精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释

——基于宁夏银川两个村庄的调查

葛志军^1,2，邢成举³

（1.中国农业大学，北京100193；２．宁夏大学，宁夏 银川 750021；3.北京农村经济研究中心，北京 100192）

摘  要：精准扶贫基于对以往扶贫工作的反思，其提出精准识别、帮扶、管理和考核的内涵，是新时期中国扶贫工作的重要机制。不过，从该机制的地方实践看，其面临多方面的困境：贫困户参与不足，帮扶政策缺乏差异性和灵活性，扶贫工作遭遇上访困扰，扶贫资金有限，驻村扶贫工作队效果较差。导致困境的主要原因是：农民的社会流动、自利性和信息的缺乏，精准扶贫的内在矛盾，维稳工作的优势地位，结构性贫困的挑战，驻村扶贫干部的双重身份和扶贫资金筹集渠道的单一等。此外，精准扶贫要处理好上下级扶贫部门的责权与事权关系，政策的严谨性与灵活性的关系，扶贫资金统筹使用与分割适应的关系，如此才能更好地推动扶贫工作。

关键词：精准扶贫，实践困境，原因阐释

2014年初，中央制定了精准扶贫的战略，这个战略是对以往在扶贫领域实施的工作战略的发展与补充，但并非是完全替代。“精准扶贫是中国扶贫进行到新阶段后的新举措，符合中国国情。”^[1]从该战略出现的背景看，精准扶贫方式的被强化，主要基于以下的原因：“长期以来，我国的扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明，针对性不强，扶贫资金和项目指向不准等问题。”^[2]现有的依据国家统计局住户抽样调查获得的贫困人口数据尽管有一定的科学性，但是其没能解决贫困人员的存在情况、贫困原因和如何针对性扶贫的问题。从精准扶贫的字面意义上，似乎我们以往的扶贫并非是精准的，而事实上，并不是这样，只是精准的单位与对象发生了变化，从最初的区域精准，到后来的贫困县精准，再到贫困村的精准，中国的扶贫精准经历了不同的内涵变化。目前关于精准扶贫的严谨研究尚少，多数已有的研究主要是介绍不同地方的精准扶贫措施与行动，但是少有对精准扶贫战略的地方性反思。而在现实情况中，精准扶贫却变成了一些地方扶贫工作的束缚，扶贫工作缺乏灵活性和地方合理性，这些都是需要我们关注的。2012年7月—8月，笔者曾经到陕西长武专门调研扶贫工作，当时的一个感触是中央扶贫部门制定的要求70%的扶贫资金用于产业扶贫的要求就是一个没能照顾地方实际的“一刀切”政策，而这个政策也让地方的扶贫部门疲于应对而扶贫产业项目的整体效果却并不理想。

一、精准扶贫的内涵

精准扶贫政策的出现，在很大程度上借鉴了广东省扶贫“双到”工作的经验^[3]，从规划到户和责任到人^[4]发展到现在的扶贫资金到村到户，扶贫驻村工作队的成立等，都是对广东经验的浓缩。根据中办发〔2013〕25号文件，精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用合规有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。^[5]从该意义上讲，精准扶贫并不排斥各个省区市根据当地的客观情况，确定精准扶贫的具体帮扶手段，但是在具体的政策执行中，中央关于精准扶贫的指导性意见则演变为地方扶贫干部不能触碰的高压线。这一方面是因为，地方对精准扶贫战略没有形成全面和深刻的认识，另一方面是因为一些扶贫工作者不愿意为提升扶贫效果而承担责任。所以我们有必要对精准扶贫的一些核心理念进行一定的阐述，以厘清相关的概念与认识。

1、精准识别

精准扶贫理念的提出就是要解决以往扶贫工作中存在的非国家贫困县与集中连片区域贫困人口、贫困村识别不清的问题。而从现实情况看，要识别贫困村相对简单，而要精准识别贫困人口并不是一个容易的事情。从整体情况看，我国的贫困人口基本解决了生活与温饱问题，也就是绝对贫困人口的数量已经大大减少，但是与此相对应的是相对贫困人口仍大量存在，而且相对贫困人口之间的收入差距并不明显，所以这就导致超越绝对贫困人口基础上的相对贫困人口识别变得相当困难。精准识别强调要通过民主、科学和透明的程序来将贫困户识别出来，这里的重点就是相对贫困群体中的贫困户识别，要在有限的贫困规模下，识别出最贫困、最需求扶持的人。

