土地征收中的权力博弈与制度重构

林辉煌，欧阳静

（华南理工大学 公共政策研究院，广东 广州  510640

江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013）

作者简介：林辉煌，华南理工大学公共政策研究院助理研究员、华南理工大学社会组织与治理创新研究中心副主任，社会学博士，主要研究方向为公共政策与法律社会学，联系方式huihuangkaoyan@163.com。

摘  要：随着我国工业化的不断发展和城镇化的持续推进，大量的土地被征收使用。土地征收的过程包括前期规划、中期谈判和后期安置；在这一过程中，农民权益保障与国家经济发展的权重关系并不完全由主观的政策意志所决定，而是更多地受制于特定时期经济发展水平、民众权利意识和国家行政干预三者之间的博弈格局。换言之，贯穿于整个征地过程的是经济权力、社会权力和行政权力的互动关系。重构征地制度，实际上就是通过平衡这三种权力的博弈格局来完善土地规划、征地谈判和失地安置的制度。

关键词：土地征收；经济权力；社会权力；行政权力；制度重构

中图分类号： F271 文献标识码： A

一、征地困局与理论争议

随着我国工业化的不断发展和城镇化的持续推进，大量的土地被征收使用。第一轮的土地征占高峰发生在1984-1986年间，其内在动力是“以地兴企”，在1985年征地数量达到一个峰值，为32.4万公顷（486万亩）（杨帅和温铁军，2010）。^[1]此后，城乡建设用地进一步扩张，且利用效率较低。1996—2012年，全国建设用地年均增加48.3万公顷（724万亩），其中城镇建设用地年均增加23.8万公顷（357万亩）；2010—2012年，全国建设用地年均增加63.5万公顷（953万亩），其中城镇建设用地年均增加34.3万公顷（515万亩）。[①]1997－2005年，农村居民点用地增加了近11.75万公顷（170万亩），年均增加了1.3万公顷（18.9万亩），而在同一时期，农村人口却减少了9633万人，年均减少1070万人；[②] 2000—2011年，农村人口减少1.33亿人，年均减少1108.33万人，而农村居民点用地却增加了203万公顷（3045万亩），年均增加16.9万公顷（253.75万亩）。征地面积的扩大及城乡建设用地的低效利用，对耕地保护和粮食安全构成了直接的威胁。全国耕地已从1996年的1.3亿公顷（19.51亿亩）减少到2005年的1.22亿公顷（18.31亿亩），年均减少88.89万公顷（1333.33万亩）；而在这一期间，全国非农建设年均占用耕地20.35万公顷（305万亩），其对耕地减少的贡献率为22.89%。[③]（其他导致耕地减少的因素还包括农业结构调整、生态退耕和灾毁耕地等。灾毁耕地的比例较小，且相对稳定，农业结构调整和生态退耕所占的比例也趋于稳定；而建设占地的影响正日益上升，且其造成的耕地减少具有不可逆的特性。）

征地面积的迅速扩张，一方面造成耕地减少，另一方面则导致失地农民暴增，特别是在社会保障制度尚不健全的情况下，失地农民问题有可能成为影响社会稳定的关键因素。 “土地城镇化”的速度远快于“人的城镇化”，这是当前城镇化模式的主要特征。2000-2011年，全国城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。[④]根据劳动保障部的测算，2006年我国被征地农民数量大约有4500万人左右；根据我国城镇化发展速度以及建设用地需求预测，到2020年我国新增被征地农民大约有4200万人左右；预计到2030年，我国被征地农民数量累计将超过1亿人。也有学者认为，到2020年我国失地农民群体就将达到1.1亿人（劳动保障部课题组，2007；赵峰，2007）。^[2-3]如何在促进经济发展的同时提升失地农民的社会福利水平，使农民能够充分分享城镇化的成果，这是征地工作所要面临的第二大问题。

虽然在经济发展这个总体目标上，中央与地方有着一致的追求，然而在土地城镇化、工业化利用上的权利配置和目标设定上，中央与地方并不完全一致。如果说中央追求的是经济建设与耕地保护、社会保障的平衡发展，那么地方则更多地追求低成本的经济发展模式，这就容易导致地方政府目前在土地利用行为上的“越位”——非法批地、“缺位”——企业违法占地、“错位”——非法低价出让国有土地（程世勇和李伟群，2008）。^[4]虽然地方依靠“违规经济”获得较快的发展，却也因此导致社会矛盾的激化。根据《2011年中国社会形势分析与预测蓝皮书》的研究，当前73%的农民上访和纠纷都都是与土地相关的，其中有40％的上访与征地纠纷有关，而87％的征地纠纷则涉及征地补偿和安置问题（汝信等，2010）。^[5]如何在征地过程中完善国家的权力监督体系，规制地方政府发展“违规经济”的冲动，使经济发展不受制于因经济发展所带来的负面效应，这是当前征地工作所要解决的第三大问题。

