农民专业合作社制度演变中的“会员制”困境及其超越*

赵晓峰 

内容提要：近些年来，农民专业合作社的规范化程度不仅没能得到根本提升，而且制度表达与制度实践之间的背离现象愈加普遍，出现了从合作制向会员制蜕变的趋势。合作制度演变中的“会员制”困境，是参与合作社发展的多元利益主体不断博弈和斗争的结果，已为各利益主体所承认和接纳，显示出合作制度的变迁正在从动态的博弈向静态的均衡与停滞转变。因此，要切实保护普通社员或弱势农户合法的合作权益，就必须注入新的推动力量，打破这种不合理的制度博弈均衡状态，推动合作制度的不断创新与变迁，探索构建适应农村经济社会形势发展需要的合作制度框架和合作组织发展道路。

关键词：农民专业合作社  制度演变  弱势农户  合作制  会员制

一、农民专业合作社制度表达与制度实践的背离

2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》正式生效以来，农民专业合作社进入蓬勃发展的历史时期。截止2014年6月底，全国已有农民专业合作社116.89万户。不过，在合作社数量快速增长的同时，农民专业合作社的发展质量却难以令人满意。立法的目的，是为了引导农民专业合作社走规范化、制度化的发展道路。然而，《合作社法》实施2年多后的调查发现，实践中的多数农民专业合作社存在着股权过于集中、民主管理机制薄弱、盈余返还制度不健全等问题（孙亚范、余海鹏，2012），合作社制度设置与制度创新问题反而引起了学界更加广泛的质疑和讨论（徐旭初，2012）。学界的研究发现，农民专业合作社的实践运作规则往往偏离文本制度设定的范畴，合作组织在演变中出现了制度异化（马彦丽，2013）与合作制度“名实分离”（熊万胜，2009）等制度表达与制度实践相背离的普遍现象。虽然这种制度表达与制度实践相背离的现象被认为具有阶段的必然性和合理性，但是多数学者认为这样的制度安排具有权宜性，从长远来看，仍需构建符合合作社特质与现代法律规定的产权制度、管理机制与治理结构，以促进合作社的健康、持续发展。

为了提高农民专业合作社的规范化程度，中央和地方各级政府纷纷发起示范社建设工程，全国各级农民专业合作社示范社的数量已经超过10万家**。然而，我们最近两年在河南、陕西、四川、辽宁、江西、湖北等多个省份的调查发现，农民专业合作社的制度化进程缓慢，规范化程度不仅没能得到有效提升，而且实践运作规则还有进一步背离文本制度的趋势，甚至广泛地出现了从合作制向会员制蜕变的现象。合作社的制度安排源于经济弱势群体“保护阵地”的一种自卫行为（苑鹏，2007），是经济弱势群体为了避免大资本、中间商的盘剥，维护自身的生存地位，创建的以服务社员为目的的自助组织。因此，合作制度具有天然的“益贫性”特征，合作社更是社员共同所有、共同控制和共同受益的，不以营利为目的互助性经济组织。但是，实践中大量的合作社好似陷入了“会员制”的发展困境，绝大多数社员仅仅具有合作社成员的身份，却无法享受组织成员理应享有的身份权利，背离了合作社的发展宗旨。并且，这样的合作制度实践，一方面引起了普通社员的普遍抱怨与不满，影响了他们对合作社长远发展的信心，导致其参与积极性不升反降；另一面合作制度的演变进入到一个阶段性的静态的博弈均衡状态，参与其中的多元利益主体缺乏足够强大的驱动力量，去打破这种不合理的均衡，以推动合作制度的创新进程。

基于此，本文以西部地区Q县的农民合作社发展案例为经验分析依据，以合作社的“会员制”困境为逻辑分析起点，旨在探寻打破制度博弈均衡状态，推动合作制度变迁，促进合作社规范发展的机制与对策。