2、精准帮扶

所谓精准帮扶是针对以往一刀切、大而全的帮扶内容、方式而设计的。与“集中连片扶贫开发必须重视片区贫困的独特性和差异性，如此才能制定具有地方适应性和有效性的扶贫攻坚战略”^[6]的原理一致，精准扶贫下的帮扶将会充分考虑贫困村和贫困户的实际致贫原因，在此基础上设计具有针对性的帮扶措施和手段。在帮扶中要确定贫困村的帮扶人和贫困户的帮扶人，在可以动员的人力、物力和财力范围内集中力量帮助贫困村和贫困户脱贫致富。精准帮扶重视贫困村与贫困户的特殊现实，在尊重当地实际情况的基础上开展扶贫工作，这也是对以往重视整体而不重视个性的扶贫工作方法的发展。

3、精准管理

精准管理首先意味着所有贫困户和贫困村的信息都将运用信息化的手段进行管理，同时通过贫困户关键指标的对比分析与统计，发现导致农户发展能力不足或是贫困状况恶化的关键因素。同时精准管理还意味着对建档立卡农户的扶持将是动态化的，当信息系统监测发现农户已经脱离贫困状态时就可以将该农户调出贫困户范畴，而一些新的农户则可以再次进入。最后，精准管理也是对扶贫部门的监督与管理，其主要目的是推动其各项工作的进展，对扶贫资金与项目等工作进行督促和提醒。

4、精准考核

通过贫困人口信息系统的监测，上级扶贫部门能够清晰和准确地发现下级扶贫部门在贫困户、贫困人口识别工作方面的准确性与认真态度，能够及时查看扶贫资金和项目的使用与落实情况，对地方干部的考核也将主要依靠扶贫工作的内容和指标来完成。精准考核的建立，将改变以往农村扶贫领域考核的形式化问题，通过量化考核，精准评价不同层级扶贫部门的工作成效，同时在结合驻村扶贫工作队的基础上，精准扶贫也将建立与驻村干部未来发展相结合的激励机制，以此充分调动驻村干部扶贫工作的积极性，也保持扶贫工作的必要压力。

二、精准扶贫的实践困境

在该部分我们将结合调研材料，向大家呈现出宁夏兰县在精准扶贫实践中所面临的困境与困惑，由此也可以折射出精准扶贫工作本身的一些不足或是需要改进的地方。

1、精准识别的农户参与度不足

扶贫识别是精准扶贫的基础工作，其目的是把贫困的对象找出来，避免扶贫资源投放打偏跑漏，使真正符合帮扶政策的个体得到有效扶持。^[7]兰县扶贫办主任告诉我们，“建档立卡也就是贫困识别工作主要是村上来搞，有相应的程序，还要公示。区上有规定，五类人不能进入（如有家庭有财政供养人员、优抚对象等情况），各个地区通过贫困人口信息管理系统上报，进入后建档立卡户不能更改，一定三年。建档立卡户由村上负责，按照程序要公示，公示后上报名单。现在老百姓对这个也不太关心，觉得无所谓，又不给钱，确定不确定或确定谁和我也没多大关系。”正是这样一种情况，才使得我们在调研中发现，一些农户根本就没有听说建档立卡的事情，无论是在贫困户之列的，还是非贫困户的，都存在该情况。如果没有农户的充分参与，那么精准识别就难以实现。在兰县和新村调查时，一位张姓村民说：“关于建档立卡的事情，听说过，具体怎么做的我不太清楚，因为带着女儿经常外出看病，村里的情况也不太了解，村里确定的是谁，我也不太清楚，应该不是我。至于村里有哪些扶贫项目或如何实施的，自己不大清楚，也不好说。”“调查贫困户的致贫原因、了解家庭收入、对他们的信息进行动态化管理难度很大。”^[8]这是精准扶贫遭遇的第一个情况，真正贫困的农户对公共事务相对冷漠，且因家庭困难，他们要么是外出打工，要么是身体残疾或疾病缠身无心过问，所以精准识别的工作只能做个大概。

