2014年农村集体土地制度改革观点述评

中国人民大学政治经济学研究中心课题组：《中国政治经济学年度发展报告（2014）》

土地制度是我国社会主义基本制度的重要组成部分，为顺应经济社会发展形势和提升土地管理，我国逐步发展出具有特色的城乡二元土地制度。《宪法》规定城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，国家所有与集体所有是土地公有制的两种实现形式。在城市房地产管理政策法规和城市建设用地制度逐步完善的背景下，当前我国土地制度改革聚焦于农村土地制度方面，农村土地制度改革成为近年学界与媒体界讨论和争论的热点问题。农村土地制度主要包括农地管理与农地转用管理两方面内容，且两方面制度内涵完全不同，因此需要对相关研究进行分别梳理。

（一）改革农地制度的争论

自家庭联产承包责任制实施以来，我国逐步形成所有权归集体、使用权归农户的农地产权结构。通过生产关系调整，土地承包经营制度激发农民劳动生产积极性，对于提高土地利用效率、增加农民收入具有正面意义。近年随着城市化加速推进，农民进城离地现象日渐普遍，如何进一步调整农地制度以适应现实，成为当前农地制度改革核心问题之一。在农地制度改革方面有两种截然不同主张值得关注。

第一种是建立私有产权制度的主张。人地关系紧张是造成我国“三农”问题的重要原因，有序减少农村人口是解决问题的根本出路。当前城乡间人口流动为重新配置农地资源提供契机，由此引发的矛盾是现有承包关系与农业经营变化的矛盾。面对此现实问题，部分学者认为要进一步扩大和强化农户的承包经营权，赋予农民自由处置承包地的权利，并引入市场机制解决地权重新配置问题。在具体建议上，一些法学学者认为需要取消现有法律制度对农地流转限制性条款，以促进土地在市场上自由流转[1]；以周其仁为代表的一类学者认为“增人不增地、减人不减地”政策落实的不够彻底，建议“农村土地确权到户，长久不变，不再屈从农户之间因人口变化调整土地的短期压力”，通过“巩固使用权，发展转让权”，以“适应更大规模重组农村要素的现实要求”[2]；另有以文贯中为代表的一类学者提出土地私有化的激进主张，鼓励农民通过所有权转让以解决农业规模经营问题[3]。

以上几种观点可概括为“私有化（或者变相私有化）+市场化”的农地制度改革主张。温铁军指出这种改革思路尽管存在理论上自洽之处，却经不起历史经验的检验。温铁军回顾世界各国二十世纪发展历程后发现，没有采用“私有化+市场化”的日韩台顺利实现现代化，而土地资源丰富并采用以上土地制度的国家却长期走不出发展陷阱[4]。主张建立私有产权制度的研究比较重视理论模型而较少关注经验现实。

第二种是主张完善集体土地所有制。贺雪峰认为经过三十年的改革，当前我国农民已经获得农地上各项排他性权利，困扰农业生产的主要问题不是权利不清晰，而是一家一户的权利过于固化，并从公共品供给与生产便利性的角度指出单纯扩大农民权利的改革主张有可能会损害农民利益[5]。农业生产具有较强外部性，桂华考察土地整治工作后发现，细碎土地权利不仅不利于农业生产而且极大降低国家投资效率，证明农地“反公地悲剧”的存在[6]。主张扩大一家一户农户权利的后果是瓦解集体经济组织的统筹功能，会严重影响农业公共品供给并提高农业生产成本。相关实证研究发现，最早进行“增人不增地、减人不减地”实验的湄潭县有93%农民主张重新分地，孙新华认为这是农民对当前农业生产无效率所作出的反应，并指出周其仁等人将湄潭失败教训当做成功经验宣传的谬误之处[7]。坚持集体土地所有制的学者认为私有化加市场化手段不能解决当前问题，主张发挥集体经济组织服务农业生产的功能，限制工商资本下乡与民争地，依托集体经济组织实现农地使用权在农村内部的优化配置。

（二）改革农地转用制度的争论

为提高土地利用效率和保护耕地红线，我国实施严格的土地用途管制政策。土地管理法严格限制农地转化为建设用地，并等规定除少数特殊情况外，任何单位和个人利用土地从事建设必须申请国有土地。土地集体所有与国有这两种所有权形式实质发挥土地用途管制功能。在土地私有制国家，土地用途管制主要用于解决土地利用中的外部性问题，除此之外，土地用途管制制度在我国还具有重要的政治社会意义。基于城乡二元土地制度，城市建设用地一级供给由国家垄断，农地非农转用所产生的级差地租转化为政府公共财政，体现土地“涨价归公”与地利共享的社会主义公有制原则[8]。针对农地非农转用的争论主要围绕土地用途管制是否必要、征地制度是否坚持和小产权房是否合法等问题展开，并形成两种对立观点。