二、合作社制度实践中“会员制”困境的表现形态

Q县地处中国西部地区，是全国粮食生产先进县。2007年9月，Q县第一家农民专业合作社成立，到2013年10月底，全县农民专业合作社的数量已经达到168家，并有国家级农民专业合作社示范社1家，省级农民专业合作社示范社4家，市级农民专业合作社示范社3家。根据调查资料显示，这8家农民专业合作社示范社中，有2家是当地农业技术部门的技术人员发起成立的，3家是涉农企业领办的，另有3家是大户领办的。目前来看，这8家合作社在当地最为活跃，其他合作社则大多规模小，效益差，带动能力弱，基本上都处于瘫痪或维持性经营状态。从我们在各地的调查经验来看，这8家合作社具有较强的典型性和代表性，可以作为案例分析的基本依据。综合这8家合作社的发展情况来看，农民专业合作社制度演变中的“会员制”困境主要表现为弱势农户的合作权利困境。具体来看，这些合作社都具有以下几个乃至全部的表现特征：

第一，普通社员没有参与合作社日常决策和管理的民主权利。民主控制是社员行使合作社管理权的基本途径，也是保障合作社不偏离制度益贫性的关键机制。《合作社法》规定，农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，每个成员都享有一票的基本表决权。同时，为了平衡出资额和交易额较大的成员利益，规定他们可以额外享有不超过本社成员基本表决权总票数20%的附加表决权。但是，这8家农民专业合作社或是仅在诞生之初召开过成员大会，或是尽量少开成员大会，即便是召开成员大会也主要讨论一些无关紧要的问题。合作社的日常决策和管理，主要由理事长或理事会负责，普通社员根本无法参与其中。所以，少数核心社员掌握着合作社主要的控制权和治理权，在社员总数中占绝对数量优势的普通社员的民主权利却得不到基本保障，无法对合作社形成有效的管理和监督。

第二，普通社员参与合作社“二次返利”的权利得不到保障。在中国现有的合作法律框架下，“二次返利”指的是农民专业合作社在弥补亏损、提取公积金后的当年可分配盈余中，应有不低于60%的金额按照成员与合作社的交易额进行比例返还。然而，调查发现，7家农民专业合作社根本没有执行合作社章程中明文规定的“二次返利”制度，虽然有1家合作社在尝试执行相关规定，但是“二次返利”的金额却具有明显的随意性，透明程度也不高。按交易额进行“二次返利”，是合作社平衡资本与劳动关系，保护弱势成员的经济利益和民主权利的主要保障机制。一旦合作社在发展中放弃“二次返利”原则，就必然会偏离惠顾返还的价值追求，难以在组织内部实现公平正义的价值目标（任大鹏、于欣慧，2013），合作社就极有可能成为少数人追求自身经济利益的工具和手段，背离组织的发展宗旨。

第三，合作社没有为社员建立规范的成员账户。为每个成员设立成员账户，是农民专业合作社不同于其他会计主体的显著特征，也是合作社保障成员合法权利的主要措施之一。成员账户按照要求应该记载以下内容：成员的出资额、量化给成员的公积金份额，成员与合作社的交易额。从中可以看出，成员账户是明晰合作社产权结构、保护社员合法财产、进行“二次返利”的基本依据。因此，设立成员账户，可以帮助社员明确自身在合作社中的位置，增强合作社的向心力和凝聚力。然而，在实践中却很少有合作社自觉按照法律规定为每个成员建立规范的成员账户，这8家合作社或是根本没有为社员建立成员账户，或是在成员账户中只保留了每个成员的出资额记录和笼统的交易记录。

第四，普通社员很少能够享受到“政策性收益”。“政策性收益”既包括政府以资金、实物或项目建设等形式对合作社的补助，也包括在税收减免等优惠政策下，由于减少或免除合作社的一部分税费支出而变相增加的收益（潘劲，2011）。农民专业合作社要想拿到国家财政项目扶持资金，靠的是合作社负责人及管理层与地方政府之间的日常关系积累。由于农技人员、大户和涉农企业具有良好的资源禀赋条件、丰富的政治社会网络、较高的政策信息敏感程度，以他们为主体组建的合作社相对就比较容易得到地方政府的支持获取各类国家财政项目扶持资金，还能够凭此享受国家相关的税收减免等优惠政策，普遍成为各地比较活跃的农民专业合作经济组织。但是，因为普通社员缺乏足够的谈判能力，这样的“政策性收益”大多被农技人员、大户和企业所独享，弱势农户基本上被排斥在这个分利格局之外。类似的现象在这8家合作社中普遍存在。以财政项目为例，很多合作社为了避免麻烦，从项目的申请直到获批后项目资金的分配，都竭力避免将相关信息泄露给普通社员，项目的整个运作成为少数核心社员自己的事情，普通社员根本无法分享项目带来的政策性收益（赵晓峰、孔荣，2014）。