2、精准帮扶缺乏差异性

因致贫原因的不同，贫困户对帮扶有着不同的需求，如生产救助、学业救助、大病救助、房屋改造、低保救助、农业实用技术、担保贷款等各有差异。^[9]精准扶贫要求针对贫困村和贫困户的具体情况制定相应的扶贫措施，但是在调查中我们看到，因村制宜和因户制宜的扶贫措施并没有出现。对于一些渴望发展且有一定技能的贫困人口的扶贫措施，应该不同于懒散且不务正业的贫困人口的扶贫措施，但事实上，针对两者的扶贫措施并无任何差异。和新村的村主任对这一点也是比较担忧的，他说：“现在共产党的政策好，但有些被扶贫的农户不懂得感恩，对于扶贫资金，他们都认为是不拿白不拿，等、靠、要思想严重，还有一些人贫困完全是因为自己懒惰不愿意劳动而落到了后面，给他补助一些，拿了钱就吃喝玩乐，甚至打麻将赌博去了。所以，扶贫也要扶勤不扶懒，有些人真是不值得一扶。记得2014年过春节的时候慰问贫困户，我们提着粮油和肉到一个贫困户家里，上午十点多了还在家里睡懒觉，让你看着就一肚子气，你说这种人你帮扶他有什么意思？另外，尽量还是不要给现金，可以根据情况给予一些生产资料的帮扶，比如说化肥、生产工具或其他一些东西，干着再给，给了现金就像刚说的，拿着钱干了别的，而不是开展生产经营。”因懒惰和不务正业而导致贫困的农户，尽管在贫困农户中只是较小的比例，但是这些人对扶贫物资与资金的使用，确实让扶贫工作遭遇了极大的正义性挑战，扶持这类人的消极效益也让扶贫工作的公平正义性受到了损害。对于这类贫困户，扶贫工作首要的不是给钱给实物，而是要改变其思想与认识。

3、精准扶贫资金分配易引发上访

在调研中，华村副书记告诉我们：“‘双到’资金2012、2013年我们村有，2014年村上没要这笔钱，没要的理由是全部脱贫了，已经不需要这方面的支持。实际上，资金来了也不好分配，因为一共是30户的名额，而大家差别都不大，给谁不给谁不好分配。另外，这笔资金只能用于种植业和养殖业，起不了什么大作用。”对于村内绝对贫困户，村民能够形成一致的意见，给这类农户扶贫资金支持不会引发村民的不满，但是要将一些相对贫困户作为建档立卡户来扶持的话，这就会引发大家的不满和对扶贫资金的争抢，一些村民更是会通过上访来要挟乡村干部。对于这一点，兰县扶贫办副主任也提到说，“一些农户懒散惯了，靠惯了政府和社会，发展致富的主动性不足，大锅饭思想严重，给谁建档立卡他们不管，只要涉及钱物就要人人有份，不给就闹事，许多事情没办法做。”也正是基于这些因素，扶贫资金被一些干部视为烫手山芋，不争取扶贫资金和项目有时候变成了“管理智慧”。为了减少矛盾，华村2012年和2013年享受“双到”资金的农户并不完全相同，这既是农户贫困状态动态变化的一个反映，也是为了通过扩大扶贫资金的覆盖面，以减少上访现象的发生。

