本文修改稿发表于《中国农村观察》2015年第2期。

内容提要：本研究在广泛的田野调查的基础上，选取中国F县涉农项目实践为分析对象，根据项目所属层级划分县、乡、村三级项目，试图呈现项目制基层实践过程中矛盾调处的内在逻辑及其后果。研究表明，因为“委托—代理”关系中的激励和授权问题均没有得到有效解决，基层政府（组织）在矛盾调处中“各扫门前雪”，并没有形成组织合力，矛盾大量涌现且最终化解手段均指向国家资源的进一步输入。在此基础上，本文将项目制实践过程中基层秩序维持的一般逻辑总结为“资源依赖”。项目制实践中基层治理“被消解”是资源依赖的结构动因，与分利秩序相互促进且构成项目制基层实践的“一体两面”是资源依赖的基本性质，资源输入内卷化态势延续成为资源依赖的深层后果。

关键词：项目制  项目层级  分级处理  资源依赖

一、问题的提出

    近年来，项目制以其强大的制度影响力和重大的现实意义而成为学界在国家治理、政府行为等诸多方面的研究热点。已有研究主要集中在国家治理和基层实践两个方面。从国家治理来看，既有研究注重以自上而下的视角分析项目制作为国家治理手段和方式对于政府行为和社会的影响，具体包括以下三个方面：一是项目制的性质。项目制是一种动员国家和社会各种力量的新的国家治理体制（渠敬东，2012）和公共治理方式（郭琳琳、段钢，2014）。二是项目制的运作机制。项目进村包含了国家部门的“发包”、地方政府的“打包”和村庄的“抓包”等机制（折晓叶、陈婴婴，2011）。三是项目制下基层政府的运作逻辑。基层政府在资金使用、投放中对项目制的过于依赖以及项目包装行为，使项目资金使用过程被基层政府的行政意志主导，反而使得资金最终难以落实到乡村社会（周飞舟，2012a；冯猛，2009）。项目制超越了传统科层体制，一定程度上克服了传统科层体制存在的问题，提高了基层政府的行政效率（陈家建，2013）。同时，项目制运作也改变了基层政府（组织）的行为逻辑，导致基层政府（组织）在公共品供给中难以理顺组织层级关系和条块关系（桂华，2014）。

从基层实践来看，既有研究注重以自下而上的视角分析项目制在乡村社会中的实际运作逻辑及其后果。从项目制基层实践的实际运作逻辑看，地方政治精英与经济精英联盟，共同主导项目制基层实践过程（黄宗智等，2014）；乡村两级政府（组织）的作用难以得到有效发挥，项目式公共品供给中的组织困境难以克服（李祖佩，2012）；项目资金的非均衡投放带来不同村庄在项目享有上的分化（叶敏、李宽，2014）。从项目制基层实践的后果来看，既有研究关注了项目制实践中乡村治理结构重塑（例如李祖佩，2013）、村庄社会自主性缺失（例如应小丽，2013）、农民负担增加（例如尹利民、全文婷，2014）等方面。项目制基层实践方面的上述研究认为，项目制的影响力不仅波及县级政府及其以上各级政府，还对县域内的政治生态和社会治理产生影响；项目制的关注点不仅要放在项目指标的争取和分配上，还应放在项目工程的具体实施上。

已有研究从不同层面对项目制作了较深刻的解读，但亦有可拓展的空间。既有研究虽已关注到项目制的诸种“意外后果”，但至少在以下三点上留出了待研究的空间：第一，已有研究虽指出了项目制基层实践中可能存在的问题，但并没有从更为微观的经验中分析问题生成的内在机制；第二，项目实施中县、乡、村各级治理主体并非是完全被动的角色，且各级治理主体并非表现出一致的行动逻辑；第三，针对基层场域中各个利益主体围绕矛盾调处而出现的行动逻辑及其后果，已有研究并没有展开系统分析。

基于此，本研究将关注的重心放在项目制基层实践上，以呈现项目实施导引的矛盾化解和秩序维持的内在机制。2011～2013年，笔者在全国十余个省份进行了长期的驻村调研，重点关注了项目制基层实践问题。2013年3～8月，笔者在中国南部F县进行了为期半年的田野调查，对F县的项目制实践及其与乡村治理的关系展开了专门研究。笔者既有田野调查表明，F县在项目指标分配、项目工程实施以及项目制实践结果等方面与其他地区具有一致性，其项目制实践经验具有一定的代表性。本文的分析思路是，以F县的调查为基础，呈现县、乡、村三级化解项目实施中矛盾冲突的行动逻辑，进而归纳项目实施中基层秩序维持的一般化机制和后果。

二、理论分析与研究框架

所谓分级处理，是指在项目实施过程中，矛盾调处过程根据项目所属层级的不同而有所差异，在上一级基层政府的项目实施过程中，下一级基层政府（组织）只是协调各方利益的主体而没有能力有效处理和化解矛盾，矛盾的化解方式最终还是指向引入项目的那一级基层政府（组织）进一步的利益让渡或资源引入。所谓资源依赖，是指在项目制基层实践中，乡村社会秩序的维持依赖于国家资源的持续反哺。这一概念与组织社会学中所强调的组织对外部环境及资源的依赖关系不同，它体现的是项目制实践中乡村社会矛盾调处和秩序达成的基本特点和一般逻辑。分级处理使基层政府（组织）的作用无法得到有效发挥并形成合力，是从项目实施者角度理解资源依赖出现的组织成因。而从既有的田野调查看，资源依赖还有着深层次的结构动因和后果。

