“中国经验”何以可能？公共政策过程中的“高位推动”

——评《公共政策的中国经验》

                        刘杰

               （华中科技大学社会学系）

近些年来，随着中国经济的高速发展，对于如何评价中国发展模式的问题“惊扰”了海内外学者，学者已从不同的学科视角和层面对中国经验（中国道路、中国模式）进行了大量的研究，取得了一批丰富的研究成果，颇具启发意义。正是在这样一个学术潮流背后，我们发现对于中国经验的大多数研究忽略了一个重要的探讨路径，那就是在中国国家实现有效治理背后的公共政策执行问题。在这样一个智识压力之下，贺东航教授、孔繁斌教授一文《公共政策执行的中国经验》（曾刊于《中国社会科学》2011年第5期）对公共政策执行过程中的中国经验做出了本土化的反思回应，试图构建本土化的理论，并推导出中国经验的微观逻辑。

文章首先确定了中国公共政策过程的政治生态——以党领政、党和国家互嵌。同时在这样一种政党主导下的公共政策执行机制，呈现出高位推动的特点，但又由于中国有着复杂的府际关系和组织网络，势必要面临“条条块块问题”。 而实际上，无论是中国还是西方国家的公共政策执行中，都会面临跨部门之间如何协同合作、跨层级之间如何贯彻指令的问题。于是，该文尝试着提出了一个有关政策执行的分析框架“高位推动—层级性治理—多属性治理”，那么文章又是如何展开论证的呢？那么这一分析框架又在多大意义上构成了中国经验呢？

接着，文章以一项领域性的政策——农村集体林权制度改革为切入点。之所以选择农村集体林权制度改革这项公共政策为切口，是因为从我国公共政策过程中的条块关系来看，在纵向上，这一政策涉及全国不同层级、不同利益主体，它需要经过各级地方最终落地农村，这里突出了公共政策执行中的层级性特征。横向上看，该项政策牵涉到林业、财政、国土、农业、发改等不同的职能部门，因此又呈现出一定的多属性特征。前者有可能导致政策的失真性执行，后者有可能导致“孤岛现象”的作用。因此，农村集体林权制度改革这项全国性的公共政策能够很好地体现中国语境下的政策执行、府际关系、有效治理诸问题，那么也就更加接近中国公共政策执行的实然状态和复杂状况。那么，“以党领政”体制下的“高位推动”是如何解决央地之间的指令贯彻不足所导致的政策失真与部门之间的目标偏移所导致的孤岛现象的呢？

具体来说，所谓“高位推动”这一学术修辞，其背后的实践表达是“领导小组”的建立。文章分别对林改政策执行过程中在“条”、“块”关系方面领导小组所扮演的角色进行了实证分析。在“条”的方面，文章分析到，我国许多公共政策最初是在党的报告或者文件中提出的，反应了执政党的经济、政治与民生理念，而后发展成为全国性的集体林权制度改革就是发端于基层的“洪田村林改”，这表明执政党是该政策的动力源、设计者与引导者。纵向压力型体制下的“职责同构”与中间层级（省市县三级地方政府）的协调，则能够推动政策目标的贯彻实施，从而实现层级性治理；此外，在“块”的方面，文章分析到，林权制度改革是一个系统庞杂的工程，其关键环节就是要“明晰产权”，而这一过程牵涉到县委办、政府办、林业、农业、司法等多个部门，而“勘界和发证”的过程，则牵涉到技术人员，经费方面则牵涉到财政部门，登记资料的管理则牵涉到档案部门。如何来应对这一“孤岛现象”呢？那就是在国家层面成立了“集体林权制度改革领导小组”，并将发改委、中纪委、财政部、国家档案局、国土资源部、国家林业局、中农办、保监会、人民银行、工商总局等作为小组成员单位，并涉及农林、财经、保险、宣传、档案多个部委，领导小组虽然设在国家林业局，但直接对国务院总理负责。由此，通过这种“高位推动”，“五级书记抓林改”解决了多属性带来的块块分割，达致政策执行的有效性。

由此，文章指出，高位推动-层级性治理-多属性治理，可形成一种整体性治理的效应。此外，这一逻辑关系还具有十分丰富的值得挖掘的学术空间，那就是，它不仅具有“行政学”意义，还具有“政治学”意义，也就是说，文章不满足于将这种整体性治理效应限定在操作性的公共政策执行方面，还将这种效应提升为中国国家有效治理的一个关键变量。正如文章所说：在中国现有的国体、政体和特殊政治文化条件下，在执行若干重大政策过程中，“高位推动”是一种现实的治理模式。其背后暗含着“统一指导、具体实施、相互协调、各显其能”的逻辑，因此构成了公共政策执行的中国经验。这一“中国经验”一方面走出了“解读中国公共政策执行过程中忽略中国共产党的角色与作用的做法”，抓住了中国政策治理的政治现实，另一方面挖掘和总结了具有中国特色的政治制度。

文章既对以往的研究进行了超越，也指明了公共政策研究在视角与方法上值得借鉴的几个“研究策略”，一是我们不能忽略公共决策过程本身的知识结构与制度背景，也就是各自的“地方性知识”，因为任何政策过程都是紧密地嵌入在具有差异性的国家内部的，政策的制定过程、合法化过程、执行过程、监督过程，都体现出鲜明的国别特征。尤其是在中国，研究公共政策过程，如果仅仅就政策本身来研究政策，则有一种“隔靴搔痒”之感，而未必能够切中中国国家治理的内在机理，而该文章则做到了这一点，对本土化理论资源进行了挖掘，做出一个具有中国风格的知识回应。第二，我们知道，公共政策学是一个非常新兴的学科（甚至还不能被称作一个“学科”），尚未形成一个完整科学的知识体系。一个学科体系的形成，关键在于建构学科知识基础和学科边界的确立，包括本体论的、认识论和方法论诸层面，这就需要发挥研究者的想象力，来建构区别于其他学科的独立的研究畛域和范式，这篇文章就建立了一个“公共政策过程研究”新范式。第三，对于公共政策实践的研究，需从各个政策的微观机制来考察，并“跟踪”其各个要素与经济结构、权力基础、社会环境及文化背景的互动关系，这说明政策与社会之间存在着复杂的信息交换和因果机制。在这个意义上，我们在研究中要把政策过程、政策行为放置在整个政治结构和社会背景下进行分析，来理解政策实践的政治-社会基础。这种研究进路的选取与方法上的倾向将在政治制度、地方政府行为、国家与乡村关系等方面有较大的启发。

总之，这篇文章不仅建构了自己的理论分析框架——“高位推动—层级性治理—多属性治理”，扭转了长期以来公共管理和公共政策研究领域忽略“政治因素”的现象，与传统理论进行了对话，也对本土话语进行了挖掘，体现出了浓厚的中国风格，还这一政策模式提升为“中国经验”重要原因，那么对于“中国经验何以可能”的追问也就有了答案。在研究范式与方法上，文章恰到好处地运用了集体林权制度这一貌似不为人所熟知但却更能反映中国政策执行的真实状况的案例，在对个案进行分析的同时，又超越了个案，总结出了个案背后的一般性规律。那就是“高位推动—层级性治理—多属性治理”构成了中国有效治理的逻辑，当然文章也势必会为今后我国公共政策研究领域提供丰富的知识资源，在政府实务领域也会具有强烈的现实指导价值。