——改革以来国家与农民的政治关系的变迁

导读：本文对改革以来中国国家与农民的政治关系的变迁作了精要的分析。改革前国家在农村的治理形态是建立在资源垄断基础上的总体治理，农民就此全面依附于国家。土地实行家庭承包制以来，农村治理的方式也发生了根本的转变，原来的总体治理转变为专项治理，这种专项治理在改革初期是以土地和家庭为依托的，而在改革近期又出现了以项目为依托的专项治理。新时期的农村治理问题既得到了简化，又在解决农民负担等问题上实现了制度创新，但也留下了一些尚待解决的治理难题。

一、改革前的总体治理

如果说西方发达国家和发展中国家的现代化大都是在市场经济或传统自然经济的基础上开始的话，那么，面对1949年前以整合危机表现出来的总体性危机（邹傥，1994），中国1949年后建立的是一个所谓“再分配”体制下的总体性社会。总体治理的基本特征是将国家与社会的三层结构变成国家与社会的二层结构（孙立平，2005），而城市的单位和农村的人民公社则构成总体性社会的基本组成单元。

人民公社制是20世纪50年代中后期以来中国在农村实行的社会经济管理体制，这一管理架构一直延续到了20世纪70年代末。由于人民公社初期实行生产资料的完全公有化，经济活动的高度统一化，收入分配的极大平均化，农民的生产积极性受到了严重影响。土地实行家庭承包制以后，农村治理的方式发生了根本的转变，原来的总体治理转变为专项治理。这种专项治理在改革初期是以土地和家庭为依托的，而在改革近期又出现了以项目为依托的专项治理。

二、以土地和家庭为依托的专项治理

改革前，国家依托公社体制对农民的治理手段，诸如工分扣减、政治动员、办学习班、开批斗会等等，随着公社体制的瓦解和国家工作重心的转移而逐一失效。实行承包制最初的几年里，国家在乡村的治理呈现出明显的涣散状态。但很快，国家对农村的治理找到了一个新的基础，这就是将家庭及其承包地成为新时期乡村政治治理秩序的基础。

（一）通过合同的治理

1983年，中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地建立乡政府作为农村基层政权，其中明确提出乡政府的职能是“制定本乡经济、社会发展规划并组织实施，对各级经济组织和农户下达国家规定的生产计划和销售任务，监督各级经济组织和农户执行与国家签订的经济合同”等（中央文献研究室、国务院发展研究中心，1992）。所谓“生产计划和销售任务”都是通过经济合同来体现。因此，农村土地承包合同就不单纯是农户与村集体之间的租赁契约，它在一定程度上就如同集体化时期的口粮和工分分配一样，成为地方政府和乡村干部在人民公社解体后对农民进行治理的一个枢纽和杠杆，是国家对农村的治理权力的体现和农民对这种治理权力的承认和服从。

农户是通过对“交够国家的，留足集体的”利益承诺，从而获得对承包地的使用权和经营权的。因此，国家和集体在新时期对农户的治理关系首先就体现在通过土地承包合同而对农业税和集体提留的征收上。不仅如此，国家、政府、干部往往还通过土地承包这个关节将种种政治的、经济的、社会的治理目标加载到农民的头上。对政府和干部来说，承包合同成为他们手中力臂最长的一个杠杆。通过这个杠杆，普九达标、计划生育、农田基建、修桥筑路这些通常难以实现的目标，往往都是通过这种间接、然而省力的方式去达到。因此，土地承包合同就成为种种复杂的权力关系的一个集结（赵晓力，2000）。

当然，这种通过合同的治理的权力关系绝不是单向的。政府、村庄和农户常常围绕着税费特别是集体提留形成一种博弈。国家的意志、地方政府的经济追求、村政的运作和农民的利益需求都构成了这种围绕税费特别是集体提留的权力博弈的重要因素。不过，在整个1980年代，所谓农民负担问题在全国范围内还没有达到十分尖锐的地步,1990年代是农民负担迅速发生恶化的年代。从1990年代中后期开始，全国普遍出现了农民非常规负担恶性膨胀的趋势。