第一种观点对现有制度持否定态度，这部分学者认为城乡土地二元制度造成同地不同权。茅于轼认为没有必要设置18亿亩耕地红线，土地自由买卖可以实现土地资源不同用途均衡配置并促进物尽其用[9]。蔡继明等人扩大对中央文件所规定的探索“集体经营性建设用地入市”条款，主张修改《宪法》以实现农村宅基地和公益性建设用地全部入市[10]。周其仁避开土地是否私有化的问题，着力从建设用地供给方面“拱开”现有制度，倡导“农地农房”入市并呼吁“小产权房”合法化，其真实目的是取消土地用途管制和征收制度[11]。土地用途管、土地征收和小产权房非法是农地非农转用制度的一体三面，否定其中一个就足以否定现有制度。

第二种观点对现有制度持肯定态度，认为土地制度改革上的“财产权”话语存在极大误导性。陈锡文认为土地用途管制是现代世界通例，坚持土地用途管制是土地制度的基本组成部分，也是改革不能突破的底线之一[12]。华生等以西方发达国家的土地管理经验为例，说明市场手段不能解决土地利用中的外部性问题，坚持土地建设使用必须符合政府规划和管控，批驳周其仁、天则经济研究所、文贯中等所持的建筑放任观点[13]。贺雪峰从社会财富公平分配角度指出，“小产权房”合法化会再造出一个土地食利阶层，既不利于社会发展也是对社会主义成果的否定[14]。针对周其仁等人以保护农民之名所推动的土地市场化改革思路，桂华从土地不可移动属性角度予以驳斥，桂华认为农地农房入市最终受益的仅限于总量不足5%的城中村和城郊农民，这部分人独占土地增值收益既消耗城市发展的公共财政基础，也造成“城市—近郊农村—一般农村”的三元社会结构[15]。基于社会财富再分配的不同立场，周其仁研究团队与贺雪峰研究团队对深圳市“土改”政策做出截然不同评价，前者认为深圳市的“小产权房”合法化政策应当成为全国典型[16]，后者认为由深圳市三十万原居民独享土地增值收益的改革既不合法也无推广的条件[17]。

（三）农村集体土地制度改革的重大意义

1.与社会主义公有制的关系

社会主义经济制度的基础是实施生产资料社会主义公有制，土地是最基本的生产资料，土地公有制是我国全部土地制度的基础，所有涉及土地的具体法律法规都要遵循公有制这一最高“宪法原则”[18]。在农用地方面，一些法学学者分析集体土地所有权权能发现，取消土地承包费和土地承包关系“长久不变”政策造成所有权虚化，农民拥有的土地承包经营权实质具有所有权性质[19]。针对许成钢、文贯中等深受新自由主义经济学影响而坚持中国土地私有化改革观点，华生认为农地实质私有化已经成为现实，继续争论是否私有化并无意义[20]。2014年中央一号文件提出“坚持所有权、巩固承包权、放活经营权”的“三权并行分置”的农地制度改革方案，为完善集体土地所有制开启新方向。

坚持土地公有制的学者按照劳动价值论解释土地财产，马克思认为土地本身并不生产价值，地租不过是土地所有权参与社会财富分配的实现。社会主义公有制的基本特征是消灭基于生产资料占有所产生的人剥削人的制度，坚持各尽所能、按劳分配的原则，实施土地公有制即取消私人拥有土地以参与社会财富分配。持土地私有化改革观点的学者片面调土地的“财产权”属性，否认土地用途管制规律并忽视土地增值收益来源，丧失批评现有制度的理论依据。对现有农地转用制度持肯定态度的学者认为不仅农地非农转用只限于特定区域中，且认为城市建设带来的土地增值收益归公的制度设置体现社会主义公有制。坚持社会主义公有制不动摇是当前农村土地制度改革必须遵守的底线。