理论界对征地问题的讨论如火如荼，然而这些讨论几乎都集中在一个主题上，即农民的土地利益分享。主流的观点认为，当前的征地工作之所以出现各种问题，是因为土地增值收益的分配不公平所致，政府垄断土地市场从而割断了被征地农民与土地市场化收益之间的关系，使农民只得到极少的一部分收益（李军杰，2007）。^[6]浙江省一项调查表明，如果征地收益是100%，各利益关联方的分配比例是：地方政府20-30%，开发商40-50%，村级组织25-30%，农民5-10%（杨光斌和李月军，2008）。^[7]巨大的收益诱使地方政府大肆征地，直接造成了耕地面积的减少和失地农民的剧增；而征地补偿标准太低则导致失地农民无法维持可持续生计（国务院发展研究中心课题组，2009；金晶和许恒周，2010），^[8-9]且征地工作缺乏透明度，农民没有发言权，为社会不稳定埋下了隐患（孔祥智和王志强，2004）。^[10]因此，主流观点认为改革征地制度需要尊重农民的土地财产权利，按土地市场价格进行补偿（蒋省三等，2007）^[11]，使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位（晋洪涛等，2010），^[12]同时把实现程序公平作为未来征地制度改革的基本方向（楼培敏，2005）。^[13]

反对的观点则认为，土地增值来源于经济社会的发展，与农民个人的努力没有直接关系，因此农民没有理由独享该收益（涨价归公）；而当前的土地制度以及土地增值分配秩序实际上正是中国得以迅速崛起的关键所在，至于征地过程中所出现的各种问题毋宁是发展中不可避免的副产品，是必须承担的现代化后果。与主流观点针锋相对，有学者通过实证调研发现，被征地农民的生活质量有所提高，收入呈逐年上升的趋势，与样本地城镇居民的收入差距也逐年缩小（楼培敏，2005）。^[13]多数征地都是在城镇郊区进行，该区域农村相对发达，农民并不以土地产出为唯一收入，对征地不是持反对态度，而是期待政府征收他们的土地，甚至抱怨政府“怎么还不来征地”（史清华等，2011；杨华，2013）。^[14-15]更为重要的是，被征土地的价值不来自其绝对价值，而来自经济发展、城市扩张和制度安排；如果土地补偿越来越高，那么由中国经济发展所带来的经济剩余就有可能被土地食利者阶层所占有（贺雪峰，2012）。^[16]城市近郊区的农民如果不正当地占有国家及社会巨额投入改造区域环境所形成的土地溢价，则国家与社会的大量资金就难以形成有效的循环（赵红梅，2006）。^[17]

主流观点和反对观点都对征地过程中的问题作出了解释，争议的焦点在于国家经济发展与农民权益保障的关系上。前者认为农民权益保障在征地过程中应当具有优先性，而后者则担心过于强调农民利益将导致国家经济发展丧失难得的历史机遇。从某种程度上讲，权益保障与经济发展的权重关系并不完全由主观的政策意志所决定，而是更多地受制于特定时期经济发展水平、民众权利意识和国家政治干预三者之间的博弈格局。需要指出的是，这种博弈格局具有特定的时空属性，在不同区域和不同时期有着不同的表现形态。因此，研究土地征收问题，有必要引入权力博弈的过程分析，从而还原征地制度的内在机制。本文依据在不同地区的调研结果，从土地征收的实践形态切入，考察前期规划、中期谈判和后期安置所面临的不同困境，在此基础上提炼出征地过程中的权力博弈结构，并据此提出对征地制度进行重新建构的政策建议。

二、征地过程中的规划、谈判与安置

大致来看，整个土地征收的过程是由前期的规划、中期的谈判和后期的安置三个部分构成。如此划分并非严格的时间区隔，实际上三者互有交织，尤其是中期的谈判和后期的安置，具体安置措施往往正是征地谈判的主要内容。之所以对征地过程进行阶段划分，主要是因为前期规划、中期谈判和后期安置具有相对独立的权力博弈结构，将其分开讨论有助于厘清征地中复杂的权力过程。

