【财新网】（记者 汪苏）中国农业补贴总额巨大，仅粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴“四项补贴”，中央财政支出就超过1700亿。但现有补贴政策不仅效率低下，还面临超过中国入世承诺的“黄箱补贴”上限的压力。有关改革已经启动。

　　财政部、农业部日前联合出台了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（下称《意见》），从两方面对“四项补贴”中的粮食直补、良种补贴、农资综合补贴做了调整。一是明确并加大了对适度规模经营的支持，在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营，这同时意味着传统小农户得到的补贴将有所减少。二则酝酿将部分“黄箱”补贴改“绿箱”补贴，率先选取五省份部分县市试点，将“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，目标则转向不受WTO限制的属“绿箱”范畴的耕地地力保护。

　　不过，现有改革措施不乏争议。如何建立一个适应中国国情、符合市场规律的农业补贴体系，仍是摆在中国农业面前的一大议题。

        动存量支持适度规模经营

　　在此之前，中央农业补贴政策对适度规模经营的支持基本围绕增量补贴做文章，此次《意见》则明确，根据当前化肥和柴油等农业生产资料价格下降的情况，各省、自治区、直辖市、计划单列市要从中央财政提前下达的农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营。即要从存量农资综合补贴中调整20%的资金，“剩下的80%还是按照原来的方法，各省份该怎么补就怎么补。”一位农业部官员解释，比如，去年承包户拿到的农资综合补贴是100块，今年就是80块，另20块用于统筹支持粮食适度规模经营。

　　从2002年起，中国陆续建立了良种补贴、粮食直补、农机具购置补贴和农资综合补贴这农业“四项补贴”体系。2015年，中央财政预拨的种粮直补资金为151亿元，农资综合补贴资金为1071亿元。 近几年，财政部每年安排的农作物良种补贴资金则稳定在200亿元以上。不过，虽然中央要求农业直补发放给种粮农民，良种补贴和农资综合补贴原则上按照实际种植面积补贴，但在各地实际操作中，中央“三项补贴”多按照原先的计税土地面积发放给承包户，承包户种不种地、种不种粮都有钱拿。农口人士多认为，“三项补贴”实际上已经成为单纯的收入补贴，针对性、瞄准度很差。

　　在解释为何要调整“三项补贴”时，财政部、农业部相关负责人也表示，在多数地方，农业“三项补贴”已经演变成为农民的收入补贴。真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却很难得到除自己承包耕地之外的补贴支持。农业“三项补贴”政策对调动种粮积极性、促进粮食生产的作用大大降低。

　　而“小农模式”是中国农业发展方式粗放、效率低的症结所在。两部委表示，受制于小规模经营，无论是先进科技成果的推广应用、金融服务的提供、与市场的有效对接，还是农业标准化生产的推进、农产品质量的提高、生产效益的增加、市场竞争力的提升，都遇到很大困难。故此，两部委决定做出前述调整，增强农业“三项补贴”的指向性、精准性和实效性，加大对粮食适度规模经营支持力度，提高农业“三项补贴”政策效能。

　　前述农业部官员告诉财新记者，统筹用于支持粮食适度规模经营的资金将主要做以下三方面使用，一是重点支持建立完善农业信贷担保体系，比如各级政府建立财政担保基金；二是贷款贴息。根据《意见》，对粮食适度规模经营主体贷款利息补助不得超过贷款利息的50%；也可考虑给予一定的现金直接补贴，但单户补贴要设置合理的补贴规模上限，防止“垒大户”。《意见》提出的支持方式还包括重大技术推广与服务补助等方式。

　　根据《意见》，其支持的粮食适度规模经营，既可以是以土地有序流转形成的土地适度规模经营，也可以是土地股份合作和联合或土地托管方式、龙头企业与农民或合作社签订订单实现规模经营的方式、农业社会化服务组织提供专业的生产服务实现区域规模经营等其他形式的粮食适度规模经营。

　　不过，对于农业补贴向新型经营主体倾斜，也有一些专家学者提出质疑，认为会损害小农利益。中国社科院农村发展研究所研究员李国祥告诉财新记者，大量补贴落入企业口袋，假合作社套取补贴的情况也非常普遍。他认为，补贴对象仍应瞄准以家庭为单位的农户，并应继续完善专门针对低收入小农户的保障机制。

      酝酿“黄”改“绿”

　　WTO规则也在迫使中国对农业补贴政策做出调整。

　　2014年底，中央经济工作会议上，中共中央总书记、国家主席习近平即表示，中国农业遭遇补贴“黄线”。中国入世时承诺，农产品“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%，据有关测算，中国已经逼近这条“黄线”。所谓“黄箱补贴”，是指价格支持、与农产品现期产量、面积等挂钩的直接补贴等对贸易有较大扭曲作用的补贴，是WTO农业协议规定不禁止但须承诺逐渐削减的补贴类型。“绿箱补贴”则指无贸易扭曲作用或此类作用非常小的国内支持措施，包括一般服务、与生产不挂钩的直接收入支持、环境保护补贴等，WTO对此无限制。

　　由于中国“黄箱补贴”承压，去年以来，中央和有关部门人士多次透露，有意将部分“黄箱补贴”改为“绿箱”补贴。此次《意见》将改革“三项补贴”与支持适度规模经营统筹考虑，明确提出，“需要改革现有农业‘三项补贴’制度，将一部分农业补贴转为在世界贸易组织规则中使用不受限制的补贴，如对耕地资源的保护等”。

　　根据两部委安排，2015年，财政部、农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省，由省里选择一部分县市开展试点，将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”。

　　这些试点县市，要将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金合并，政策目标则调整为“耕地地力保护”。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民。享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低。两部委要求，补贴资金要与耕地面积或播种面积挂钩，并严格掌握补贴政策界限。对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再给予补贴。用于耕地地力保护的补贴资金直接现金补贴到户。

　　不过，在一些专家看来，过去“三项补贴”在很多地方实际上是以与现期耕种面积不挂钩的“绿箱补贴”方式发放，成为一种收入补贴，如今，只是换了一个说法，使其在名义上符合“绿箱补贴”范畴。“不管叫什么，这部分钱还是按照原来方式给农民。”前述农业部官员表示。

　　根据《意见》，其他地区也可根据本地实际，比照试点地区的政策和要求自主选择一部分县市开展试点，但试点范围要适当控制。2016年，农业“三项补贴”改革将在总结试点经验、进一步完善政策措施的基础上在全国范围推开。亦有学者认为，既是收入补贴，就要增强针对性，瞄准低收入农户，而不是像现在这样“广撒网”。