第五，普通社员的合作收益分享权容易遭到排斥。随着合作社不断增加业务量和扩大业务范围，获得的合作收益也不断增加。在这个过程中，普通社员理应对不断增加的合作收益享有充分的分享权。然而，现实的情况是，伴随着合作社的发展，8家合作社的核心社员基本上都不愿意主动让渡适当的利益空间给普通农户，并且还会通过多要素的连续投入，增加对合作社的控制权，从而享有多要素合作的收益，并使普通社员只能依靠固有要素去享有份额不断被稀释的合作收益（何安华、邵锋、孔祥智，2012）。这就必然造成普通社员在合作社的位置进一步的边缘化，使他们无法通过参与合作去持续改善福利水平，进而使合作社的发展背离合作制度设计的初衷，不仅不能帮助弱势农户增收，还会造成对弱势农户的剥夺，直至淘汰、消灭弱势农户。

第六，与合作社有业务往来的非正式社员的合作权益受到侵害。农技人员、大户和涉农企业在发起成立合作社之初，就会设立较高的门槛，只接受少数业务量大的农户入社。但是，在合作社发展的过程中，与合作社有业务往来的农户数量越来越多，更多的农户向合作社递交入社申请却得不到批准，成为非正式社员。他们需要按照合作社规定的统一标准开展生产经营活动，却不能享有按交易额分配合作社可支配盈余的资格。这样，农技人员、大户和涉农企业就可以既保证合作社业务量的持续增长，又能够保证自身的高额合作收益不会因为社员数量的快速增加而被分拨出去，从而不利于保护与合作社有业务往来却没有社员身份的弱势农户的合作权益。以Q县某柑橘合作社为例，成立之初就收到700多个柑橘种植户的入社申请，而合作社仅从中筛选了398户批准为正式社员。目前，与合作社有业务往来的农户数量已经达到4980户，但正式社员的数量一直没有增加，非正式社员仅能享受到收购环节的“一次让利”。

三、“会员制”困境的生成机制与制度逻辑

进一步的分析可以发现，受“会员制”困境影响比较大的多是普通社员与非正式社员，而他们的数量在合作社中占据着绝对优势的地位。如果合作制度的演变长期无法走出“会员制”的困境，弱势农户合法的合作权益长期得不到有效维护，那么，合作社就会蜕变成为不同类型的企业，成为少数人整合数量庞大的分散小农并借以谋利的工具载体。因此，本文接下来的分析重点是合作制度演变中的“会员制”困境何以生成？其对下一轮合作制度的变迁存在着什么样的影响？进而去探寻推动合作制度不断创新发展的驱动力量。

首先，国家层面的妥协与包容为合作社的非规范化发展提供了宽松的制度环境。《合作社法》是一部引导、支持和规范农民专业合作社发展的重要法律。在该法生效1年以后，全国人大常委会对该法开展了执法检查。检查组当时就注意到合作社内部制度不健全、运行管理不规范等现象。为了扶持农民专业合作社的发展，全国人大在专项报告中指出“法律实施中要正确处理规范性与包容性的关系”，认为“提高合作社的运行质量要有一个循序渐进的过程，关键是要适度规范，促其发展，在发展的同时，逐步健全内部管理机制”，并要求政府要“把落实扶持措施与合作社规范化建设结合起来”（乌云其木格，2008）。显然，国家立法和执法机构放宽了执法尺度，对合作社制度表达与制度实践之间的背离现象采取了妥协与包容的态度，将推动合作社规范化建设的重任交给了政府。