（一）土地规划的目标与执行

要求对土地进行规划并以此限定征地范围和数量，是从上世纪八十年代中期开始的，其首要动因就在于保护耕地。由于开发区热和房地产热的兴起，当时的用地需求急剧增加，导致大量耕地被占用。1986年国务院成立了直接隶属国务院的国家土地管理局，通过统筹管理全国的土地和城乡地政，从而改变长期以来分散、低效的土地利用管理制度。就在同一年，中央下发了《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，明确要求“组织有关部门编制土地利用总体规划”。1993年，《全国土地利用总体规划纲要（1987-2000年）》经国务院批准实施，成为我国第一部土地利用总体规划。1999年，新修订的《土地管理法》开始施行，提出实行土地用途管制制度，进一步突出土地利用总体规划的法律地位和作用。同年，《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》经国务院批准开始实施。各地也纷纷制定相应的土地规划，形成了中央统一管理和省级、地市级、县级、乡镇分级管理相结合的土地管理模式。

随着征地面积的不断扩张，提高土地利用效率、杜绝违规使用土地日益成为土地规划的重点。从2003年开始，国务院部署了以全面清查开发区为重点的全国土地市场秩序治理整顿。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）出台，第三轮土地利用总体规划修编开始启动。2005年，国务院办公厅转发了《国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》，规定规划修编工作要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。

合理布局城乡空间结构和产业结构，实现科学用地，是土地规划的另外一项重要目标。在土地资源日益紧缺的情况下，如何通过合理规划来引导城乡建设格局，整合与激活各种存量资源，是当前土地规划的核心内容。2008年，国务院审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》。该规划纲要明确提出要加强建设用地空间管制，制定和实施差别化的土地利用政策，促进主体功能区的形成。

无论是保护耕地、提高土地利用效率还是合理布局城乡空间结构与产业结构，这些目标都体现了政府运用土地规划进行土地宏观调控和用途管制的基本诉求。在这种权力管制下，征地行为似乎已经受到足够的规制。然而从实践层面来看，土地规划的效果却不尽如人意。

首先，土地规划的权威性不强。地方政府为了招商引资，频繁修改土地规划，以满足土地征收的需求。相对于中央和省市，县级和乡镇更经常变动土地规划。笔者在浙江D镇调研时发现，当地的土地规划每隔几年就改变，而且这些规划并不公开，因此即使有所改变也很难为社会公众所知晓。

其次，违反规划征地的现象常有发生。如果说频繁修改土地规划以适应征地需求，还算是对规划留有一丝尊重的话，那么违规征地的行为则是直接绕过了土地规划。2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示，违规新设、扩大开发区涉及的土地面积有6.07万公顷（91万亩），未批先用的土地面积有15万公顷（225万亩）。[⑤]在编制《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》时面临的一大压力就是，上轮规划确定的全国建设用地净增面积突破控制指标约32%，极大压缩了新一轮土地规划的空间。[⑥]

再次，土地规划科学性不强，导致土地征收碎片化。当前的土地规划，尤其是地方的土地规划往往精细不足，对空间布局和产业结构缺乏科学的论证，从而导致征地工作没有连续性和整体性，东征一块，西征一块，不利于形成区域资源的整合。

最后，对于违反土地规划的征地行为缺乏有效的制裁。笔者在浙江D镇调研时，该镇的分管副书记认为在征地问题上，“现在最大的违法主体是地方政府，主要是土地监管不够有力，监管体制存在条块纠缠的问题；当然，地方政府也需要考虑地方的发展”。土地监管主要依赖于地方政府自身，而地方政府基于经济发展的征地冲动往往会削弱其自我监管的有效性。

土地规划未发挥应有效用，折射出政府的土地监管权力偏于软弱，从而导致各种违规征地行为。其内在动因是地方政府推动经济发展和城镇化建设的强烈诉求，这种经济诉求在很大程度上与国家的发展战略相契合，因此即使略有越轨行为往往也能够得到国家的谅解。

（二）四方谈判

当一幅土地确定要被征收之后，围绕着土地利益分配的谈判就开始了。征地谈判的主体包括地方政府（主要是县乡）、征地需求方（主要是企业）、村组集体、农民。谈判往往是非正式的、分散的，并没有明确的法律规范来指引谈判的开展。谈判的内容主要是征地后的安置补偿条件，谈判中最核心的一对矛盾是地方政府与农民，失败的谈判往往会导致上访或群体性事件。

虽然名为谈判，实际上地方政府占有绝对的主导地位。《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这意味着农村土地只有经过国家征收之后，方能进行非农建设。《土地管理法》又规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。政府只要进行公告即可组织征地，并不需要以农民的同意为前提，这一点不属于谈判的范畴。即使对征地安置补偿的内容，《土地管理法》也做出了基本的限定，留给农民的谈判空间并不大。因为占据主导地位，地方政府往往倾向于采取最低成本的征地方案，并通过强制手段迫使农民接受，而农民则希望通过征地获取尽可能多的收益，由此引发的冲突日益增多。

