赋予农民承包土地的自决权

――从 江西省抚州市土地确权实践看土地制度存在的问题

李昌金

农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称土地确权）工作，是新形势下党中央、国务院在农村部署的一项重要工作。2013年中央一号文件首提用5年时间基本完成土地确权工作，2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》再一次明确用5年左右时间基本完成土地确权工作。由专家学者主导的主流舆论对土地确权工作的意义给予了高度评价，称土地确权是当前中国新一轮农村改革的开始。江西省土地确权工作从2014年5月开始，目前多数地方这项工作已进入尾声。江西省抚州市在开展土地权确工作中，尊重农民群众的主体地位，发挥农民群众的首创精神，积极探索土地确权的具体形式，取得了比较好的效果。

确权模式不唯上、不唯书

抚州市在土地确权工作中，没有囿于政策上的一些条条框框，确权模式不搞一刀切，而是鼓励基层干部群众根据本地实际，积极探索土地确权的不同模式。抚州市从着力解决三个矛盾―――稳定经营与用地短期的矛盾；生产现代化与土地碎片化的矛盾；农户个人利益与农户集体利益的矛盾入手，探索土地确权的多种模式，这些模式概括起来主要有以下两种类型四种形式：

一、确权确地模式

（一）长久不变模式

这是土地确权政策所主导的模式，也是土地确权政策所要达到的目的。抚州市在土地确权工作中，对于那些一、二轮承包基础较好的村组，分田到户后没有或较少进行土地调整的村组，实行以二轮承包为基础，尊重现实，确保农民利益，把所有承包土地确权确地到户。不过，这种模式没有照顾人口增减和自然灾害等原因造成的人均占地不平衡的问题，尤其是侵害新增人口平等享受集体土地的承包权，影响了农村的公平正义，不少地方村民对这种模式意见很大。同时，在媒体不遗余力向社会公众传送土地确权就是为了保护农民的土地权益（一些学者甚至公开表示“土地确权政策已在逐步走向土地私有化”）舆论环境下，这种模式无疑将强化甚至固化农民“土地私有”的观点，并因此导致农民违约用地、违规占地、违法卖地等现象愈发严重。还有，“土地私有”观点的强化势必造成当地的农业规模化、农村基础设施和公益事业以及国家重点项目建设用地难以落实。

（二）定期调整模式（大稳定、小调整）

定期调整模式有两种形式：

一是动地动账。土地确权后，过去按照“大稳定、小调整”（ “三、五年一小调、五、十年一大调”）调田的地方，将继续这种村小组村民制定的规矩调田，即进行实地调田并登记上册。土地确权后，有多少地方采取“大稳定、小调整”的方式进行调田，目前尚无准确的统计数据。尽管这种做法与土地确权政策的初衷相背离，但它符合村民自治的法律规定，也是所有村民认可和接受的“村规民约”，因而具有强大的生命力。

二是动帐不动地（调钱不调地）。在确地到户中，以粮租平衡人口增减利益。即：人口减少的农户，每年拿出人口田亩的粮食直补和当地水平的田租补偿给增加人口的农户，而不调整承包地。人口增减三年或五年确定一次。这一做法，既协调满足了农户不同时段的利益诉求，又达到承包地稳定不变的目的，能得到农民的赞成。这种模式适合那些田地流转相对较少，农户对土地依赖性仍然较大的村组。江西省金溪县，至去年12月底，采用这种模式的有312个村小组，占已确权小组数的31%。

二、确权确股不确地模式

1.合作社模式（调股不调地）。

这种模式的基本做法分两步：第一是解决确实地的问题。先确地到户，落实农户承包权；第二是解决由谁确股的问题。建立村（组）土地股份合作社，即在承包权与经营权分离的基础上，按照股份制与合作制基本原则，农民自愿将承包地入股交由合作社经营，由合作社向农户发给股权证，同时对社外农户也允许个别自家经营。股权可以继承、转让、抵押；第三是解决怎样确股的问题。由合作社成员共同制定合作《章程》，依据村组确权方案享有土地股权的人员，设定1人1股，股份每三或五年随社内享股人数的增减调股一次。第四是解决土地碎片化的问题。合作社对全社土地设定等级，分定租金，统一成片流转，杜绝插花分包。面积可大可小，租期可长可短，适应不同农业人员经营的实际需要。第五是解决谁管理的问题。合作社每年年终对土地流转租金和征用补偿款等总收入作一次分配。合作社每年从总收入中提取10%作公积金、公益金和5%管理费，用作农田建设、公益事业和社管理费开支；85%收入按股分红给社员。这种土地合作社模式适合那些外出务工经商人员较多、土地流转比例较高的村组采用。江西省金溪县，至去年12月底，采用这种模式的有281个村小组，占已确权小组数的28%。