然而，中国的国家治理体制是一种“上下分治的治理体制”，中央政府主要掌握的是治官权，即选拔、监督和奖惩官员的权力，而地方政府则实际掌握着管治各地区民众的权力，也即治民权。只要地方政府不违背中央政府所定大政方针,均可以因地制宜地行使其治民权,灵活地处置所管辖地区的民众事务（曹正汉，2011）。受宏观体制环境的影响，中央政府要想实现扶持农民专业合作社规范化发展的政策意图，还必须通过地方政府来不折不扣地执行国家政策。中央政府试图在发展合作社的过程中逐步健全规章制度，引导合作社健康发展，采取的主要治理技术是设立示范社遴选标准，制订国家财政扶持计划，将示范社建设与财政项目扶持相结合，以此作为考评和激励地方政府的主要依据。但是，由于纵向政府间的信息传递链条过长，地方政府有足够的能力对上级政府隐瞒“私人信息”和辖区“自然状态”信息（李军杰，2005）。一旦，中央政府的目标与地方政府的利益发生冲突，这样的现象就会经常发生。比如在示范社建设中，上级政府设定了多维度的考核指标，而地方政府所辖地区内的合作社普遍不能达标，地方政府为了营造政绩追求利益最大化就会默认合作社的“造假”行为，甚至还会参与其中。由于中央政府难以对地方政府进行有效监督，就不能对合作社进行有效规制，想要通过落实中央政府的扶持政策来推动合作社的规范化建设就非常困难。

其次，地方政府的政绩导向和利益驱动为合作社的非规范化发展创造了机会和条件。国家想要通过落实扶持政策引导合作社规范发展，关键要靠地方政府。但是地方政府的政绩导向和利益驱动，会扭曲国家扶持政策的实践机制，使国家的政策意图落空。受晋升锦标赛体制和央地分权的财政体制的影响，地方政府既需要充分利用各种资源，营造政绩，谋取向上晋升的政治机会，也需要不断增加部门可控的经济资源，改善公职人员待遇，保证部门的工作效率。为此，地方政府就需要借助自身在再分配体制中所具有的资源配置优势，通过财政资源的选择性再分配与政策工具的选择性执行，激励各个利益相关主体，实现社会治理的目标。在扶持合作社的发展中，地方政府要通过有限的资源达到双重的治理目标，优先考虑的扶持对象必然是农技人员、农村大户与涉农企业。因为只有这样的利益主体，才有足够的资本力量和强大的动员能力，使合作社的规模、效益等指标快速地达到上面各级政府遴选示范社所必须具备的条件，也有意愿和实力以关系运作与机会竞争的方式向地方政府输送利益。由于当前合作社的发展尚处于初级阶段，严格按照示范社的标准在辖区内遴选合作社，地方政府极有可能找不到一个扶持对象。所以，地方政府不得不通过与涉农企业、农村大户及农技人员“合谋”对其领办的合作社进行“包装”，或是直接以项目扶持等方式刺激、鼓励他们站出来组织农民成立合作社。不管采取哪种方式，地方政府看重的是扶持对象能否顺利拿到示范社的荣誉，而不是合作社是否能够在制度建设方面取得显著进展。这就会合作社的非规范化发展及“会员制”困境的生成创造了机会和条件。

再次，农技人员、大户和企业的逐利性与关系运作是合作社非规范发展的内在动力与关键机制。农技人员、大户和企业领办专业合作社客观上不是为了保护农民利益，而是为了追逐自身利益的最大化。合作社是他们借以整合分散小农，实现资源聚集效应和规模经济效应的手段。在一个宽松的制度环境中，农技人员、大户和企业缺乏内在动力去主动构建一套符合合作社宗旨和现代法律的实践操作规则，他们更倾向于设置一套对己有利的制度体系。这可以看作是“会员制”困境在合作社发展中自动形成的内在驱动力量。与此同时，农技人员、大户和企业的关系运作则为“会员制”困境的存在营造了自主性的“合法空间”。关系运作主要存在于农技人员、大户、企业与地方政府之间，一方面，地方政府需要农技人员、大户与企业及其领办的合作社为他们捧场，领会他们的政策意图，配合他们打造示范社、营造政绩的行动；另一方面农技人员、大户和企业也需要赢得地方政府的支持，经由他们获取申请国家财政扶持项目的机会，并使之能够为合作社的非规范化运作创造条件，保证他们领办的合作社既能具备上级政府遴选示范社所要求的条件，又能在实践中推行非规范化的运作规则。农技人员、大户与企业及其领办的合作社与地方政府之间的这种双重依赖关系，从本质上看是一种利益共同体的关系。因为有这种关系的存在，非规范化运作的农民专业合作社仍然可以获得地方政府的支持，在地方社会营造出“合法”生存的空间，并有机会被“包装”成运转良好、机制健全的示范社套取国家项目。