对于征收的地块，一般是由地方政府或征地需求方指定，作为“被征地方”的农民实际上并没有选择权。一个特定项目对应一幅特定地块，这种“一对一”的征地模式虽然效率较高，但是却容易导致谈判双方的内部张力，因为双方都是唯一的谈判对象，如果据守各自的谈判条件往往会使谈判陷入僵局。如果一个项目可以在几个备选的地块中选择落地，则不同地块之间可以形成一种竞争关系，愿意被征地的农民才作为地方政府的谈判对象，能够较好地缓解地方政府与农民之间的紧张关系。现实中“一对一”的征地模式一旦失败，往往造成两方面的后果，一是地方政府动用警力强制征地，激化群众与政府之间的对立情绪；二是部分群众不断提高要价，地方政府为了迅速完成征地而无原则地满足这些钉子户的要求，结果导致政府公信力降低。

征地需求方有不同的类型，这里主要讲企业。按照征地的制度设计，企业只能从政府手中拿地，征地谈判只发生在政府与农民之间，与企业无关。然而，由于招商引资的压力，地方政府往往主动向企业供地，两者之间形成密切的互动。如果说在征地项目上，村庄之间缺乏有效竞争，那么政府之间可谓竞争激烈，为了吸引项目不惜低价甚至无偿出让土地。有时候，企业也会介入政府与农民的谈判之中。当政府与农民的谈判陷入僵局时，政府有时候会请求企业提高补偿标准或增加补偿项目；而农民有时候也会绕过政府主动向企业提出补偿要求。

在征地过程中，地方政府与农民的谈判是通过村组集体进行的。离开村组集体，政府与分散小农之间的谈判必然是低效率的。一般来说，村组干部具有三重身份：一是作为政府代理人尽量平稳地完成上级下达的征地任务；二是作为村民当家人与政府谈判，争取尽可能高的补偿标准；三是作为理性人，谋取个人利益最大化（付英，2014）。^[18]如果地方政府发展经济的动力足够强大，在强化村组干部征地压力的同时往往也会为其提供某些灰色利益，两者于是形成“利益共同体”，共同推进征地的进程。一些村组干部借助地方政府的支持，强行侵占集体土地，甚至与地方政府合伙“倒地”；这些行为因为损害了农民的利益而引发上访，却往往能够得到地方政府的庇护（齐晓瑾等，2006）。^[19]如果村庄社会的集体认同和集体行动能力较强，并且国家的权力监控足够有力，则村组干部会更多地代表村民与政府进行谈判。笔者在浙江D镇调研时发现，当地村组干部经常为村民的利益而与地方政府展开谈判，如果地方政府不提高补偿或安置标准，村干部甚至以拒绝“卖地”或“辞职”相威胁。

从整体上看，一个合理的征地谈判过程应该是这样的：企业向政府提出征地要求，村组干部代表农民与政府展开谈判，村组干部有越轨行为，农民可向政府进行反馈。然而现实的情况则是：政府主动向企业供地以招商引资，政府与村组干部形成利益共同体共同推进征地进程，政府包庇村组干部的越轨行为使农民权利受损却投告无门，只能越级上访或直接找企业谈判。一方面，农民往往因权益没有得到有效保障而发动群体性事件；另一方面，地方经济却因为低成本的招商引资而得到迅速发展。

（三）失地农民的安置

通过征地谈判达成的协议，其主要内容就是对失地农民的安置措施。主要的安置措施有四种，即就业安置、货币安置、土地安置和社保安置。

在计划经济时期，由于企业承担着较多的社会福利功能，政府要求企业必须对农民采取“谁征地、谁安置”的原则，由作为征地需求方的企业自行安置失地农民（丁成日，2007）。^[20]这种安置方法较好地解决了失地农民的后顾之忧，从而有利于征地工作的顺利开展。然而对于企业来讲，这无疑是一项巨大的负担。尤其是考虑到失地农民受教育水平较低、专业技能也比较欠缺，企业往往难以有效地为其安排相应工作，致使相当一部分征地劳动力实际处于失业状态。

随着市场经济的发展，企业的社会福利功能逐渐被剥离，由企业进行就业安置的现象越来越少。1990年代之后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。刚开始的时候，由于农民可以一次性将土地收益变现，对这种货币补偿模式比较满意。然而随着土地价格的上涨，尤其是看到土地补偿与土地出让价格的巨大差异，农民越来越感到现有的货币补偿标准太低。当然，多数国家的征地补偿都是根据土地征用前的用途来定的（土地的非农化增值与农民的个人努力无关），即农民获得的补偿来自于农业土地价格。按照经济学的方法计算，国家规定的“土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”、“安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍”，这样的补偿水平在绝大多数情况下都高于农业土地价格（欧阳静，2013）。^[21]