2.其他模式。

一是已大规模土地流转的城镇建设规划区、工业园区、高标准粮田区、园田化建设区等区域的土地采用确权确股不确地模式，采用该模式的应在登记簿、合同、权证等资料上标注有面积、分户地块编号、所占股份。

二是尚未大规模流转但计划实施国家或地方项目的地方，采取确权确股不确地的模式，采取该模式的，先把承包地确到村组，农民拿股份，至以采取什么入股形式日后再定。如江西省抚州市的一些村委会，计划今后争取国家支农项目，比如园田化、土地整理、烟水配套工程等，为了不影响今后项目的实施，这些地方在经得大多数村民同意后，决定采取确权确股不确地模式。一些村委会担心采取这种模式检查过不了关，采取“两本帐”的方式应付检查，即“明修栈道,暗度陈仓”：表面按照确权确地的模式，承包地落实到户，但证不发到户，实际上还是按确权确股不确地的模式操作。

三是在一个村小组内，一些边远的田块由于种种原因，导致田块四至不清，或已经长期流转给了一些种植大户的田块，采取确权确地不确地的模式，按原来承包人和承包面积确定股权。

“大稳定、小调整”最切农村实际

如何处理稳定土地承包经营权和保障每个集体成员享有平等的土地承包权的关系，换一句更准确的表达方式就是坚持政策法律规定的“长久不变”、“30年不变”还是尊重农民自主选择的“大稳定、小调整”（ “三、五年一小调、五、十年一大调”），是一个长期困扰基层干部群众的一个问题，土地确权工作无疑又一次把这个问题拎出来了，迫使基层干部群众做出决定。一个不争的事实是，在农村土地承包的实践当中长期存在 “两张皮”现象―――政策归政策，农民干自己的。这可以看作是农民对脱离农村实际的政策法律的一种否定。尽管这样，但脱离农村实际的土地承包政策，仍然在相当程度上造成了农村生产秩序的混乱，并因此影响了农村生产力的发展和社会的稳定。

长期以来，在如何看待“长久不变”和“大稳定、小调整”这个问题上，包括政策制定者在内的专家学者与基层干部群众的观点可谓大相径庭，甚至截然相反。包括政策制定者在内的一些专家学者受西方现代产权理论的影响较深，他们顽固地认为土地产权越清晰越好，最好就是搞土地私有制，为此，这些人不遗余力地推动决策层采纳他们的主张。上世纪1988年中央农村政策研室发展研究所周其仁等人，在全国首批农村改革试验区之一的贵州省湄潭县搞了一个农村土地制度改革实验，推出了“增人不增地、减人不减地”的试验成果，也即所谓的湄潭经验，这个经验被决策层采纳成为指导全国的农地政策。

不过，让这些自由派专家学者没有想到的是，尽管他们尽心竭力要为农民谋取土地权益，并煞费苦心让“长久不变”、“30年不变”变成了政策和法律，但农民不领他们的情、买他们的账，农民用“用手投票”否决了他们好意―――农民自主决定“三、五年一小调、五、十年一大调”。前面说的“湄潭经验”，25年后，当年参加湄潭试验的国务院发展研究中心研究员刘守英重回湄潭调研发现，“增人不增地、减人不减地”既不公平，又无效率，而且93%的被调查者同意按人口进行土地再分配。

包括政策制定者在内的专家学者为什么要竭力反对农民的“大稳定、小调整”做法呢？主要基于两点：一是为了防止基层干部打土地的主意，侵害农民利益；二是促使农民增加投入尤其是长期投入。这个理由看上去很堂皇，实则很牵强，甚至可以说是想当然，并不符合农村实际。他们之所以会得出这样结论，是因为这些人对中国国情下，农村土地问题尤其是农民对土地的态度等缺乏深刻的认识和准确的判断。