4、精准扶贫资金有限

精准扶贫“仅靠中央财政专项扶贫资金是远远不够的，因此，要广泛吸纳社会力量的支持。”^[10]和新村一位郭姓建档立卡对象村民告诉我们，“对于扶贫资金，我觉得政府能给几个算几个，没有就算了。其实就算是乡上和村里给些资助， 1、2千元也解决不了什么大问题，所以有没有也无所谓。”访谈中良镇分管扶贫工作的党委副书记告诉我们，“我们镇共确定了951户建档立卡的贫困户，2014年获得的扶贫“双到”资金是80万元，按照每户2000元的标准计算，这些钱只能扶持400建档立卡户。以这样的标准和资金额度，全镇所有建档立卡贫困户都享受至少需要3年时间。这也就是说有相当一部分建档立卡户，3年内只能享受一次2千元“双到”扶贫资金扶持，而按照工作要求建档立卡户三3年就要脱贫。2千元扶贫资金，确实发挥不了什么作用，对于农户来讲意义不大。本镇村民主要来自于六盘山地区的回族移民，他们有养肉牛的习惯，对于养殖肉牛来说，2000元根本解决不了什么生产问题，顶多能买点饲料；另一方面，村民吃大锅饭的思想严重，有你的就得有我的，全镇确定了900多户，而本年度资金只够给400户，给谁不给谁也很难确定，矛盾很大。”扶贫资金的有限是制约精准扶贫工作的重要因素，对于广大西部地区来讲，地方财政相当困难，他们无力从自身财政收入中筹集资金用于扶贫，因此上级拨付扶贫资金的数量将直接影响精准扶贫的效果。这里提及的扶贫资金额度的问题，如何让扶贫资金发挥最大的效用或是解决贫困户最急迫的需求，也同样值得我们深思。

5、精准扶贫政策死板

在调查中，不少扶贫工作机构的干部和人员都对现行的精准扶贫政策提出了质疑。兰县扶贫办副主任说，“现有的精准扶贫政策卡的太死，只能将扶贫资金用于建档立卡户，建档立卡户干不了或不愿意干，非建档立卡户愿意干但又不符合政策要求。这样的扶持政策规定得太死，太教条，应该因地制宜。每个地方情况不同，基层情况又复杂，不因地制宜，就不会有什么效果。其实不如支持村里那些愿意从事农业项目且有发展能力的非建档立卡户或种植大户产业化经营，他们的带动能力和示范效果将会更强，扶贫资金的使用效果也会更好些。很多发展项目都是有风险的，而贫困户应对这些风险的能力很弱，而如果由大户来牵头试点试验农业项目，成功后其他农民也会学着或跟着干的。”针对这一点，良镇党委副书记的想法是：“对于扶贫资金的使用，还是要集中，重点加强和完善基础设施建设和基础产业，比如说农村的沟、渠、路、水等生产生活设施，比如说与农民肉牛育肥密切相关的基础母畜以及养殖园区，或是产业化经营组织，让大家从中都受益，有利于所有人的发展，也可以减少矛盾。还有就是重点支持在农牧产业有发展致富欲望的，有一技之长、有干劲的，他做大了也可以带动一部分人干，也可以吸纳农民当地就业增加收入。现在确定的贫困户中有相当一部分是有劳动能力而缺乏发展欲望和动力，比较懒散，按现在的方式，实际上还是撒了胡椒面，没有什么意义。投资基础设施和一些大家都能受益的项目，特别是一些投资期长而收益慢的，人人受益，这种方式最好，群众也没有意见。”精准扶贫灵活性的缺失，在本质上是“不少地方在精准扶贫的实施过程中，存在突击式短期行为，重输血轻造血比较普遍。”^[11]如此扶贫是要改进的。

6、驻村扶贫工作队效果不明

和新村村主任告诉我们，“区上选派了扶贫驻村干部，要求每月驻村不少于20天，帮助村民脱贫致富。但因2014年底才刚开始实行驻村扶贫工作，所以这方面还没有看到显著的效果。”派出驻村扶贫工作队的主要目的是两个，其一是充分了解和分析贫困户、贫困村的致贫原因，在此基础上为贫困户与贫困村的发展出谋划策；其二是通过驻村扶贫干部的社会资本为贫困村和贫困户争取财政资金项目、社会扶贫资金与项目。对于第一个方面的目的，因为选派的驻村扶贫干部都有本职的工作，所以他们无法全身心投入到村庄的扶贫工作中去，在和新村驻村的几名干部，对村庄的基本情况还都不是很了解。第二，驻村干部争取相关项目和资金到自己联系村进行帮扶的话，需要依靠驻村干部的关系资源，但这些也都是非常有限的，况且这样争取扶贫资源也会让驻村干部欠下人情，所以一些驻村干部在争取扶贫资源方面并不积极。正如贵州一名驻村干部感慨的那样：“我们给村里拉来的项目多是动用私人关系，找的亲戚朋友，而有时就算是动用了单位关系和所有私人关系也难拉来项目，心有余而力不足。”^[12]与此相关，因驻村干部所在单位不同，其个人职位与社会交往关系不同，驻村干部之间调动扶贫资源的能力差异较大，这可能会造成贫困村之间减贫进程拉大。

