放置在利益博弈的关系之中，作为任务承包者的村委会是以获取包干体制下的利益为目的，这无疑会强化村委会组织的自身利益，消解其本身应该具有的公共性色彩和合法性基础。在这个意义上，仅仅依靠利益连接和激励的治理体系并非基层社会长久发展所需的一种稳定治理机制，其仅仅在城镇化初期具有推动城镇化进程以及保持社会总体稳定的工具性价值，并最终应该随着中国城镇化进程的完成而终结。

作者：郭亮，华中科技大学法学院副教授，法学博士（武汉市，430079）

本文发表于《政治学研究》2015年第1期，发表时略有删改。