（二）通过调整的治理

如果说税费征收更多体现的是农民与乡镇政府的关系，那么，土地的调整和重新分配就体现了农民与村干部的关系。以往生产大队和生产队对农民的控制权是依附在人民公社体制中的，其权力体现为安排农活、评工分等。在人民公社体制终结后，替代原来生产大队的村干部寻找到了一些新的权力基础，土地调整权就是其中重要的一项。

在1982年中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》中，规定“集体可以留下少量的机动地，暂由劳多户承包，以备调剂使用。”这是因为土地产权归集体，农村社区内的所有成员自动享有承包土地的权利，因此，每过一段时间，村集体就需要对土地进行一次调整，收回迁出的或死亡的人口的土地，给新进入的和新出生的人口分配土地。机动地的预留和土地的调整使村集体逐渐实体化，建立起一种所谓“组织性支配关系”，这种关系既与传统乡土社会中的庇护关系不同、也与人民公社时期的行政化支配关系不同（周飞舟，2002:83）。不过，因为土地调整的成本问题，大调整很少进行，而小调整在20世纪80年代则比较普遍（龚启胜、周飞舟，1998）。

由于调地带来了土地分配的细碎化、土地调整的组织成本高昂以及村干部不合理的权力增长的问题，各地在20世纪90年代开始探索调地之外的其它土地经营权改革模式。这些模式的命运各不相同。最后，以“增人不增地，减人不减地”为基本特征的“湄潭模式”被国家确定为在全国农村推广的新的土地承包模式。1993年11月，中共中央和国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》的文件，提出要稳定和完善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，为避免承包地的频繁变动，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法（中央文献研究室，1995:481）。

“湄潭模式”之所以得到确认和推广，其合法性的关键在于农村生产和生活的基本单位不是个人而是家庭。新生儿虽然可以自然地获得村社成员资格，但并未为村集体添加新的构成单位——家庭。而分家与安家在土地关系上也被视为原家庭的内部结构调整。因此，20世纪80年代曾经盛行一时的调地最终为90年代的停止调地所替代，并为广大农民所接受。

（三）通过生育的治理

人口与土地的关系问题是制约中国农村发展的基本因素之一。1949年后，国家对农村发展的关注焦点主要放在土地制度的变革上。而从20世纪70年代开始，人口因素逐渐被纳进了国家治理的视野。20世纪80年代前期的一胎化政策，还是中后期的间隔式政策，全国各地都普遍实行了人口和计划生育工作目标管理责任制，通过生育的治理成为国家新时期对农村实行的又一项重要的专项性治理。对国家的现代化发展战略来说，计划生育比起税费征收具有更强的刚性。

但另一方面，传统的生育需求和习惯对传统农民来说又是极其强劲的。因为生育在农村绝不仅仅是一种成本—效益的理性计算，它同时面对的还是一种异常强大的、受到村落和家族文化影响的文化现象。这些文化因素包括男性偏重的继嗣制度、多子增强的家族社会地位、家族养老的保障等。对许多农民来说，上缴公粮税费是天经地义的事，是对国家的义务；但生儿育女则是自家私事，他们并不理解或认同这种自家私事与国策之间的关系，因而对政府的强制干涉也就难以接受。在20世纪90年代前期，计划生育的压力依然严峻。进入20世纪90年代后期，计划生育工作的难度有所降低，干群在计划生育上的冲突有所减缓。

进入新世纪以来，计划生育虽然仍然是国家坚持执行的一项基本国策，但由于国家越来越强调依法治国，同时也由于维护社会稳定成了政府更为严峻的任务，因此，减少计划生育工作带来的社会不稳定因素，增强计划生育工作的法治性，就成了新世纪计划生育工作转型的重要特征。因此，计划生育虽然仍是新世纪国家对农村实行的一项专项治理，但其工作的难度、力度都较前减少了很多。

（四）通过死亡的治理

随着人口压力骤增、耕地日益减少，推行火葬、取缔土葬成为乡镇政府的另一项专项治理目标。1985年国务院发布了《关于殡葬管理的暂行规定》，确定推行火葬、改革土葬的政策，并在全国范围内划定了土葬区和火葬区。当时大多数农村还没有被划为火葬区。1997年国务院发布《国务院殡葬管理条例》，各地也制定了相应的实施办法，火葬区扩大到农村。葬法改革和葬礼改革成为农村基层政府的一项新任务。