三、精准扶贫实践困境的原因阐释

正如我们在第二部分看到的那样，精准扶贫作为新时期的一项扶贫政策，其具有美好的初衷，但是在实践中仍然会遭遇种种的困境。通过这些困境，我们能够反思当期扶贫工作或是贫困群体中存在的一些深层次问题。

1、农民参与遭遇社会流动、信息封闭和自利考虑

在精准识别农户的工作中，和新村是要求农民参与建档立卡户识别的，他们通常采用贫富排序法来给各个村民小组的人进行排队，然后依据上级分配的建档立卡户名额的多少来确定最终的名单。但是在调查中，我们却发现：真正参与过这类识别工作的农户非常少,这或许也是“精准扶贫中出现了突出的对贫困户的排斥现象”。^[13]农民没能参与这项工作主要有以下原因：多数农户外出打工，在户主外出的情况下，很多家庭就没有人参加该识别活动。二是确实有部分农户并没有接到参与贫困人口识别工作的信息，也就是说精准扶贫的相关信息是被垄断或是封闭了的。在扶贫工作当中，无论是资金还是项目的效果都与目标群体对相关信息的了解程度密切相关。”^[14]最后，一些农户自己也不愿意参与这类工作，让他们参与的时候，他们往往会问“给钱吗？不给钱，还耽误工夫，那就不去了。”在精准扶贫工作中，因为贫困户只是小部分人，且其都是村庄内最弱势的部分，所以即使他们的权利遭受损失也不会主动反对；而随着社会流动的加速，村庄内精英多数都进城或经商或打工，留守者缺乏参与公共事务的意识或是能力，这也让他们远离了村庄公共事件。

2、精准扶贫的内在悖论

精准扶贫要求扶贫工作者要针对贫困户的具体情况制定具体的扶贫措施和手段，但是因致贫原因的差异性也必然会导致扶贫成本的差异，而现实情况则是无论是什么原因导致的贫困，在扶贫方面都是给予一定的资金或是项目补助。在精准扶贫工作中，政策要求方面的重视个体性和特殊性与扶贫措施中的普遍性和统一性是一对矛盾。这对矛盾的存在使得精准扶贫关于一户一策与一村一策的要求变成了难以实行的政策口号。一户一策与一村一策的扶贫理念是很有价值的，但是现实层面看，扶贫工作者难以做到这些，根本没有这样的人力、物力和财力，所以这样的理念只能束之高阁。精准扶贫的内在悖论之二则是整体与个体的辩证关系。在精准扶贫的要求中，扶贫资金是针对贫困户个体设置的，这类资金主要用于个体层面的经济行动与项目推动，但事实上，贫困户所在村的基础设施等整体性贫困问题却并没有得到足够的重视。所以在调查中，一些扶贫干部希望能够将精准扶贫资源用于基础设施等关涉村庄整体的事务上。过分强调对个体的扶持，实际上会弱化村级组织统筹发展村庄经济的能力，小农经济即使能够获得发展，也会因为道路、水利和技术等整体性问题而无法实现经济价值。为了解决这个问题，一些地方探索的经验表明：“在资金安排方面，重点探索点面结合、特惠与普惠相结合的资金分配方式。”^[15]这样的探索对我们很有启发。