先来看他们的第一个理由―――防止基层干部打土地主意，侵害农民利益。在北方一些土地所有权落在村委会的地方或存在村干部随意调地侵占农民土地收益的可能性，但在南方绝大多数农村土地所有权落在村小组的地方，村干部没有随意调地并拿走农民土地收益的可能性。事实上，在中西部地区的村委会从来不关心村小组的土地，也无权处置村小组的土地，通常也不能从中获利。据1987年农业部对1200个村调查结果表明，土地所有权属村的占34％，属村民小组的占65％，属自然村或联队的占1％。再来看看第二个理由―――促使农民增加投入尤其是长期投入。事实上，“大稳定、小调整”通常并不会影响农民投入，尤其是对于种植水稻等大宗农作物，不增加投入就不能增加产量。“大稳定、小调整”并不必然影响农民长期投资和连片规模化种植。

“大稳定、小调整”最大的好处，一是可以强化农民土地集体所有的意识，淡化和打消农民“土地私有”的意识，并抑制农民随心所欲处置承包地的想法和行为。熟人社会村规民约等规则具有强大道德舆论压力，足以迫使农民不敢破坏耕地，更不敢擅自在承包地上建房，也不敢私下把承包地卖掉。二是可以维护农村的公平正义，保障每个集体成员享有平等的土地承包权。土地是农村最重要的资源，剥夺“后来者”承包集体土地的权利于法、于理、于情不符。三是可以保障集体所有的土地收益归集体，集体成员平等享受。比如，征地款不能让土地承包者独占，必须拿出来让集体所有成员平均分配。

从江西省农村土地承包实践看，凡是实行“大稳定、小调整”的地方，耕地保护完好，侵占良田建房或其他非农建设很少，承包户私下违法卖地的也很少，水利等公共基础设施建设也比较顺畅。相反，而那些没有实行“大稳定、小调整”的地方，尤其是分田到户后一直没有调田的地方，耕地得不到保护，破坏耕地、占地建房、违约卖地等现象司空见惯。

这种状况在城市及乡镇郊区尤为突出。在实行“大稳定、小调整”的村小组，村民不敢在自己承包地建房，更不敢私下卖地，对于承包地被国家征用或其他组织及个人购买后获得的收益（补偿款），收益归村小组集体所有，由全体成员平均分配，然后再重新分配土地。这种分配方式体现了土地所有权落在村小组，收益归村小组集体所有，因此是一种最理想也是最公平、最合理的分配方式，符合所有集体成员的利益，而且由于村小组集体参与博弈，更容易使土地收益最大化。而没有实行“大稳定、小调整”的村小组，村民不仅在自己的承包地上建自己居住的房子，还在承包地上大建“小产权房”，或者卖给别人建“小产权房”， 承包地被国家或其他组织征用、收购，收益全部归承包户。这种收益分配方式没有体现农村土地集体所有，更重要的是分田到户通常是采用抓阄的方式，能分到位置好的田块（通常是靠近村庄或公路）全凭运气，这种由土地级差产生的收益理应由村小组集体成员共同分享，让承包户独占全部土地收益，侵犯了其他集体成员的权益，毫无公平合理可言。

赋予农民承包土地的自决权

中国农村情况千差万别的，试图用一部法律来规定土地承包的方式和期限，然后要全国九亿农民无条件接受显然脱离了中国国情和农村实际，同时也与《中华人民共和国村民委员会组织法》相背离。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：土地承包经营方案等九项事项，经村民会议讨论决定可以办理。也就是说，农民有权决定本村土地承包的方式和承包期限，这是法律赋予农民的自治权。

因此，在当前全国各地进行农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，应当充分尊重农民群众的主体地位，发挥农民群众的首创精神，按照村民委员会组织法等法律规定，赋予农民承包土地的自决权。土地承包多少年、怎样承包、怎样调整，完全交由农民按村组法的规定自主决定。

（文中关于抚州市金溪县土地确权的资料来自《现代抚州》2015年第2期的《调利不调地：连片稳定“好耕地”―――关于金溪县农村土地确权工作的探索与思考》一文，作者：王成兵）

原载经济日报―――《市县领导参阅》2015年第9期