第四，核心社员与普通社员之间的复杂博弈带来的集体行动困境是造成合作社非规范发展的重要内因。农民专业合作社的发展，需要相关的利益主体分摊制度运作的各种成本。但是，对于相对数量占优的普通社员来讲，即便他们认识到合作的客观必要性，也难以将之转化成现实的合作行动，他们更倾向于在合作中采取“搭便车”的行动策略，缺乏参与合作组织管理并分摊制度运行成本的内在动力。受此制约，作为合作社管理层的核心社员想要按照章程规定，发动普通社员参与日常管理，进行集体决策，往往也会出现普通社员不配合甚至拒不出席的现象，一旦双方产生意见分歧，就会带来难以休止的争论，进而导致组织决策与日常管理的低效率，使合作社难以适应变化无常的市场形势发展需要。奥尔森（2006）认为，要想突破人数越多，集体行动越难以达成的困境，只有两种可能：一是集体成员收益不对称；二是组织中存在着选择性激励。在现阶段农民合作社的发展实践中，正是因为核心社员获得了相比普通社员更多的合作收益，掌握了合作社的主要控制权，享有了多种非对称的合作激励，才调动了他们为集体利益做贡献的积极性，使他们甘于分摊合作制度运作的成本，也才使集体行动成为可能。以Q县为例，如果离开了农技人员、大户和企业的参与，这8家农民专业合作社示范社都会陷入集体行动的困境。因此，当前农民专业合作社的非规范化发展与会员制困境的出现，也受到了核心社员与普通社员等不同利益主体复杂博弈的影响，具有内在的客观必然性。

最后，普通农民朴素的公平观念为“会员制”的存在提供了社会文化基础。合作社陷入“会员制”困境中利益受损最严重的群体即是弱势农户，但他们却在合作社的发展实践中承认和接纳了这种不符合现代法律的制度安排，虽然他们也会心有不满，却很少有自觉行动起来捍卫法律权益的现象发生，客观上说明合作制度表达与制度实践的分离有着深厚的社会文化基础。这里说到的社会文化基础主要包括两个方面的内容：一是分化的农村社会阶层结构；二是农民特殊的比较选择公平意识。农村社会分层与农户阶层分化使不同的农民处于不同的社会阶层当中，拥有不同的资源禀赋条件，从而影响着农民的公平意识和日常行动逻辑。心理学的研究发现，人们普遍存在着社会比较的心理倾向，他们对自己所得待遇的评价主要取决于其他人得到了什么。人们对某种现象公平与否的认识往往遵循着对称原则和差异原则，其中对称原则表现为对处于类似条件下的人，应给予类似的待遇；差异原则表现为对处于不同条件下的人，允许待遇上存在差异（夏纪军，2013:3）。在合作社的发展实践中，权益受损的普通社员选择作为公平性判断的参照对象是同阶层的农户，而不是处于更高社会阶层的农技人员、大户及领办合作社的涉农企业。他们倾向于认为农技人员、大户和企业相比自身拥有更优良的资源禀赋条件，在合作社的发展中注入了更多的私人资源，理应得到更高的收益回报。进而，他们还会与同处一个社会阶层却没能加入合作社但与合作社保持着业务往来关系的农户相比，而比较的结果是他们非常乐于接受既有的合作盈余分配方案，因为他们相比类似条件的非正式社员，享有了对方没能享有的合作权益。此外，如果与尚未入社时的自己相比，普通社员也享受着“帕累托改进”的收益，这就更加固化了他们的公平意识。而对于非正式社员来说，他们也能享有一次让利的收益。所以，弱势农户综合考量的结果是选择接纳正当权益没能得到根本维护的隐性制度安排，而放弃对源自现代法律法规的合作社章程等文本制度所赋予的合法权益的追求。

