如何更好的实现城乡统筹协调发展，是新时期我国三农工作要解决的关键问题。近些年各界的主导思路是通过市场化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现城乡要素自由流动，激发农村活力，推动农业发展和农民致富。农村改革就是通过赋予农民更加完整和有保障的产权权能（即所谓的“还权赋能”），通过公开公平统一的市场交易，实现产权的优化配置。基于这种逻辑，农村产权制度改革便成为当前市场化导向的农村改革的基本内容。

浙江省德清县显然也认同这种思路。这个位于杭嘉湖平原上的“中国百强县”，近年来实施一系列农村产权改革措施，让“农村死产变活权、活权生活钱”（该县县委书记语），改革成效引起诸多关注，《人民日报》2015年1月11日头版副头条将其作为“行进中国•精彩故事”典型案例予以报道，称其改革“如庖丁解牛般得心应手”。2014年该县被浙江省确定为唯一的城乡体制改革试点县，德清经验也就具有了更广泛的推广甚至引领意义。笔者希望通过剖析德清的实践，分析农村产权改革的意义及其限度，并对这种改革路径提出一些反思。

一、德清实践

农村产权改革由来已久。2007年国家设立成渝统筹城乡综合配套改革试验区，两地改革试验最为人关注的是农村产权改革。2011年农业部启动新一轮农村改革试验区，首批24个试验区中有4个直接承担农村产权改革任务，其余试验区的实验内容也与产权改革密切相关。此外，各地自行探索的农村产权改革试验也不在少数。党的十八届三中全会决议首次以中央文件形式肯定了“土地承包经营权抵押”“集体经营性建设用地入市”等产权改革试验的合法性。一时间，农村产权改革成为各界关注的热点。

同其他地方一样，德清农村产权改革也包括四个主要方面：确权、交易、抵押和培育新型农业经营主体。总体来看，德清在以下方面的探索是比较具有创新性的。

 一、颁发“流转经营权证”和集体经济股权确权。除了对所有农地、房屋等进行确权外，德清还根据“三权分置”原则，对经营面积10亩以上（以及50亩以上）、流转期限5年以上，并签订规范的农村土地流转合同的农业生产经营主体，和30亩以上的林业经营主体的流转经营权，登记颁发“流转经营权证”。目前法律上尚无“经营权证”依据，其他地区多以土地流转“鉴证书”的形式代替经营权证。德清的做法确实比较独特。二是实施集体经济股权确权，全面完成村经济合作社股份合作制改革，明确农民在村经济合作社中的社员身份，明确股权可依法继承或在本集体经济组织内部转让，即使户籍改变仍享受收益分配权。

 二、开展农地流转、宅基地置换和集体经营性建设用地入市探索。德清构建了县、镇、村、户四级农村综合产权流转交易服务平台。应该说构建公开统一的交易平台是各地农村产权改革的普遍做法，德清并无创举，其真正创新之处在于，特别强调发挥村社集体对村级资产交易的监管职能。德清依托农村三资管理服务中心，建立“四议两公开一监督”管理模式，所有村务重大活动必须由村务监督小组全程参与监督。第二项探索是推进宅基地跨村跨镇置换。按照“村民自愿”、“资源集约”、“权跟人走”等原则，利用增减挂钩政策，在若干乡镇启动农房跨村集聚。最后是探索农村集体经营性建设用地入市，目前，德清已选择5个地块上报省里待批复，方案中明确土地入市收益除上缴15%的基础设施开发费用外，其余全部归集体所有。

三、探索产权抵押，构建新型农业经营体系。农村产权改革的目的之一实现农业规模经营。产权抵押贷款实际上是要解决新型经营主体的融资问题。目前，德清已推出农村集体经济股权质押贷款、承包收益权贷款、农村住房抵押贷款等十几个新型支农特色金融产品。同时，德清还探索完善农村金融体系，成立民间融资服务中心（2013年成立，由当地一家民营企业发起成立，属民间融资中介机构，性质视同农村信用社。该模式被称为“德清模式”在全省推广）和农村资金互助社（2010年成立，德农农村资金互助社，号称全国最大，浙江首批四个试点之一，），积极开展农村信用镇、信用村、信用户“三信”体系建设，推进道德银行建设。

三、德清经验的限度

值得注意的是，德清农村产权改革的几项主要内容并非同步实施，而是多年逐步积累的结果。比如三项确权中的集体经济股份制改革早在2001年就已开始，土地承包经营权确权和山林确权分别于2004年和2007年完成，其土地流转早在2003年就达到70%以上，县乡村三级土地流转服务机构也早已建立，等等。换言之，德清改革基本上属于经济社会发展逐步催生的改革举措，而非按照产权改革的一揽子方案统一实施的，即先有改革之“实”，后有改革之“名”。德清经验的关键在于，不是产权改革催生了农村活力，而是充满活力的农村发展推动了产权的改革，进而反过来推动农村发展。只有生产力发展到一定程度时，生产关系的改变才会真正推动生产力发展，否则，指望调整生产关系对生产力进行拔苗助长，是不切实际的。