折晓叶、陈婴婴（2011）研究发现，项目制遵循分级运作逻辑。与分级运作逻辑相比，分级处理逻辑虽然也强调不同层级政府（组织）的不同表现，但仍有如下差异：首先，分级处理是针对项目实施过程中的矛盾冲突化解而言的，而分级运作则重在强调项目指标和项目资金的引入。第二，分级处理以项目制基层实践为切入点，强调对基层场域中各方力量博弈和互动关系的分析和阐释；而分级运作则是对项目制在中央政府、地方政府和村庄社会三者之间运作的综合考察，其研究视域虽然注意到了村庄，但更多地注重于相对宏观的组织分析。第三，分级处理虽注意到基层场域中不同层级的不同处理方法，但同时还侧重于对其中具有一致性的机制和后果展开分析；而分级运作更注重对同一制度机制之上的不同政府组织层级的不同运作逻辑进行解读，强调差异性而非一致性。

从基层来看，项目制改变了原有的以乡村两级政府（组织）为主体的公共品供给模式。按照项目制相关要求，项目指标分配和工程发包权上收至县级政府和相关职能部门，项目工程由县级职能部门引进的工程承包商具体实施。在“以县为主”的供给模式中，乡村两级政府（组织）虽然能够争取项目指标，但在指标分配和工程款使用上并没有完全支配权。在这种供给模式中，不同基层政府（组织）层级之间授权与激励问题没有得到有效解决，成为分级处理逻辑得以出现的制度成因。

经济学中的激励和治理理论之所以能够被引入政府治理研究领域，是因为政府组织不是铁板一块的，而是呈现出与公司组织类似的层级结构，不同层级之间也存在“委托人和代理人的目标冲突和信息不对称”情况（周黎安，2008）。这就造成了政府内部的激励与治理问题，现有研究中关注到的“中央”与“地方”存在着博弈关系就包含这方面因素。在不同层级政府（组织）执行政策的过程中，同样存在着“委托—代理”关系。“委托—代理”关系的确定要解决两个方面的问题：一是授权问题，即下级政府拥有代表上级政府处理问题的权限，也就是一种制度化的权力赋予；二是激励问题，即上级政府将工作内容委托给下级政府时，为下级政府提供了加入自身意志、满足自身利益诉求的空间，或是通过制度设置将问题解决作为对下级政府政绩考核的一项内容，从而调动作为代理方的下级政府配合上级政府工作的积极性（周黎安，2008）。但是，在项目制基层实践中，各级政府（组织）既没有解决授权问题，也没有解决激励问题。一方面，项目制基层实践并没有实现对下级基层政府（组织）的授权，作为项目实施主体的下级基层政府（组织）并没有因为项目资金的向下转移而获得权力提升；另一方面，下级基层政府（组织）在配合上级完成项目实施的过程中，并没有获得相应的制度化激励。而在授权和激励问题都没有得到有效解决的情况下，“各扫门前雪”式的问题处理方式的存在也就有了制度基础。因此，本文的分析框架是，以县、乡、村三级基层政府（组织）在项目实施中的授权与激励为切入点，探究分级处理逻辑得以形塑的内在机理，进而从实施主体的角度分析资源依赖得以出现的组织成因。同时，正如研究者已指明的，项目制实际运作的后果一方面是由项目制的制度规定导致的，另一方面也是当前基层政治社会生态的集中体现（黄宗智等，2014）。因此，为深化对资源依赖的学理解读，笔者将分析视域放宽，从项目下乡过程中基层治理功能的发挥、既有的分利秩序以及资源输入内卷化等方面，进一步充实对资源依赖的深层形成原因、性质和后果的认知。

三、分级处理：经验呈现与解读

本部分的分析以F县的田野调查资料为基础，以基层各级政府（组织）授权与激励为分析框架，通过对县、乡、村三级项目实践中矛盾化解过程的解读，呈现分级处理内部的复杂逻辑，从而进一步细化前文的分析。

（一）“利益决定与组织疏离”：县级项目中的矛盾调处

所谓县级项目，是指由县级政府部门争取并具体负责实施，反映县级层面政府业绩的项目。在县、乡、村三级项目中，县级项目的资金数额最大，项目工程量也最大，对村庄形貌的改造力度最大；在项目实施中遭遇阻力的可能性最大，矛盾和冲突的激烈程度最强，矛盾爆发形式往往是群体性的，且矛盾化解难度最大。笔者选取F县G镇国土整治项目为例来说明。

案例1：F县G镇上村、合村两村的国土整治项目属县示范项目。按照原有项目设计，时间从2009年1月开始，至2010年12月底结束（包括土地重新分配下去），项目期限为两年。该项目涉及两个村的13个自然村近200户农户，涉及耕地1953.36亩，工程总投资1500余万元。但是，原本应于2010年年底完成的项目，至2013年8月仍未完成，整理后的土地仍然没有被重新分配下去。对于项目工程实施，村民意见最大的方面是田地平整和水利设施。村民反映问题未果后扣下了施工机械，才迫使工程承包商对田地重新进行整理。水利设施方面，最初的设计只计划建一个水坝，而一个水坝所拦蓄的水量在用水高峰期难免不够且极易引起抢水矛盾。村民以拒不重分土地抗议，县里迫于压力，追加资金增建了一个水坝。2011年7月初，村民反映的问题终于得以解决。但是，在2011年8月，村民又提出了三点要求：一是增加两条水渠；二是增加抽水灌溉设备；三是赔偿从2009年年初到2011年8月这两年半的农业损失。由于这些要求涉及的金额巨大，县政府没有能力满足这些要求，村民拒不分田，事情僵持而得不到解决。