四、本文的结论与政策启示

综上所述，农民专业合作社制度表达与制度实践的背离，是参与其中的多元利益主体，利用各种技术和手段营造自我逐利空间，努力改善自己境遇，不断斗争与博弈的结果。目前来看，这种制度的博弈已经达到一种阶段性的均衡状态，表现为制度演变的相对停滞与“会员制”困境的生成。并且，这种制度均衡正在为日后推动制度创新和制度变迁积累阻碍性力量，原本动态的制度博弈正在向静态的制度均衡转变。同时，应该看到普通社员正在从不愿参与合作社管理向不能参与合作社管理的方向转变是造成“会员制”困境的深层次原因。合作社发展之初，普通社员不愿分摊制度运行成本，选择“搭便车”，放弃参与组织管理使核心社员掌握了合作制度建构的实际权力。随着合作社的不断发展和合作效益的日益显现，核心社员继续强化自身对合作社的控制权，不愿将增加的合作收益让渡出来，从而使普通社员在组织中的位置持续边缘化，逐渐丧失了参与合作社管理的权利和能力。

因此，如果缺乏新的变量，如果不能注入新的推动力量，合作制度的演变就会产生越来越严重的路径依赖，难以走出博弈均衡的制度陷阱，制度表达与制度实践的背离就将长期存在。但是，我们也应该看到，合作制度的创新及变迁是一个缓慢的社会过程，尤其是当前中国农民专业合作社的规范化建设尚处于初级阶段，只要能够采取行之有效的措施调动普通社员参与组织管理的积极性，规范核心社员与普通社员之间的利益关系，努力引导合作社规范化发展，就有可能使合作制度的演变超越“会员制”困境，走出一条健康可持续的发展道路。基于本文的研究结论，我们可以得到以下政策启示：

首先，促进农民的合作权利观念从传统向现代顺利转型是化解“会员制”困境的内在动力。通过本文论述，我们发现弱势农户受传统社会文化的影响，往往甘于接受合乎地方道理却并不符合现代法律规定的合作制度安排是“会员制”困境在合作社发展中逐渐形成的内生关键变量。因此，应该加强合作社法律法规、政策文件和规章制度的宣传工作，改变普通社员及与合作社有业务往来的非正式社员的传统观念，帮助他们树立更具现代意识的公平观念与权利观念，使他们能够认识到保护章程制度规定的合作收益是法律赋予的正当权益。随着合作社发展业绩的日益凸显，普通社员起身维护自身正当合法权益的行为必将逐渐增多，由此即可以在很大程度上解决普通社员不愿参与合作社管理的重要问题。当前，国内少数高校已经开办了合作社学院，专门培养合作社人才。同时，还有上百所院校开办有社会工作专业。各级政府应制订相关扶持政策，引导这两部分人才到农民专业合作社中去工作，既可以缓解高校的就业压力，又能够弥补合作社人才匮乏的局面。也就是说，要通过外来力量的介入，提高弱势农户的合作知识水平和政策把握能力，激发普通社员和非正式社员的权利意识，使之逐渐成长成为促进农民专业合作社规范化发展的内在推动力量。