国家实行殡葬改革，是出于节约耕地和革除陋习的双重目的。但是葬法和葬礼对传统农民具有特别的意义。因为，对于生活在祖荫下的中国农民来说，死者的尸体葬在墓地，而其灵魂却是留在家庭的神翕和宗族的祠堂里。死亡并没有彻底割断生者和死者的联系。死亡只是意味着告别人世，进入灵魂世界。葬礼的目的就是送死者平安地到达灵魂世界并在那个世界得以安享舒适；同时葬礼也是表达亲戚的悲痛和对死者的依恋之情；并保证这次死亡不引起任何灾难（许烺光，2001：35、131-132）。虽然葬礼的规模取决于死者的地位和家庭的经济条件，但葬礼的意义无论对穷人还是富人都是同样重要的。而入土，是能够让死者安息的基本条件。但国家的殡葬改革对传统农民的这些殡葬观念构成了严重的挑战。

在初期的正面激烈冲突之后，基层政府与农民似乎找到了某种妥协之道：基层政府就像处理计划生育工作一样，只要能够把土葬的规模控制在适当程度，他们更热衷于收取火葬押金；而农民也不敢再像以往那样大张旗鼓地举办葬礼，而是常常采取偷埋的方式，或者采取先火化再对骨灰进行土葬的折帐办法。但基层政府和农民的这种博弈结果却常常使国家节约耕地和革除陋习的双重目的都未能实现（董磊明等，2007）。

三、以项目为依托的专项治理

（一）农民负担问题的解决与“悬浮型”政权的形成

在以土地和家庭为依托的专项治理中，“通过调整的治理”只是在20世纪80年代存在的短暂现象，“通过死亡的治理”所引起的冲突尚不是非常普遍，“通过生育的治理”所引发的冲突在20世纪90年代中期以前一直相当激烈，而到中期以后已经有所缓解。只有“通过合同的治理”所引发的农民负担问题从90年代一直持续到了新世纪中期，成为改革以来国家与农民之间的矛盾的最突出表现。

从农民负担问题在90年代开始凸现时，国家就为减轻农民负担做了大量的工作，出台了一系列的文件，但当时效果并不明显。取消农业税后，国家虽然实行了财政转移支付政策，但这并不足以完全弥补取消农民负担造成的乡镇财政缺口，使乡镇财政在税费改革后变得越来越“空壳化”，乡镇政府不得不四处借贷、向上“跑钱”。它们不但没有转变成政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织，有学者称之为“悬浮型”政权（周飞舟，2012：99-127）。农民负担的确得到了减轻。但由于不再在农民身上摊派费用，村庄内部的公共事务如教育、卫生、道路、水利和治安等资金来源发生了困难，农村公共服务出现了明显的缺位，而乡镇许多工作人员则变得无事可做，陷入“吃不饱也饿不死”的尴尬境地。通过土地承包合同的治理形态随着农业税的取消而终结。不过，这时开始出现了一种新的专项治理形态。

（二）以项目为依托的专项治理

这种新的专项治理形态就是以项目为依托的专项治理。我们这里所说的“项目”是特指中央对地方政府或市级以上地方政府对基层组织的财政转移支付的一种运作和管理方式。项目制的兴起原因颇为复杂，但其主要的原因是在分税制的制度条件下，在收入愈加集权的体制下，资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，即财政转移支付采用行政层级体制之外的灵活处理方式。项目在执行过程中虽具有针对预期目标性加以临时组织的特点，但项目的制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查与应对等一系列的环节和过程，已经超出了单个项目所具有的事本主义的特性，而成为整个国家社会体制联动运行的机制。国家治理正是通过实施项目的系统过程，逐渐确立了一种新的结构形态，有学者称之为“项目治国”（周飞舟，2012）。这种项目制也是我们所说的“技术治理”的一种基本形式（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。