案例1反映了县级项目在实施中存在着矛盾冲突激烈程度高、化解难度大等特点，而这与县级项目的实际运作方式紧密相关。在县级项目中，矛盾产生与化解由项目实施导引的利益空间及其变动决定。对于承包项目工程的承包商来说，因身处工程实施第一线，他们对由矛盾冲突与化解造成的利益损失有着较高程度的敏感。而在县级项目中，第一承包商往往是地方上数一数二的“大老板”。第一承包商再从其他承包商中“找平衡”，将项目工程分割成几块，分别由几个实力较弱的老板承包施工。越是上一级的承包商，实力越强。在每一级承包商中，上一级的承包商已经将利润预留下来，最末端承包商的工程款项和利润是固定的。一旦施工中出现问题，风险则多由最末端的承包商承担。随着项目涉及资金数额越来越多，“老板”之间承包、转包的层级也就越多，出现问题后信息反馈的速度也就越慢，问题也就越难以解决。

在中国的行政体制下，部门利益问题已成为既定事实（孙立平，2006），而项目资金按照纵向部门体系自上而下流动，无疑使得部门利益问题进一步凸显出来。在项目实施中，正如案例1所示，只要矛盾冲突不给工程进展带来阻力，县级相关部门一般并不出面以最大化减少成本。直至村民拒不分配土地进而影响项目顺利结束时，县级政府和各个部门才直接出面解决矛盾。换言之，在县级项目中，当矛盾化解的成本超出工程承包商的承受范围后，县级政府部门才会出面化解矛盾。而随着村民提出的诉求超出项目工程本身的内容，矛盾调处也就突破了县级政府部门的能力范围，从而使矛盾最终无法得到解决。

而在整个事件过程中，乡村两级政府（组织）并没有发挥应有的作用。具体来说，乡镇政府采取的策略是不主动参与，只是起“上传下达”的作用；而村级组织则尽量主动规避风险。下面是G镇党委班子会议记录的节选：

案例2：秦文昌（G镇党委书记）：“上村国土整治项目，到底是怎么回事？现在开展到什么程度了？村里面有什么意见？老洪（上村挂村干部，副镇长）到上村走访一下，了解一下情况，写个报告上来。”

洪学文（副镇长）：“嗯，上村、合村的问题还没有解决。其实说白了，就是村里面想趁机多要点好处，国土整治做完了就转到其他地方去了，村里面现在不要以后就没有机会了。”

秦文昌：“还是要下去走一走，写个书面的东西上来。但是不要说什么，就是了解情况，反正是县里的项目，又是涉及到钱的问题。”

洪副镇长：“嗯，好。”

在“乡政村治”的制度结构中（徐勇，1997），乡镇政府属科层体系中的一环，如果县级项目的实施出现问题，迫于行政和维稳压力以及考虑自身申请项目指标的便利，乡镇政府还是会如上述材料所反映的做到“上传下达”，但其作用也仅限于此，并不会积极介入。无论是资金管理还是工程招标、监督，由于均由县级政府及其相应部门负责，乡镇政府并没有话语权。这就给予了乡镇政府消极应对的理由。再者，实施县级项目所取得的成绩并不归于乡镇政府，相比于配合县级政府开展项目，乡镇政府更倾向于将精力和积极性投入自身的项目建设和亮点打造中去。

在中国的行政架构中，村级组织属自治组织，村干部仍是农民身份。在项目实施中，村干部能够受到工程承包商的利益激励，但其在行政架构中的位置决定了村干部要在工程实施者与村民之间时刻把握平衡。尤其是在项目涉及农户众多时，利益激励并不能调动村干部的积极性。因此，村干部在其中只是充当“召集人”的角色，尽量避免自身卷入其中。在多数情况下，对于村民的诉求，村干部既不支持也不能反对，仅仅充当“会议召集人”的角色。

综合上述分析，在县级项目的实施中，矛盾冲突的化解主体为县级政府部门以及工程承包商，受制于激励和授权的双重不足以及自身所处的结构性位置，乡村两级政府（组织）的积极治理行为并没有出现。而一旦乡村两级政府（组织）缺位，在矛盾冲突发生时，民众在诉求得不到有效协调的情况下会将诉求对象直接指向县级政府部门。

（二）“双重挤压下的无力”：镇级项目中的矛盾调处

所谓镇级项目，是指由乡镇政府争取且体现乡镇政府意志和诉求的项目。总的来看，镇级项目有以下特点：第一，因为项目指标具有有限性和稀缺性，乡镇政府在争取项目指标时需要支出成本。第二，在项目指标的投放上，一般选择集中投放、打包使用，指标投放地多数集中在中心村，主要用于亮点打造，以在短期内凸显项目建设的成效（李祖佩，2014a）。第三，在选择项目实施地点时，乡镇政府为尽量避免矛盾，采取的策略主要有两种：一是求小不求大，即注重资金数额少且工程建设相对集中的小项目；二是求聚不求散，即注重在原有基础上集中投入，而不追求过大的建设范围。第四，项目实施中矛盾冲突出现的可能性和激烈程度较之县级项目来说要少（弱），但多（高）于村级项目。