具体的，德清经验的限度表现在以下几个方面：

一是德清地方工业发达，农村劳动力转移比例较高，给大规模土地流转腾挪出巨大社会空间。2003年德清便拥有271家规模以上工业企业，三产比重为10.6:56.8:32.6，二三产业就业人口已达70％以上，农民收入中来自非农收入的占70％以上，正是这一年，德清土地流转率达到了70%。2014年德清三产比重调整为5.5:56.3:38.2，规模以上企业已达652家，全县11个乡镇中有8个乡镇进入“全国千强乡镇”，近80%的农村劳动力转移到二、三产业，农民来自非农收入达80%以上，土地流转率达到75%（全国土地流转率仅为28.8%）。可见，德清土地流转率与农民转移就业比例是基本匹配的。正是由于本地二三产业发达，提供了较为充足的就业空间，才使得农民可以“离土不离乡”获得有保障的收入来源，减弱了土地的社会保障功能，这是德清在十几年前就实现极高土地流转率的经济基础。

二是德清经济发达，区位条件优越，农业生产功能转变为农地升值提供了外部条件。德清与杭州毗邻，距杭州市中心仅半小时车程，距长三角核心城市上海、宁波、南京均在2小时车程以内，区位优势非常明显。德清土地利用总体规划（2006-2020）中对其农业用地功能定位为由“保障农产品的供给，逐步转变为生产功能和生态功能、旅游休闲功能相结合”。正是这种定位，加上其发达的地方经济实力和区位条件，吸引了大量资本到德清流转土地从事苗木花卉种植、休闲农业等非粮化经营，仅绿城集团就在当地流转5000亩土地搞休闲农业，这才是德清农地流转租金从四五百元陡升到上千元甚至2000元、农房出租价格每年每幢平均达3.5万元（搞农家乐、洋家乐）的根源。换句话说，德清农地升值（包括抵押贷款）其实与产权改革本身关系不大，而是经济发展、区位条件和农业功能定位合力作用的结果，舍此任何一项都难以实现。

三是德清财政实力较为雄厚，集体经济发达，为农民提供了较充分的社会保障。2014年德清财政总收入达到61.3亿元，用于民生的支出达28亿元。正是在强大财政实力支撑下，德清得以实现城乡居民统一的社会保障水平，比如将新农合与城镇医保合并，将城乡低保统一标准，享受与城镇居民同等的廉租房、公租房等住房政策等等。

但是，必须清醒地认识，德清的产权改革也同样面临诸多值得警惕的风险。首先是产权改革的受益群体可能发生分化，土地流转、抵押贷款等最为称道的改革成效其实主要受益群体是从事规模经营和特种经营的下乡资本和农村经济精英，总体来看，这部分人有的并不属于农民，经济精英也只占农民群体的很少一部分。实际上，大多数普通农民在改革中的获益只有土地租金和工资收入，他们实际上只能分享改革红利中的一点剩余。其次，过剩资本进入农村后势必带来当地农村庞大的利益流量，这几乎必然会带来地方精英甚至其他地方势力等强势群体的利益结盟，表现在资源分配上就是会将普通农民排斥在外，表现在权力结构上就是富人治村，换言之，农村利益涌流所带来的有可能是社会分化的加剧。最后，农业经营，无论是种植经济作物还是搞休闲农业，总是面临较高的市场风险，特别是德清这种主要依附于城市经济和市民消费能力的外向型农业，一旦遭遇经济波动，如此高比例的土地流转率所带来的租金纠纷、农地农房抵押贷款风险不堪设想。

四、切莫急于邯郸学步

对于农村产权改革，其中一个流传甚广的说法叫做“唤醒沉睡的资产”，意思是，农民手中的土地、房屋等是宝贵的财富，由于产权残缺导致长期“沉睡”，产权改革就是赋予其完整权能，通过市场配置将其激活，必将迸发出“惊人的货币财富”。有学者计算，我国当前15亿亩农用地（包括承包耕地12 .77亿亩和集体建设用地2.5亿亩）市场价值将达130万亿元以上。在笔者看来，这是典型的倒果为因的逻辑错误。前文已述，德清农地农房的升值主要是因为其地方经济发达、区位优势优越和农业功能转变带来。对于大多数远离大都市的农村，农地只能用来种植粮食，农房也只能用来供农民居住，其区位条件和经济发展水平决定了其价值几何，寄希望于通过产权改革就能激活市场交易从而带来增值收益，实在是太过异想天开。

遗憾的是，像德清农村产权改革这样的“样本”正在成为众多内地农村争相效仿的对象。许多地方政府的正是基于上述倒果为因的逻辑来积极推动农村产权改革，完全忽略了“样本”形成的历史与现实条件。很明显，对于大多数经济欠发达地区来说，农地在未来相当长时期内仍然是农民依托其上完成基本劳动力再生产的载体，其主要功能还是生产粮食，这就注定了全国大多数农地不可能像德清这样可以通过种植花卉苗木、发展休闲农业等非粮化经营获得较高市场收益，农民也难以像德清农民一样顺利实现非农就业，农地也就依然发挥着保障进城失败而返乡的社会保障功能。换句话说，对于大多数农村地区来说，农地农房在未来相当长时期内仍然主要是“命根子”而非“钱袋子”。在这种情况下，如果强制推行，就像近些年各地强推的大规模农地流转一样，可能引发的风险不可想象。

颇值得警惕的是，一方面是数量众多但力量分散且薄弱的普通农民，一方面是实力雄厚、市场经验丰富的强势资本和地方精英，这两个群体在产权改革所要构建的所谓“自由市场”交易中究竟哪一方更受益其实是不言自明的。在这个意义上，地方政府在农村产权改革中，一定要建立起严格规范的监管和风险防范制度。农村产权改革要坚持做到中央强调的，一方面发挥市场在资源配置中起决定性作用，另一方也要更好发挥政府的作用。两者不可偏废。

本文发表于《决策》2015年第5期。