虽然货币补偿水平过低的说法不见得正确，但是因为征地时间有先有后，如何尽可能确保在不同时间的征地补偿相对公平则是一个困难的问题。一般而言，较晚征地的补偿水平会更高一些，但是如果土地的征收成本过高，也可能使剩余的土地最终无人征收。由于农民集体之间不存在竞争，征地几乎是一个强制性的政府行为，因此当农民因为政府的强制征地而出现补偿水平在不同时段的差异时，则容易引发群众的不满。另外，在同一村庄，征地也不是一次性完成的，不同时期的征地补偿差异更容易引发农民的找补行为。笔者在浙江D镇调研发现，当地农民的解决方法是以土地集体所有为依据，由全体村民共享征地补偿，然后将未被征收的土地在全体村民中进行均分。这种做法使农民能够公平地分享不同时期的土地增值收益。然而由于农地制度日益物权化和变相私有化，很多地方已经不再进行土地调整，征地补偿只给被征地农民，而此后他也不再享有任何土地（收益），沦为真正的失地农民（欧阳静，2013）。^[21]

很多调查和报道指出，突然之间获得一大笔征地补偿，也可能造成失地农民的生活紊乱。一些人因为一夜变富而游手好闲，甚至成天以赌博度日，很快就变得一无所有，既无地又无钱，很容易就走向违法犯罪之路（周大鸣和高崇，2001）。^[22]即使失地补偿没有被迅速挥霍掉，因为各种生活开销的增加（所有的用品都需要靠买），依靠补偿款生活也很难持续。

为了弥补货币安置的不足，不少地方也采取留地安置的方法解决失地农民问题。留地安置的一般做法是，按一定比例给被征地村预留或置换一部分土地，利用这些土地，被征地村集体或者失地农民就可以发展二、三产业，从而增加失地农民的经济收入。早在20世纪80年代初，深圳特区就开始实践留地安置了。1980年特区成立之初，深圳市建设资金紧缺，政府给被征地农村集体划定一定数量的土地，用于村集体发展集体经济（王如渊，孟凌，2005）。^[23]1991年，厦门市发布《关于农村预留村办工业用地的通知》，规定除了货币补偿之外，另外按照人均15平方米的标准给被征地村村民预留土地，留用地为村集体所有土地（陈金田，2006）。^[24]浙江省从2003年起也开始实施“留地安置”政策，市、县征地单位必须给被征地农村预留10%-15%左右的土地，用来发展二、三产业（鲍洪俊，2005）。^[25]

虽然留地安置受到农民的欢迎，但是在实践过程中也存在一些问题。首先，集体卖地、村民分钱。之所以采取留地安置，是为了克服货币安置的不足，使农民能够长期分享土地收益，但是有些地方的农民却将留置地出卖，将土地收益一次性变现分光。其次，零散开发，影响城市建设的整体规划。由于村集体的经济能力有限，很难对留置地进行统一规划和开发，往往采取零散出租给农户的方式进行经营，不利于社区的统一管理。另外，四处分散的留置地也直接影响到城镇发展的整体规划，容易导致土地的低效利用。最后，对于经济不发达的区域，留地安置很难发挥应有作用，其土地价格与农地价格无异，农民无法通过经营留置用地而获得额外收入。

除了留地安置，各地也在探索不同类型的失地养老保障措施，以弥补货币补偿的不足。目前来看，各地的养老保障措施主要有三种：将被征地农民纳入城镇职工基本养老保险的模式（成都、无锡、杭州等）、为被征地农民建立独立开放的养老保障的模式（江苏、山东等）和政府+商业保险的模式（河北、重庆等）。在保障效果以及和城镇职工基本养老保险衔接方面，纳入城镇职工基本养老保险的模式最好；在政府责任方面，政府在纳入城镇职工基本养老保险和采取政府+商业保险模式中承担责任最大。相对而言，独立开放的养老保障措施在当前具有较大的合理性（陈正光和骆正清，2009）。^[26]然而从当前的情况来看，无论是哪种保障措施都存在保障不足的问题，而要进一步强化失地保障，提高失地农民的保费显然不切实际（若失地农民将补偿款都用于购买社保，其生活将陷入困境），提高政府的财政支出则将进一步增加政府负担。如何平衡这些利益关系，是解决失地安置必须面对的问题。

三、土地征收与权力博弈

无论是在前期规划、中期谈判和后期安置的哪个环节，土地征收过程中所存在的种种问题不是由任何一方的权力主体所单独决定的，而是由不同主体之间的权力博弈结构所致。而权力博弈结构在不同时期具有不同的特征，这意味着对土地征收问题的研究必须放在特定的时空环境下进行。