在镇级项目的实施中，乡镇政府面临双重挤压：一方面，虽然乡镇政府能够争取项目指标，但项目资金投放、工程招标、质量监管等方面都由县级政府部门掌控，乡镇政府并没有话语权；另一方面，乡镇政府基于项目投放力度划分出中心村和非中心村，其中中心村获得乡镇政府大量项目支持，但这并没有带来中心村村级组织的积极配合，反而成为乡镇政府项目实施中的阻碍因素。下面以F县G镇的项目实践为例加以说明。

案例3：“2013年，G镇将300万元服务于农民烤烟种植的烟水配套项目投放于该镇中心村曹村。在项目实施中，遇到村民阻工等问题，老板不管，村干部躲开，只能是镇政府出面解决。镇政府干部下去和闹事村民坐下来谈赔偿问题，双方讨价还价，村干部在中间当和事佬。一个烟水项目做下来，共有6起矛盾事件，镇里共赔偿了2万多元，这还只是中心村的一个项目。镇里财政本就差，做项目都要贴钱。老板都是部门找的，我们指使不动他们，他们遇到问题就找镇政府，让镇政府去解决，钱他们赚去了。但我们能提让老板出钱解决问题的要求，提了就是得罪了老板，得罪了有关部门，甚至得罪了上级政府，增加了后续争取项目的难度。村干部配合的少，背后拆台的多，有些问题要不是村干部从中作梗，可能好解决一些。中心村的村干部，镇里还要靠他们，遇到问题要保证他们（即使）不做好事但也不能做坏事。”

镇级项目多由县级政府部门招标的工程承包商具体负责实施，在项目实施中工程承包商只对县级部门负责。同时，乡镇政府一旦将项目投放在选定的中心村，且已有项目资金投入，则项目期内中心村在乡镇政府工作中的重要性就不能改变，否则，乡镇政府将要承担项目转移成本。由于项目并不是村干部争取来的，他们在项目实施中并没有参与的积极性，相反地，为实现自身位置的稳固，在矛盾处理中，村干部暗中支持村民。因此，村干部一方面不得罪乡镇政府，表面上做出配合乡镇政府的姿态；另一方面也不得罪村民，甚至背后鼓动村民抬高要价。在乡镇政府组织实施的项目中，乡镇政府并不能得到村干部的有效支持和配合，而这又进一步导致乡镇政府在面对村民抬高要价时只能通过“花钱摆平”的方式解决。这无疑对后续的矛盾和纠纷解决起到了诱导作用，村民的要价逐渐提高，项目实施难度逐渐增加。

在镇级项目实施过程的“乡—村”关系中，受制于上文述及的中心村的特殊性、村干部的结构性位置等因素，乡镇政府并不能借助项目实施为村干部的积极治理行为提供激励。同时，在“以县为主”的项目运作模式中，乡镇政府自身的权力空间明显不足，更无法对村干部进行授权。农业税费征收时期，乡镇政府在税费征收中有着相当大的话语权，能够通过利益让渡和战略性容忍实现对村干部的激励和授权。但是，在项目下乡的背景下，原有的激励和授权方式消失，而新的能够为村级组织提供授权和激励的有效形式又没有出现，从而出现乡村两级政府（组织）之间激励和授权双重缺失的境况。

乡镇政府“争资跑项”已经得到学界的普遍关注（例如周飞舟，2012b）。在项目下乡的过程中，县级政府部门通过绩效考核等形式，将涉农项目建设和亮点建设作为加分指标以区别于其他扣分指标予以认定。在同级政府之间政绩竞争压力巨大且考核得分差距极小的背景下（陈家建等，2013），这无疑为乡镇政府争取项目提供了极大的激励。但是，在镇级项目的实施中，县级政府部门以及项目工程承包商并不会主动参与矛盾调处，县级政府又没有赋予乡镇政府相应的协调、化解矛盾的权力，导致后税费时期乡镇政府治理能力不高和治理资源萎缩的状况并没有得到改善。换言之，项目实施过程中，县级政府对乡镇政府提供的激励充足而授权有限成为镇级项目实践中矛盾处理所面临的困境。

（三）“政府缺位与治理乏力”：村级项目中的矛盾调处

所谓村级项目，是指由村干部争取且用于改善村庄公共品供给条件的项目。村级项目存在以下特点：第一，在项目申请之前，村干部作出风险评估，相较于县乡干部来说，村干部对村庄情况的熟稔程度高，能够充分认识到工程实施中的潜在问题；第二，总的来看，村干部争取的项目指标所涉及的资金在三类项目中是最少的，且项目工程的范围集中在同一自然村或行政村中；第三，受前两个特征的影响，村级项目实施中矛盾和冲突出现的可能性和激烈程度在三类项目中最小。关于村级项目实践中的矛盾化解，以下访谈具有代表性。