3、维稳工作压倒扶贫工作

在现有的地方治理格局中，维稳工作的重要性要重于扶贫工作，维稳工作考核中的一票否决制导致地方干部对农民的上访行为很是忌惮。为了安抚上访者，一些扶贫资源就成为了治理上访事件的“良药”。正如在上文当中我们提及的那样，建档立卡工作，没有见到钱的时候，大家都不关心，一旦是涉及到钱的时候，大家都会来争来抢。为了给地方干部施压，一些农民就会开始上访行动。扶贫工作尽管也很重要，也是主要领导负责制，但是其并没有所谓的一票否决制。通过上访争取扶贫资源，在本文调查的村庄中并不稀奇，这样的上访不但扰乱了扶贫资源的正常配置秩序，同时也扭曲了扶贫资源的外在形象。^[16]提起扶贫工作，一些村民会说：“我们没有本事的，也没有人扶持；有人会哭会闹的，这样的人就有人扶持，这是什么扶贫啊，真是会哭的孩子有奶吃啊。”不仅是扶贫资源会变成治理上访的资源，其他的一些资源，如低保等资源也同样会变成治理上访的资源。因此，精准扶贫实践困境的出现是与当前乡村治理状况紧密联系的，当基层干部无法有效应对上访行动时，他们只要拿资源换安定。正如研究者强调的那样，“如果将扶贫资源视为不劳而获的福利，则既可能助长等、靠、要的传统观念，产生高福利养懒的变异行为，又有可能发生权利寻租、资金滥用等腐败现象。”^[17]而从现实情况看，一些上访者正在助长这种不良现象的发展。

4、精准扶贫面临结构性贫困的挑战

结构主义是贫困研究的传统之一，其认为“社会结构不平等与制度排斥性是贫困生产的动因，强调公民权利建设以及国家福利制度的完善。”^[18]在调查我们不止一次地听到村干部、乡镇干部和县里干部说，扶贫资源还是应该扶持有能力、有愿望的大户，这样可以提高扶贫资源的实际效果。这样的话很有道理，但是我们该如何看待这个问题呢？在长期的过程中，村庄内的人口已经有了结构性的分化，这种分化就产生了贫困人口和非贫困人口。贫困人口不光是存在于经济层面的，更是健康、知识、思维和能力层面的。如果我们以村庄为观察背景的话，我们会发现：贫困户在全村农户的经济结构中是不利，他们生产资料匮乏，家庭劳动力不足，身体健康状况不佳；从知识结构上看，贫困户没有培养出受过较高教育的家庭成员，他们的知识积累与社会资本非常有限；从政治结构上看，多数贫困户不是党员，不是村民代表，更不是村干部，他们没有公共话语，也缺乏参政议政的权利意识。也就是说，贫困人口在经济结构、知识结构和政治结构上都处于不利的状态，所以仅仅通过给予一定的资金是很难将他们从贫困的深渊中拉出来的。因此，精准扶贫不应该仅仅是经济层面的帮扶，而且要由教育、技能和思想观念等方面的帮扶。

5、驻村扶贫干部“身在村庄心在机关”

驻村扶贫工作队的成员都是来自政府机关的工作人员，其只是被临时抽调来参与精准扶贫工作的。按照宁夏当地的规定，驻村扶贫工作队的队长要驻村扶贫2年，而队员驻村扶贫1年可以轮换。扶贫工作并非能够立竿见影，因此要求驻村扶贫在短时间里做出工作成绩并不容易。此外，按要求驻村扶贫干部的主要任务是做好贫困村与贫困户的帮扶工作外，但现实中他们很难置身于本职工作之外，所以同时处理两个方面的工作，对扶贫干部本身也是一种身体和精力的考验。因为扶贫工作的暂时性，很多驻村扶贫干部仍是将自己的主要精力放在了原来的工作职能下，驻村扶贫工作在一定程度上被冷落了，这也就出了驻村扶贫干部“身在村庄心在机关”的现象。从目前开展的一些工作看，驻村扶贫干部主要是配合村里完成上级下达的相关扶贫工作任务，如建档立卡和贫困人口识别等，他们还并没有开展独立的扶贫调研与扶贫项目规划。当然，出现这种情况，还有另外一个原因，那就是驻村干部才刚开始驻村扶贫工作，不过1年的时间也很快就会过去，如果不能合理利用时间，驻村扶贫干部也很难帮助农村脱贫发展。此外，驻村扶贫干部的考核、激励等制度还都比较模糊，这也不利于驻村干部积极性的发挥。因此范小建建议：“探索以奖代补等竞争性分配办法，把扶贫资金的分配、奖励和考核相结合，实行正面激励，谁做得好就奖励谁。”^[19]这不失为一个可以尝试的办法。