土地征收是工业化和城镇化的重要条件，因而也是经济社会发展过程中不可或缺的一环。无论是市场支配还是政府驱动，经济发展具有内在的扩张动力。对于发展中国家来说，经济发展的诉求尤为强烈。通过增加就业，提升人们的生活水平，经济发展为后发国家政权的合法性与合理性奠定基础。为了论述的方便，本文将这种来自政府和企业推动经济发展的力量称为经济权力。

在当前的中国，经济权力的运行情况如下：以“低价供应工业用地→高价供应商住用地→土地抵押融资进行城市基础设施建设”循环来推动土地城市化和GDP的增长（范剑勇和莫家伟，20）。^[27]其中的关键就在于通过低价出让工业用地来招商引资，这一点在经济发达地区体现得尤为明显。因为地方经济越发达，越能够承受低地价的财政负担。以昆山工业区为例，受到上海、浙江以及苏州周边地区的竞争压力，其土地出让价格从数年前的12-13万元/亩下降到当前的7-8万元/亩，而土地的实际开发成本却是14-15万元/亩；再看苏州工业园区，其土地开发成本约为20万元/亩，而出让价格只有8 -12万元/亩（赵德余，2009）。^[28]随着东部沿海地区土地指标的日益紧缺，经济开发与土地征收的浪潮逐渐向内地蔓延，很多县、市乃至乡镇政府都在大搞开发区建设；而在这个过程中，各地几乎都要为工业投资者提供低价的土地和补贴性基础设施（陶然和汪晖，2010）。^[29]

另一方面，政府则以高价出让商住用地，以此获得的土地出让金构成了所谓的“土地财政”。近年来，随着土地价格的上升及征地面积的扩张，土地出让金收入占地方财政收入的比重不断上升，2001年占比为16.17%，2002年占比为28.4%，2003年的占比则达到54.7%，而到了2010年，全国土地出让金为2.7万亿，占地方财政收入的比例高达76.6%（赵德余，2009；郭亮，2012）。^{[28, 30]}虽然部分土地出让金可能作为政府的“零花钱”被挥霍掉，然而调查研究表明，多数土地收入是用于弥补财政支出缺口和为城市建设提供融资支持；而政府的土地收益与其经济发展，尤其是工业化和城市化的政策目标基本还是一致的（赵德余，2009）。^[28]地方政府之所以极度依赖“土地财政”来发展经济，与当前的税赋体制和政治考核不无相关，对此，笔者将另文论述。

在当前经济权力迅速扩张的语境下，征收更多的土地、以更低的成本征收土地很自然地成为地方政府的选择偏好。而征收更多的土地则意味着地方政府只能不断突破国家限定的用地指标，甚至违法改变土地用途，这正是土地规划难以落实的内在原因。以更低的成本征收土地，则意味着地方政府将更多地采取强硬姿态与农民谈判，尤其是联合村组干部共同推进征地进程。为了高效率地完成土地征收，农民被给予的谈判空间与选择空间非常小，为了维护权利或谋取私利，农民只能通过越级上访或直接与企业谈判来进行。低成本的土地征收，不仅使农民缺乏应有的谈判能力，而且直接影响对失地农民的后期安置。无论是货币安置、留地安置还是社保安置，都是从征地的收益中支付的。低成本的农民安置，使农民只能享受较低数额且常常被拖欠的货币补偿，而留给农民集体开发的土地则往往缺乏相应的基础设施配套，至于社会保障水平更是不充足。

伴随着经济权力的不断扩张，一方面是土地征收的迅速推进，另一方面则是越来越多的涉土信访及群体性事件的出现。作为土地征收的相对方，农民并不仅仅是沉默的受众，他们以自己的行动在不断地改变着征地过程中的权力格局。为了论述的方便，本文将针对经济权力扩展而引发的群众的反抗性力量称为社会权力。与社会权利这个带有褒义的正面概念不同，社会权力是一个中性概念，表达的是群众对经济权力扩张的回应能力。

在征地过程中，与经济权力的强势相比，社会权力在整体上依然处于弱势。一方面，农民通过自我组织化来进行征地谈判的意识和能力较弱，而更多地以钉子户的形象出现；另一方面，农民的抗议活动往往是一次性的，很少能将社会权力的诉求上升到法律制度的层面，从根本上改变土地征收的权力格局。正因如此，在征地谈判中，农民缺乏足够的组织能力，很容易被地方政府各个击破；而在后期安置中，农民要求改善安置条件的诉求很难对抗经济权力的强势压力。