案例4：“村里面申请的项目乡镇不管，我们也一般不会告诉镇里，项目指标又不是从镇政府弄来的，镇里也在搞自己的项目。项目（实施中）出了问题，其实（矛盾冲突）主要是由村民和老板引起的。（项目工程实施）碍着村民个人的利益了，村民肯定起来闹事。村里面没有什么钱，但村民又不让步，再闹会导致老板撤出，项目成了‘半拉子’。县里部门只是关心怎么按时把钱用完，至于中间出了什么问题他们并不关心，村里项目做得顺利，以后申请项目就容易，否则，以后申请项目就难了。”

结合案例4可知，村干部是村级项目实施中矛盾调处的主体，县乡两级政府并不会为村干部化解矛盾提供帮助。县级政府部门掌握项目指标的分配权，它们关注的是村庄在特定的时间内能否将项目资金顺利用完，并不直接参与矛盾处理。村级项目实施期限的固定反而为村干部灵活处理矛盾带来阻碍。再者，工程承包商作为县级政府部门引入的利益主体，在工程实施中只对县级政府部门负责，工程能否顺利实施关系到其自身利益的满足，也直接影响到县级政府部门利益的实现。在矛盾调处中，村干部置身于工程承包商（其背后是县级政府部门）与村民之间，并没有充分调动村庄内部各种资源化解矛盾的能力和空间。

上文述及，依托项目资金集中打造中心村，满足政绩考核的需要，是当前项目下乡过程中乡镇政府工作的重点，占去了乡镇政府大部分精力。在这种背景下，对于村干部尤其是非中心村的村干部争取项目指标以及由此出现的矛盾冲突，乡镇政府并没有介入的精力和积极性。从村干部的角度来说，乡镇政府有限的项目指标多用于中心村，且乡镇政府在项目实施中并没有话语权，非中心村的项目指标基本上需要绕过乡镇政府直接向县级甚至更高层级的政府部门争取。因而，乡镇政府并不会为村级组织争取项目指标与调处村级项目工程实施中的矛盾提供实质性的帮助。

税费改革之后，在广大农业型村庄中，村级组织治理能力出现普遍弱化的态势（陈柏峰，2012）。且项目实施本身并没有改善村级组织的治理能力，在分级处理的逻辑下，村级组织并没有有效方法来化解项目工程实施中出现的矛盾。

案例5：“村里项目出现问题，主要有三种方法解决：第一种是够狠，别人怕你；第二种是先许下来答应给多少赔偿，事后再想办法找钱弥补；第三种是找老板帮忙，给农户钱了事。当然，三种方法的使用要根据实际情况，村民要是在村里较弱势，涉及到的利益量小，可以用第一种方法；村民较强势，且他的要求我们能够做到，第二种方法比较合适；要是遇到就是想要点钱，没有什么正当理由，但又不能轻易得罪的村民，可以选第三种方法。”

从笔者已有调查看，上述案例所反映的状况具有普遍性。在此需要说明三点：第一，村干部调处矛盾时对村民的利益补偿其实占用的是村干部自身的利益空间。第二，虽然由工程承包商出面抚平矛盾所需成本并不挤占村干部的获利空间，但这样做必须要求村干部与工程承包商之间保持着良好的非正式关系。同时，需要注意的是，工程承包商拿出的用于解决矛盾的资金，是其在工程实施中通过进一步压缩工程质量取得的，并不会对其利益获得造成影响。也就是说，化解矛盾所用的成本，其实是通过进一步降低项目工程质量来实现的。第三，通过“斗狠”平息矛盾的方法并不常用，因为运用这一方法要求村干部拥有其他村民无法匹敌的实力，但现实中这种村干部毕竟是极少数；并且，村干部在矛盾调处中采用这种方法可能会威胁到自身权力位置的稳定，从而面临后续竞选落败的风险。

综合上述分析，在村级项目的实施中，村干部化解矛盾的能力不足，而县、乡两级政府并没有为村干部化解矛盾提供帮助。在这种背景下，利益抚平成为村干部调处矛盾的主要方式。再者，如何从项目实施中获得超出成本的收益，成为村干部争取项目的内在激励。能否从项目实施中获益，取决于村干部与工程承包商关系的亲疏程度和村干部个人能力的大小。因此，相比于镇级项目实施中乡镇政府获得的绩效激励，村干部面对的激励形式是非正式化的。当收益不足以弥补成本时，村干部争取项目指标的积极性和参与项目工程实施的程度就会降低。

上述基层政府（组织）在矛盾调处中的分级处理逻辑可简单归纳为表1。

四、资源依赖：乡村社会秩序维持的一般逻辑及其分析

在对项目制基层实践中矛盾调处的分级处理逻辑进行阐释后，需要进一步回答的问题是：在分级处理逻辑的影响下，项目下乡过程中基层秩序维持的一般化机制是怎样的？如何进一步理解这种一般化机制及其后果？从表1中“矛盾的最终处理方法”一列可以看出，在矛盾调处的分级处理逻辑中，项目层级不同，矛盾调处的参与主体和具体处理方式虽存在差异，但都需要进行利益协调和矛盾抚平。对于广大欠发达地区而言，基层政府自身的财政能力极为有限，矛盾化解所需的成本大多由进一步输入的国家项目或其他形式的财政转移支付来承担。换言之，项目下乡并没有增强基层自身的秩序维持能力，反而导致基层对国家资源输入的进一步依赖，笔者将这种基层秩序维持的一般化机制称为“资源依赖”。而如果将分析的视域进一步拓展，分级处理只是形塑资源依赖的组织成因，项目制基层实践还带来了国家与农民关系、基层治理机制的变化。在这种情况下，有必要对资源依赖的成因、性质与后果等方面内容加以进一步阐释。