6、扶贫资金筹集渠道仍然单一

从当前精准扶贫所用资金的主要来源看，财政资金仍占其主体。不少扶贫资金是需要地方政府进行配套的，但是对于真正贫困的地区来说，其地方财政无力负担这些配套的扶贫资金，因此在调查中，我们发现：一些要求配套的扶贫资金因地方财政拮据而无法落实。和新村还算是幸运的，因为银川市财政每年还拿出5000万的资金用于移民收入的提高。^[20]在提倡社会大扶贫的格局下，我们不仅要加大政府财政扶贫资金的投入，同时也应该让更多的社会资源转化为扶贫资源，但是受扶贫资金管理及其效率问题的影响，社会扶贫还有很大的发展空间。从各级地方政府的组织构成看，扶贫部门是相对弱势的部门，其所提倡的整合其他涉农资金以用于扶贫重点项目的行动往往只能停留在文字层面。这也是财政扶贫资金整合使用方面的尴尬。除了扶贫专项资金外，贫困村和贫困户对各类金融组织的服务和产品也有较大的需求，但因贫困村和贫困人口的弱势与边缘地位，政策性与商业性金融机构都不愿意程度信贷违约的风险，这也就导致农村资金的外向流动更加剧烈，扶贫资金的付费筹集也面临极大困境。即使是扶贫贴息贷款这样的扶贫资金，也往往青睐那些经济基础好、发展能力强的农户，贫困人口的贷款行为往往被视为是“危险”举动。

四、余论：需要关注的几个问题

从精准扶贫出现的背景看，改革开放以来中国扶贫工作的瞄准单位都在沉降，也就是说扶贫瞄准的单位从较大的范围转变为较小的较准确的范围与单位，这有利于解决“扶贫开发中也存在贫困县内的贫困人口没有从扶贫开发中平等受益，扶贫开发带来的利益更多被贫困县中相对较好的区域和相对富裕的农户享受的问题。”^[21]对精准扶贫的强调也显示出对以往扶贫工作中贫困人口识别、扶贫资金与资源使用、扶贫工作考核和扶贫资源分配等的反思，同税费改革的逻辑类似，中央扶贫工作部门也希望建立一套直接能与贫困村、贫困户对接的扶贫机制，但是从其当前实践看，精准扶贫仍然面临多重困难。

精准扶贫政策背后有一种权力的隐喻，这种隐喻显示出中央扶贫部门对地方扶贫部门权力的控制与监督。通过贫困人口信息化管理系统，中央和省级扶贫工作部门认为自己可以准确地掌握不同区域贫困户、贫困村的静态情况与动态变化。但事实上，这样的期待并不容易实现，因为贫困基础数据的采集仍是要通过扶贫干部组织村干部来完成的，在这个过程中，很难保持数据的客观性与真实性。尽管精准扶贫是一种简政放权^[22]，但在部分扶贫干部看来，精准扶贫的实施是对其工作的不信任，也是对其公权力的削弱，因为留给基层扶贫干部的创新空间基本没有，因此，精准扶贫要取得良好效果必须充分调动广大扶贫干部的积极性。

精准扶贫还需要注意另外一个问题，那就是统与分的关系。当我们在政策层面强调扶贫工作的精准性时，很多人相信最准确的瞄准单位就是家庭，当然事实上也确实是这样。但是稍不注意，我们就会忘记对村庄的扶持，或者说就会对影响多数人的项目减少扶持和投资，而是将更多的资金用于个人和家庭当中，调查中的和新村就是这样。正如，统分结合的双层经营体制实施的情况一样，因为过分强调“分”而缺乏对“统”的强调和支持，改革开放以来，中国农村经营与家庭生活领域的原子化现象日益严重，农民的合作能力严重不足。尽管，当前我们也在大力提倡农民合作经济的发展，但是因为合作基础较差，合作经济发展并不理想。因此，精准扶贫的实践也一定要把握好统与分的关系，要做好统分结合，在涉及多数人的基础设施、公共服务等方面要重视统的作用，而对于适合家庭的项目则可以更多地考虑贫困户。