情势并非一成不变。随着土地价格的迅猛增长，村庄中传统的合作力量（如宗族）被激活；而民主法治的观念随着媒体无孔不入的宣传，对人们的思想和行为不断发生影响。在这些因素的作用下，涉土信访和因为征地产生的群体性事件层出不穷，给地方政府进行低价征地的活动制造了越来越多的障碍。在宗族势力强盛的地方，农民的集体认同和集体行动能力较强，甚至能够迫使村组干部最大限度地代表村民利益与地方政府进行谈判。而地方政府在农民集体强大的压力之下，往往只能做出相应的让步。

实际上，近年来对于地方政府而言，土地征收已经变得日益艰难。各地已经或准备从规章政策上赋予农民更大的谈判空间，尽可能回应农民的安置需求。例如，留地安置的做法已经被越来越多的地方政府所采用，这是农民或农民集体对于农地转让租金与地方政府不断展开争夺所得的结果，是地方政府对农民或农民集体获得部分农地转让租金的承认（姚如青，2009）。^[31]

经济权力与社会权力存在相反相成的复杂关系。地方政府对城镇化、经济发展的追求与农民地权保护的取向相互冲突，地方政府显然没有动力或者缺乏能力去提升失地农民的社会福利（赵德余，2009）。^[28]另一方面，经济发展与社会保护又存在相互促进的关系。工业化和城镇化的推进使地方经济得到较快的发展，既增加了就业机会，也提升了土地的价格，从根本上讲是促进社会福利的基础条件。而地方经济的发展为失地安置条件的优化提供了可能性，安置条件的优化反过来也有利于土地征收的顺利开展，从而进一步促进地方经济的发展。

通过考察土地征收的法律制度变迁，可以更好地看出经济权力与社会权力之间的互动关系。大集体时代，由于国家主要开展重工业建设和农业集体化建设，对土地征收的需求相对较小。1953年的《国家建设征用土地办法》规定，征地“必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”，“凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办”。强调社会保护的征地安置制度得到了群众高度认可，使各地的征地工作进展顺利。改革开放之后，工业化和城镇化建设迅速推进，建设用地需求骤增，按照原来“安置优先”的规定，使得有些地区的征地费用越来越高，征地安置压力极大，致使很多建设单位的工期一拖再拖，影响国家建设。“为工业化、城镇化发展尽快提供土地，成为最优先的立法目标和政策目标”，于是1982年的《国家建设征用土地条例》删除了“安置优先”条款，取而代之的是“征地服从”条款：“国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”经济权力对社会权力的过度挤压，征地补偿和安置不公、不到位，使得征地冲突问题在1990年代中后期开始变得日益严重。为平衡两者关系，国家在进入新世纪以来不断出台相关规定，如《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》（2001）、《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》（2002）、《关于加强土地调控有关问题的通知》（2006）等，要求地方政府在征地过程中必须切实保障农民的利益，以维护社会的稳定，更好地促进经济发展。

上述征地制度的变迁体现了国家对于维持经济权力和社会权力平衡的努力。地方经济的发展常常以突破土地规制、削弱对失地农民的安置措施为代价，虽然社会权力的发展能够在一定程度上约束经济权力的扩张，但是更多的时候则需要依赖国家的政治控制。通过完善征地制度、建立权力监督体系，国家能够对地方政府的越轨行为予以制裁，从而维护经济权力与社会权力的平衡。为了论述的方便，本文将国家对地方政府行为的控制能力称为行政权力。

虽然我们看到行政权力的各种表态和努力，但是从近年来的实践来看，行政权力的效果依然偏弱。国家试图通过制定土地利用总体规划来实现城镇经济有序发展和粮食安全的目标，然而实践表明，土地规划缺乏权威性，国家的权力监督体系并没能有效规范地方政府的征地行为。地方政府的违规用地行为，村组干部在地方政府庇护下所进行的与征地有关的越轨行为，以及群众的信访遭到地方政府的打压控制，这些情况也没有得到行政权力的有效规制，容易使农民在征地谈判和后期安置中处于不利的地位。以温州为例，2007-2011年全市检察机关共起诉村干部贪污贿赂案件106件，占到全市起诉贪污贿赂案件总数的18%。在这106件案件中，有62%的案件涉及土地征用，可见土地征用已然成为村干部职务犯罪的关键领域（徐海霞和曾国真，2013）。^[32]

需要指出的是，过于强势的行政权力并不利于经济权力的有效运行，特别是在经济发展的初期。由于行政权力的严密控制，地方政府确实会减少违规用地并瓦解与村组干部的利益联盟，然而土地征收的效率也会降低从而影响到地方经济的快速发展。而地方经济一旦不景气，群众的社会福利也不可能有较大的改善。当然，过于软弱的行政权力也会因为社会权力受到损害而使征地工作遭遇抵抗，最终不利于地方经济的发展。