（一）被消解的治理：资源依赖的结构动因

黄宗智（2007）认为，中国实际的社会政治变迁动力来自国家与社会在第三领域中的相互作用。而这种第三领域既是国家与社会同时卷入又不同于两者的事实存在。在进一步的研究中，黄宗智（2007）以“简约治理”指涉由于第三领域存在而出现的国家治理逻辑，其实质是半正式和非正式行政的广泛存在。黄宗智的研究揭示了中国不同于西方所特有的国家与社会关系形态及由此产生的特殊的治理逻辑。在中国这种特殊的国家与社会关系下，国家依靠中间层实现与社会的对接。中间层包括两方面含义：从组织设置上看，中间层是指乡村两级政府（组织）（田先红、陈玲，2010）；从国家治理内容上看，中间层是指对国家和社会共同卷入的“第三领域”。基层政权构成基层治理的组织基础，中间层的作用发挥则构成了基层治理的具体实践。

基层治理实践是基层社会各方利益主体通过持续互动达成共识，进而实现国家意志和村庄集体意志的过程。在基层治理实践中，无论是宏观制度环境的变化，还是任何一方利益主体或是不同主体之间关系形态的变化，都会影响基层治理内在逻辑的变化。在这个意义上，“被消解的治理”即指基层治理本身作为衔接国家与社会之间关系的中间层没有有效发挥功能，导致国家与社会之间的关系出现紊乱：国家以项目制形式支持农村发展，没有实现基层社会治理的良性运行，反而导致基层秩序维持中的资源依赖，最终由国家来承担日益繁重的基层秩序维持成本。而项目下乡过程中基层治理如何被消解，则可以从利益主体本身及其关系变化以及宏观制度环境变化几个方面得到分析。

第一，基层政权自身的变化导致基层治理无力。税费改革不仅导致国家财政收支体制发生变化，还带来了基层政府（组织）行动逻辑的变化。从乡镇政府来看，“争资跑项”成为其主要任务，从而形成与农民和村庄社会关系日渐疏远的“悬浮型”政权（周飞舟，2006）。从村级组织来看，村级资源整合能力和治理能力的普遍弱化成为基本事实。而在项目实施过程中，因为各级基层政府（组织）之间激励问题和授权问题并没有得到有效解决，在矛盾调处中无法形成合力。基层政权并没有能力和积极性化解项目下乡中出现的大量矛盾纠纷，基层治理本身的功能并没有得以调动起来，“花钱摆平”成为简单、直接却遗患重重的解决方式。

第二，资源反哺背景下基层组织与农民权利义务关系的失衡导致基层治理功能发挥空间的萎缩。在农业税费征收时期，村庄公共品供给等工作都需要通过村民筹资筹劳来完成。正因为需要村民让渡个体利益，绝大多数村民才能对“村庄公共事务是自己的事”有切实的感知。也就是说，村庄公共品供给的实现只能依靠村庄内部进行利益整合，否则，受损失的最终还是个体农户。而也正是在内部利益整合的过程中，村干部与村民之间形成了双向的权利义务制衡关系：村干部有治理权利，但必须接受村民监督；村民有监督权利，但必须履行缴纳公共品建设费用和参与实施公共品供给的义务。 

项目下乡后，村干部与村民之间原有的权利义务平衡关系被打破。从项目资金的来源看，虽然大多数项目对村民筹资比例都有一定的规定，但因从村民手中收钱的难度极大，在具体操作中，除“一事一议”外，村民筹资并不构成绝大多数项目的资金来源。换言之，国家成为村庄公共品供给的主要承担方。在村民的认知中，村庄公共事务是依靠国家项目来完成的，是国家的事；而既然是国家的事，就不需要平衡内部利益，甚至可以通过种种策略行为扩展自身的利益空间。

第三，国家治理转型客观上成为基层治理失效的宏观制度成因。项目制是国家治理转型的集中体现。国家治理转型的具体内涵包括两个方面：一是在国家治理内容上，强调以科层化、市场化和理性化为内容的技术治理（渠敬东等，2009）；二是在治理方式上，变以基层政府（组织）为基本依托对象的“间接治理”逻辑为直接对接到村庄社会和个体农民的“直接治理”逻辑（田先红，2011）。

在市场经济背景下，中国社会原本存在的复杂性、多元性和无规则性特点更为凸显，以运作方式简单化、清晰化为主要特征的技术治理并不能与基层社会治理需求实现有效对接。技术治理不能对社会诉求做出及时、有效的回应，相反地，国家对技术治理的过度依赖，遮蔽了其中的大量问题。同时，直接治理逻辑的广泛运用弱化了基层政府的有效治理能力。作为国家治理转型实践的“意外后果”，基层社会矛盾的大量涌现与基层政府（组织）治理能力的弱化同步出现，导致基层治理实践举步维艰，这构成基层治理失效的宏观制度成因。