其次，保护农民依法维护合作权益的正当行为，规范核心社员与普通社员的利益关系，逐步实现合作制度表达与制度实践的统一是推动合作社超越“会员制”困境的重要保障。核心社员与普通社员之间的“中心—边缘”关系是影响和决定合作社制度变迁的结构性力量。因此，在核心社员与普通社员之间依法构建起平等、公平的互助合作关系是推动合作社规范化发展的重要保障。我们认为，随着合作社增殖功能的日益彰显，合作收益的增多，普通社员依托现代法律法规、规章制度和政策文件改变自身在合作社中不平等地位的诉求将会逐步增强，这将有助于激发他们主动地与核心社员进行沟通、协商、谈判以改善自身地位的愿望，也有助于他们将这种愿望转换成实践中的集体行动。对此，各级政府及相关机构应允以必要的支持，以此为契机依法鼓励普通社员主动维护自身的正当权益，解决弱势农户不能参与合作社管理的关键问题，逐渐缩小并最终抹平合作社制度表达与制度实践之间的“鸿沟”，通过合作社的规范化建设有效规范核心社员与普通社员之间的利益关系，切实保护弱势农户正当合法的合作权益，推动合作制度的变迁，使合作社走出“会员制”的发展困境。

第三，适时修订合作社法，完善相应的规章制度，并对合作社实行分类管理，为合作社的发展营造良好的制度环境是推动合作社规范化发展的客观需要。虽然现阶段农民专业合作社制度表达与制度实践的背离具有合理性，合作社本质规定性的漂移不可避免（黄祖辉、邵科，2009），但是应该在多大程度上允许这种漂移，应该构建何种具有中国本土实践特征的合作制度，以保护弱势农户的合作权益，维护合作社发展的公平性，应尽早作为国家推进农村经济社会制度变革的关键内容加以考虑。同时，鉴于合作社的总体数量和各级政府树立的示范社的总体数量已经相当可观，中央政府应进一步转变发展观念，借鉴地方监管经验，将公共行政的工作重心转移到监督管理上来，鼓励各级地方政府对合作社实行分类治理，落实合作社示范社建设的基本要求，将假借合作社之名骗取国家财政资金项目的“翻牌合作社”、“空壳合作社”等加以取缔，将没有按照政策要求建立成员账户并分配国家财政项目资金等运作严重不规范的合作社剔除出示范社名录，逐步提高合作社的社会形象和品牌效应。同时，中央政府还应围绕国家财政项目资金的使用和示范社工程的建设，探索建立针对地方政府的公共行政责任追究制度，打击地方政府与企业、大户及农技人员的联合造假等欺上瞒下的行为，革除地方政府的谋利性，使惠农政策真正落到实处。由此，就可以为当前农民专业合作社的规范化发展营造良好的制度环境，创造有利的政策条件和舆论氛围，推动合作社的健康发展。

参考文献

1.孙亚范，余海鹏.立法后农民专业合作社的发展状况和运行机制分析——基于江苏省的调研数据.农业经济问题，2012(2)

2.徐旭初.农民专业合作社发展辨析：一个基于国内文献的讨论.中国农村观察，2012(5)

3.马彦丽.论中国农民专业合作社的识别和判定.中国农村观察，2013(3)

4.熊万胜.合作社：作为制度化进程的意外后果.社会学研究，2009(5)

5.苑鹏.合作社与股份公司的区别与联系.教学与研究，2007（1）

6.任大鹏，于欣慧.论合作社惠顾返还原则的价值——对“一次让利”替代二次返利的质疑.农业经济问题，2013（2）

7.潘劲.中国农民专业合作社：数据背后的解读.中国农村观察，2012（5）

8.赵晓峰，孔荣.中国农民专业合作社的嵌入式发展及其超越.南京农业大学学报（社会科学版），2014（5）

9.何安华，邵锋，孔祥智.资源禀赋差异与合作利益分配——辽宁省HS农民专业合作社案例分析.江淮论坛，2012(1)

10.乌云其木格.关于检查《中华人民共和国农民专业合作社法》实施情况的报告.中国人大网，2008-10-27

11.曹正汉.中国上下分治的治理体制及其稳定机制.社会学研究，2011（1）

12.李军杰.地方政府经济行为短期化的体制性根源.宏观经济研究，2005（10）

13.（美）曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑.上海人民出版社，2006

14.夏纪军.公平与集体行动的逻辑.格致出版社·上海三联出版社·上海人民出版社，2013

15.黄祖辉、邵科.合作社的本质规定性及其漂移.浙江大学学报(人文社会科学版)，2009（4）