从项目过程来看，这种看似由国家部门依照专业职能系统的分配权和管理权一统到底的机制，实际上产生了一种“分级治理”的效果：即项目制形成的“发包”、“打包”和“抓包”三种机制，可分别对应于国家部门、地方政府以及村庄或其他基层社会组织的项目行为。项目制在乡村的实施是新世纪国家实行的“城市反哺乡村”、“公共财政覆盖乡村”政策的具体体现形式。但国家的支农项目究竟要下放到哪些村庄里去，既要看村庄能够落实和运行项目的实际条件，也要看哪类村庄对于体现项目规划的政策内涵具有象征性意义（折晓叶、陈婴婴，2011）。

然而就项目目标本身来说，本来是要追求一种平均绩效，促进基层社会整体状况的改善和各部分彼此均衡的发展，但这种平均往往最终只是两种极端典型的平均。而项目制中的这种典型性，其实恰恰是最不典型的，并不符合社会均等发展意义上的典型性。即便是在那些条件较好的村庄，也往往会借项目之势，在“让负债尽快产生回报”的压力下，协调各项目间的资金配置，综合投入村庄公共建设。

项目制下的“配套资金”规则，实际上产生了一种逻辑悖论：基层社会必须首先将项目的公共性目标转换成营利性目标，才能可持续地履行项目的公共义务；或者说，项目推行的公共建设，往往体现为一种“举债式发展”，如何利用项目资源获取最大收益，尽快还债，反而成为了基层所追求的最大目标（渠敬东，2012；周雪光，2012）。

总体来说，项目制虽然体现了国家建设新农村的意图，使部分村庄和农民得到了实惠，但也出现了一些意料外的后果，这些后果强化了县级政府以上的力量，却继税费改革后进一步削弱了乡镇政府的力量，使村庄和农民更深地依赖国家，无论是基层政府的自主性，还是村落社会的自主性，都受到了一定的抑制。

四、小结

我们可以对改革以来国家与农民的政治关系作简短的总结。改革前国家通过人民公社在农村实行的总体治理雄心宏大、事项繁多，既要通过农业集体化使农业和农村资源单向地、大量地流向非农产业和城市，完成工业化和现代化的原始积累，又要通过农业集体化把农民组织起来，并将其牢固地束缚在土地上；既要进行全面而深入的社会动员和控制，又要以“新德治”的理念铸造社会主义的新农民（应星，2009）。土地实行家庭承包制以后，农村治理的问题得到了简化，国家与农民的取予关系成为新时期农村治理最核心的问题，这就是本文所说的通过土地承包关系和人口生死控制体现出来的专项治理。2005年国家正式废除了在中国实行了几千年的农业税。是国家与农民取予关系发生根本变化的标志，是继包产到户后农村社会的又一次重大制度创新。国家与农民之间“多予、少取、放活”的新关系格局为中国农村改革持续释放“红利”奠定了坚实的基础。

改革三十多年来，农村治理在不断创新的同时，也留下了一些有待解决的难题。就国家基层政权与农民的关系而言，一直存在着一种困境：一方面，如果像20世纪90年代那样将庞大的基层机构和人员成本以及庞杂的公共建设开支加载在农民头上，那么势必会加重农民的负担，以至于恶化了国家与农民的关系，基层干部与农民陷入剑拔弩张的对峙状态；而另一方面，如果像新世纪那样，在开展税费改革直至彻底免征农业税的同时未能真正避免“财权上收，事权下移”的困境，那么，就可能出现农村公共服务缺位、基层政府呈现“悬浮型”的状态。通过项目的专项治理虽然可以使少数村庄和农民得到实惠，但这种抛开基层政府的治理形态更强化了基层政府的“悬浮型”状态。这种国家的惠民项目看似因摆脱了基层政府的牵绊而赢得了农民的民心，实则使国家与农民的政治关系因基层的悬空而陷入一种真正不稳定的危险境地。因此，我们需要深化乡镇机构的改革，精简机构和人员，转变基层政府职能，这样才能真正巩固税费改革的成果，有效克服基层政府的“悬浮型”状态，使农民与基层政府的关系进入良性的循环状态。

中国乡村发现网转自：《社会发展研究》2013年 第2期