综上可见，在项目下乡的背景下，基层政权自身的变化、治理主体之间权利义务平衡机制的打破以及国家治理模式的转型，极大地限制了基层治理功能的正常发挥。同时，基层治理是一个综合运用情、理、法、利解决问题的过程，通过治理手段化解矛盾，能够有效遏制诉求的直接利益化（董磊明，2008）。项目制基层实践并没有形塑有效运行的基层治理载体，在矛盾冲突中，基层治理功能的缺失，使得利益抚平成为基层政府（组织）化解矛盾的最主要手段，这可视为基层秩序维持中出现资源依赖的结构动因。

（二）资源依赖与分利秩序：项目下乡的“一体两面”

笔者之一曾以“分利秩序”作为项目下乡过程中乡村治理的一般逻辑和乡村政治社会样态的总结。分利秩序以“权力”为主导，以“去政治化”为主要表现形式，以“去目标化”为基本后果（李祖佩，2013）。在其中，基层政府（组织）、工程承包商、地方社会精英和普通村民等各个利益主体围绕项目下乡带来的利益展开互动，并逐渐形成固化的利益分配结构。在分利秩序的作用下，乡村治理机制发生了重塑（李祖佩，2014b）。

资源依赖指涉的是项目制基层实践中的秩序维持，分利秩序指涉的是项目制基层实践中的利益分配以及由此形塑的基层治理机制，两者交互促进，共同构筑项目制基层实践的完整内容。在项目实施中，正是分利秩序的存在，才导致项目资金使用效率低下。同时，项目制基层实践过程中对制度规定的偏离，导致大量机会主义行为的出现，为项目制基层实践中矛盾和冲突的多发以及资源依赖的出现提供了条件。换言之，分利秩序的存在为资源依赖的出现提供了基础和空间。

另外，资源依赖为分利秩序的长期存在提供了不断增加的利益总量。资源依赖是为化解项目实施主体与农民之间矛盾和冲突而形成的秩序维持机制。其中，村民是主要参与方之一。项目实施各主体通过利益让渡的方式来解决矛盾和冲突，客观上使得村民能够加入由项目下乡导引的分利秩序中来，成为其中的主体之一。但是，同时也应看到，村民的参与并不能形成改变既有分利秩序格局的行动势能。其原因有三：

第一，村民在既有分利秩序中处于边缘位置。村民通过行动反弹追求自身利益最大化并不构成分利秩序的主导，他们只能在既有的利益分配格局中争取到些许空间。并且，各利益主体在项目实施中可能出现的利益受损，也能够通过对国家项目的进一步争取和项目实施中的利益分配而得到迅速弥补。例如，乡镇政府在处理矛盾和冲突中花费的成本能够通过可预期的财政转移支付得到弥补，村干部在其中也能够通过进一步“争资跑项”而得到利益补偿。也就是说，国家资源输入以及基层政府（组织）对国家资源的依赖，其实是提供了利益补偿机制，用来维持基层分利秩序的持续存在。

第二，村民在既有分利秩序中的获利空间有限。村民的行动反弹以个体利益的直接受损为前提，且项目实施主体用于抚平冲突的利益让渡较之其得到的利益来说还是要少得多。在大多数情况下，以村庄公共品供给为主要内容的项目运作与村民直接的个体利益无碍，村民只是项目运作的“旁观者”。在农业税费征收时期，因为税费征收涉及每个农户，征收中出现问题往往会引起村民的集体行动，给基层政府（组织）带来巨大压力，能在一定程度上制约基层政府（组织）的违规行为。而项目资金作为国家资金，并不直接涉及所有村民的个体利益，项目实施中的矛盾和冲突更多地表现为少部分村民因利益受损而出现的行动反弹，矛盾和冲突的激烈程度和农民的参与范围远低于税费征收中出现的矛盾和冲突。

第三，村民行动反弹的影响力有限。项目实施过程中出现的矛盾和冲突，绝大多数都停留在县一级，超出县级政府控制的情况极少出现，大量问题被国家持续的转移支付所消解。中央和省级政府并不会及时感知项目制基层实践中出现的矛盾和冲突以及由此形成的政治压力。而基层政府（组织）的治理能力并没有得到改善，相反地，无原则行为的大量存在，反而进一步降低了基层政府（组织）的治理能力和基层政权的合法性。也就是说，村民行动反弹并不能为影响政府行为进而提升政府执政能力提供帮助。

综上可见，资源依赖没有改变项目下乡过程中由强势主体主导的利益分配格局，反而为身处其中的基层政府（组织）缓解政治压力提供了条件，为基层相关利益主体持续争取各自利益空间提供了资源增量。由此，项目制基层实践呈现出这样一幅场景：基层政府（组织）和基层社会对项目资金有着强烈诉求，积极争取项目，项目指标竞争和实施过程中出现分利秩序，越来越多的村民积极行动争取参与到利益分配中来。基层政府（组织）需要进一步的财政资金投入来抚平矛盾和冲突、弥补已有项目工程的不足；部分村民获得利益后，矛盾和冲突得以平息。但是，其中的矛盾和冲突并不足以打破已有的分利格局，资源进一步输入带来的是既有分利秩序的进一步强化、矛盾的掩盖而非消解。资源依赖与分利秩序相互促进，成为考察项目制基层实践的“一体两面”。