2.与“三农”问题的关系

农村集体土地制度改革关涉“三农”问题能否顺利解决。通过土地制度调整解决“三农”问题的前提是正确把握土地与农业、农民和农村的关系。土地不仅是基本生产资料，而且承担社会保障功能，在土地的财产属性与社会属性之间存在张力。当前关于农村集体土地制度改革的争论，很大程度源于不同学者对土地属性认识的差异，具体表现是，强调土地财产属性的学者一般倾向运用市场手段配置土地资源，重视土地社会属性的学者一般强调公共政策在土地管理上的必要性。基于这种差异，当前学界形成旗帜鲜明的两派关于解决“三农”问题的观点。第一派被称作为“四化同步派”，其核心观点是通过城镇化、农业现代化等手段改造传统小农生产方式、消灭农村，在土地制度上主张土地私有化改革或者是放开土地流转市场、引导扶持工商资本下乡从事规模经营；第二派被称作为“小农经济派”，其核心观点是认为中国“四化”战略不可能在短期实现，当前小农生产方式在农业上有优势，农村村社制度构成一种低成本社会治理方式，因此要坚持集体土地所有制、限制工商资本下乡，发挥小农和农村的社会稳定器功能[21]。这两派观点所形成的争论本质是关于中国农村发展的路线之争。

3.与新型城镇化的关系

城镇化不仅占有农村土地资源，而且包含城镇吸纳农村人口的过程。如何解决城镇化扩张占地问题，如何解决农村人口进城问题，是当前改革农村集体土地制度的重要议题。文贯中认为禁止土地买卖的集体所有制阻碍农民进城，造出农业人口过多、城乡收入恶化、城市服务业滞后和城市集聚效应浪费等负面后果，他认为土地私有化可推动农民进城、发挥城市集聚效应并带来中国全面发展[22]。对于文贯中、许成钢等学者将社会转型、经济发展的原因与土地私有化直接挂钩的观点，华生运用日韩台等东亚国家和地区的经验给予有力反驳，并指出土地私有化所造成的“城郊农民和地产商暴富”普遍构成后发国家发展过程中的土地陷阱[23]。周其仁认为当前中国“城乡关系”的症结在于农民财产权保障不充分，打破征地制度、允许农村集体土地直接参与城市建设用地市场可以帮助农民进城[24]。周其仁的观点是建立在土地财富论基础上，贺雪峰则认为当前建设用地地租高于农地地租的原因是基于特定位置和建设用地指标管控等造成的，放开土地用途管制和指标管制就丧失建设用地涨价的政策基础，允许农民卖房卖地也不能带来农民致富[25]。与文贯中、周其仁等将城镇化当做发展手段不同，贺雪峰认为城镇化是工业化现代化的自发产物，以拉动内需刺激消费为目的的城镇化只能制造出GDP泡沫和劣质城镇化，他指出在现有土地制度上可建立“小农经济+加工制造业+技术创新”三轮驱动的中国现代化模式[26]。由此可以看出，不同学者关于中国城镇化道路的不同判断决定其土地制度的改革思路。

（四）若干需要深化研究的问题

农村集体土地制度改革不仅关涉“三农”问题解决、新型城镇化推进、城乡一体化发展等重大现实问题，而且涉及我国基本经济制度是否坚持以及我党领导基础能否巩固的重大战略问题，因此需要结合当前中国发展现实，从理论上辨明各类改革主张及其可能带来的影响。回顾2014年的相关研究发现，农村集体土地制度改革议题较为集中，媒体平台在争论上发挥较大作用，社会公共关注度高，但存在专业研究不足之处，有影响力的观点和论点仅限于少数几位学者。鉴于此，农村土地制度改革问题研究需要从专业角度进一步推进，未来研究可从以下几个方面深化。

一是广泛深入开展实证研究。当前农村土地制度问题充斥较多意识形态上的争论，反对或者支持私有化的观点都将“保护农民”作为目标，却缺乏对农民农村的深入认识，包括不同区域农民的差异、村庄内部不同阶层农民的差异、不同年龄农民的差异，还包括农民对农业、农村、城镇化等问题的认识等。经过多年发展，农民、农村已经高度分化，只有区分农村集体土地制度改革中不同农民的不同利益诉求，才能够避免从道德层面抽象讨论“保护农民”问题。二是围绕新型城乡关系构建农村集体土地制度。新中国以来的社会主义建设过程中农村集体土地制度一直发挥重要作用，当前我国正处经济社会全面转型阶段，对农村集体土地制度提出新要求。需要从农业发展前途、新型城镇化方向、新农村建设目标等方面对农村集体土地制度进行“顶层设计”。三是研究集体土地所有制的完善举措，具体包括所有权、承包权和经营权“三权并行分置”这种产权结构和合理性与合法性问题、村民自治制度与集体土地所有权行使机制问题、户籍制度改革与集体土地制度的关系问题、土地确权颁证工作和经济经济组织股份制改革对集体土地制度的影响等问题。

总体而言，当前农村集体土地制度正处于改革的十字路口，从经济社会现实出发探索集体土地所有制实现形式，是十分迫切的一项工作。

（桂华：华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉，430074）