最后，精准扶贫要处理好政策执行的严谨性与灵活性的关系问题。在调查中，不少扶贫干部都反映说，精准扶贫的政策太死了，不够灵活。这一方面说明，精准扶贫对扶贫资金和项目的使用有严谨和严格的规定，政策的严肃性被众人所体会，另一方面也说明，精准扶贫的相关政策灵活性不足且还有政策“一刀切”的嫌疑。精准扶贫明确要求，要针对贫困户的具体情况制定扶持对策，但在地方执行和落实的时候，受种种原因的制约，他们只能开出一致的“扶贫药方”。灵活性不足的精准扶贫政策，因为不能与地方经济社会发展实际相结合，因此也难以取得实效。精准扶贫不仅要保持其政策的严谨性，同时也应该给予不同地方的扶贫部门一定的灵活处理空间，以此才能实现扶贫资源的最佳配置。

参考文献：

[1]张一鸣.精准扶贫为新时期中国扶贫格局带来新变化——访北京师范大学经济与资源管理研究院教授张琦[N].中国经济时报，2014年10月9日第001版.

[2]顾仲阳. 精准扶贫，不撒胡椒面[N].人民日报，2014年3月12日第002 版.

[3]邓圣耀.广东“精准扶贫”成全国经验[N].南方日报，2014年3月26日第A07版.

[4]王和顺.广东省精准扶贫经验及对我区的启示[J].北方经济，2014（11）：64.

[5]张笑芸，唐 燕.创新扶贫方式，实现精准扶贫[J].资源开发与市场，2014（9）：1118.

[6]邢成举，葛志军. 集中连片扶贫开发：宏观状况、理论基础与现实选择——基于中国农村贫困监测及相关成果的分析与思考[J].贵州社会科学，2013（05）：123.

[7]马尚云.精准扶贫的困难与对策[J].学习月刊，2014（10上）：26.

[8]李   慧，吕   慎.精准扶贫要过几道坎[N].光明日报，2014年8月7日第013版.

[9]朱云等.精准扶贫方式方法研究[J].老区建设，2014（15）：62.

[10]柯振华.如何实施精准扶贫[J].学习月刊，2014（07下）：111.

[11]李   慧，吕慎.精准扶贫要过几道坎[N].光明日报，2014年8月7日第013版.

[12]李慧莲等.精准扶贫：好政策为何也有“微词”[N].中国经济时报，2014年9月17日第001版.

[13]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（06）:78.

[14]邢成举，李小云.精英俘获与财政扶贫项目目标偏离项目的研究[J].中国行政管理，2013（09）：111.

[15]湖南省怀化市扶贫开发办公室.瞄准深度贫困，合力精准扶贫[J].老区建设，2014（13）：39.

[16]邢成举. 乡村扶贫资源分配中的精英俘获——制度、权力与社会结构的视角[D].中国农业大学博士学位论文，2014年5月.

[17]石忆邵.完善精准扶贫的体制机制[N].文汇报，2014年10月17日第005版.

[18]李雪萍，王 蒙.多维贫困“行动一结构”分析框架下的生计脆弱——基于武陵山区的实证调查与理论分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（05）：2.

[19]崔   丽.瞄准目标，重心下沉，精准扶贫——访全国政协委员范小建[N].农民日报，2014年3月6日第003版.

[20]王玉平.银川创建生态移民“精准扶贫”模式[N].宁夏日报，2014年9月8日第001版.

[21]汪三贵.改进考核机制实现精准扶贫[J].时事报告，2014（03）：25.

[20]董   玲.全面落实“1269”部署着力实施精准扶贫[J].共产党人，2014（13）：29.

（基金项目：国家自然科学基金“六盘山特困地区农户发展能力评估”（71263042）。作者简介：葛志军，中国农业大学人文与发展博士研究生，宁夏大学农学院副教授，主要研究方向：农村发展与扶贫；邢成举，博士，北京市农村经济研究中心助理研究员，主要研究方向：农村发展、扶贫与乡村治理。）