（三）资源输入内卷化：资源依赖的深层后果

美国人类学家戈登维泽最早提出“内卷化”这一概念，“即当达到了某种最终的形态以后，既没有办法稳定下来，也没有办法使自己转变到新的形态，取而代之的是不断地在内部变得更加复杂”（参见李锦顺，2007）。Geertz（1963）、黄宗智（2000）以此来分析农业经济中“无发展的增长”的困境。杜赞奇（2013）将“内卷化”作为概念工具引入政治学并获得了相当大的影响力，他用“国家政权建设内卷化”指涉晚清和民国时期在国家政权建设过程中正式机构与非正式机构同步增长的状况。此后，有学者在杜赞奇的启发之下，从乡村治理的视角提出“乡村治理内卷化”这一概念，即在后税费时期，地方经济社会发展水平与基层非正式组织力量同步增长，基层正式治理组织的治理权威和治理能力逐步丧失（贺雪峰，2011）。

在笔者看来，无论是国家政权建设内卷化还是乡村治理内卷化，资源的占有和分割都是其中的分析基点，只是前者将研究视域放在现代国家政权建设过程中的资源汲取上，而后者将重点放在后税费时期国家资源反哺和经济社会发展过程中农村的资源分配逻辑以及由此形塑的国家与农民的关系上。两者虽然在应用语境、发生机制、影响后果以及解决机制等方面存在不同，但在对于资源的关注以及对“内卷化”基本内涵的延续上有着共同之处，其核心议题均是资源内卷化，即强调资源增长与资源无效和低效使用并存。

综合前文的分析，可以发现，在项目制基层实践中，资源依赖与分利秩序相互促进，导致项目资金使用低效、无效和重复使用并存。因此，可以说，依托项目形式实现的资源输入并没有改变这种内卷化态势。而且，当前的资源输入内卷化呈现以下三个特点：第一，隐蔽性。虽然国家通过各项制度和程序等技术治理手段规制基层政府（组织），但后者利用各种策略应对，同时通过利益抚平化解矛盾和冲突。这样，对于国家来说，既无法通过制度设置有效规制项目的基层运作，又无法通过农民自下而上的政治性表达及时感知到基层的实际状况。第二，累积性。一方面，基层社会秩序的维持越来越依赖于国家的资源输入；另一方面，国家资源输入的目标并没有实现，利益俘获等问题反而随着资源输入的增加而更加突出。由此而来的是，资源输入内卷化呈现持续恶化的态势。第三，长期性。结合上述两个特点以及国家资源输入农村的客观现实，在不改变资源输入方式和地方政治社会生态的情况下，资源输入内卷化态势也就有了长期存在的可能。

在资源依赖的状况下，基层治理秩序的维持需要国家持续加大资源输入的力度。但是，不可回避的问题是，国家资源输入的不断增加，既没有拉近国家与农民之间的关系，没有继续提升基层政权的合法性，也没有增强基层政权自身处理和化解问题的能力，没有增强基层社会的活力，反而出现了基层秩序维持对资源输入的高度依赖。一旦国家减少或取消资源反哺，基层社会问题就会因为缺少有效化解机制而不断喷涌，从而增加国家的治理风险和治理成本。

五、总结与讨论

在根据所属层级划分项目的基础上，本文分别阐释了县、乡、村三级项目实施中矛盾纠纷调解的分级处理机制及其复杂的形塑逻辑。在分级处理中，虽然不同层级项目中矛盾和冲突的特点以及具体的应对方式存在差异，但矛盾抚平最终借助的是国家后续的转移支付，笔者将这种项目制基层实践中基层社会秩序的维持机制称为“资源依赖”。分级处理是从基层政府（组织）的角度分析资源依赖得以出现的组织成因。而如果将分析视域进一步放宽，项目制基层实践中基层治理本身功能的缺失是资源依赖得以形成的结构动因。资源依赖与分利秩序交互促进，构成当前项目制基层实践的“一体两面”，资源输入内卷化成为资源依赖的深层后果。

分级处理和资源依赖等问题的出现，要求政策制定者从增强基层政府（组织）能力和基层社会活力两个方面理性审视项目制的制度安排，从而确保项目制基层实践中国家意志贯彻、基层政府（组织）执行和基层社会需求的有效对接。第一，在制度设置上，上级基层政府应赋予下级一定的处理权力，保证其在资金使用、监管和矛盾调处中的话语权，适当增加乡村两级政府（组织）在工程发包中的监管权，同时通过相应的行政制度设置，有效遏制基层政府（组织）的自利性，从而在确保项目资金合理使用的同时有效化解授权问题。第二，在项目实施中，应充分调动各级基层政府（组织）的积极性。可采取的方法有：将项目实施成效作为基层政府（组织）行政绩效考核的内容，形成制度化的激励机制；将项目实施成效作为是否给予后续项目支持的参考指标，形成利益激励机制。第三，通过适时改变项目资金供给方式和运作模式，增强基层社会活力。可行的方式是，对于那些集中在一个村庄范围内的公共品建设项目，在加强项目资金管理的同时，将项目资金直接对接到村一级，资金使用方式由村民集体决定。由此提高项目实施中村民的参与程度，通过村民集体共议化解项目实施中出现的矛盾，将矛盾化解在村一级。

本文系国家社会科学基金青年项目“增强和扩大党在农村的阶层基础和群众基础研究”（项目编号：12CKS016）和“城镇化进程中的社会主义新农村文化建设研究”（项目编号：13CKS026）的阶段性成果。

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               （作者单位：1华中农业大学社会学系；

2华中农业大学农村社会建设与管理研究中心）

                                 （责任编辑：陈秋红）