行政权力的强弱不仅仅取决于国家意志，在很大程度上还受制于经济权力和社会权力的博弈格局。这里所谓的国家意志不是指文字层面的规章制度，而是推动权力运行的行动能力，即权力执行力。离开国家意志或权力执行力，行政权力也就不具有任何约束力。然而，如果经济权力受到社会权力的过度压制，行政权力往往会弱化以释放地方经济的发展动力；反之，社会权力受到经济权力的过度压制，行政权力则往往需要强化以保护群众的社会利益。需要指出的是，从现实来看，无论是强势的经济权力还是强势的社会权力，都很容易将行政权力挟持以为己用。例如，地方经济发展因为提供就业、税赋，对国家的整体发展有利；而提升群众的社会福利，有利于强化对国家政权的认同。从经济社会的发展规律来讲，经济发展有起有落，经济权力很难长期保持强势的劲头；而群众对社会福利的诉求只会越来越高，社会权力最终会以压倒之势超越经济权力，并对行政权力提出更高的要求，从而进一步规制经济的粗放发展。

四、重构征地制度

就当前的形势来看，我国经济还处在较快发展的阶段。考虑到产业结构调整之后（虽然艰难），我国经济将在一个新的平台上进一步发展，因此，在一二十年之内，经济权力的强势劲头有可能继续保持，城镇化依然处于高速发展阶段（贺雪峰，2013）。^[33]同时，人们对于法治与权利的认同将进一步强化，社会权力将日益强势，甚至可能在一二十年之内超越经济权力成为左右行政权力的主要力量。在这样的背景之下，如何重构征地制度，在不影响经济发展的同时促进社会权力的建设与行政权力的完善，将经济权力、社会权力和行政权力统一到依法治国的框架之内，成为一项重要而紧迫的任务。

在一二十年之内，经济发展依然是党和国家工作的重心，在工业化和城镇化达到理想水平之前，土地征收始终是一项基础性的工作。这里有两个重要的问题需要辨明。首先，土地非农化的增值收益应当归全社会分享，而不是由使用土地的一小部分人独占。主流观点认为，应该按土地非农使用的市场价给予农民补偿。然而，城市化和政府在基础设施的巨大投资是土地增值的最主要原因，如果这部分土地价值增值部分全部被土地的占用者获取，是一种变相的国有资财流失（国家投资，个人获利）。从根本上讲，到中国工业化和城镇化达到理想水平之日，涉及征地的农民也仅占全国农民的一小部分，城市化带来的土地收益由这一小部分城郊农民专享，只会大大增加城市化的成本和恶化财富分配（华  生，2012；贺雪峰，2013）。^[34-35]其次，如果认定土地增值收益应在全社会进行分配，那么被征地农民的利益如何切实得到保护？除了法定的货币安置之外，也许更为重要的是完善留地安置制度和社会保障制度以使农民能够长期分享城镇化收益。

因此，在继续采取政府主导的征地模式的同时，应当进一步强化对农民利益的保护，使社会权力随着经济发展而不断完善。近年来地方政府出于降低征地成本的考虑，往往压低对农民的实际补偿标准，从而激化了政府与群众的矛盾。协调征地过程中政府、企业、集体与农民个体之间的关系，在适应经济建设需要的同时促进社会的和谐以及缩小城乡差距等公平性目标的实现，成为征地制度改革的主要考量内容。从这个意义上讲，国家需要加强权力监督体系的建设，对地方政府的违规用地及其他越轨行为予以规制。强化行政权力虽然在一定程度上增加了土地征收的成本，但却是优化经济发展和保障社会权益的必要条件。综上所述，本研究报告提出如下政策建议，以优化组合当前在各地征地实践中出现的有效制度：

第一，强化土地规划的权威性。为确保粮食安全、合理规划土地功能，必须强化自上而下的土地规划的权威性。土地规划应当进行科学化、精细化的编制，并提交各级人大讨论通过，使其具有真正的法律效力。土地规划不得随意更改，确需更改的，必须设定相应的更改周期、更改幅度，并提交各级人大讨论通过。设置中央垂直管理的土地执法系统，严格执法程序，对违规用地行为严加惩处。纲举目张，土地规划是整个土地利用、土地征收工作的基本框架。国外也非常注重对土地进行规划，例如在法国，根据法律规定，自1983年1月7日之后，除已设居民点地区和包括在城市规划文件中的区域外，禁止在国土上其他地方建造房屋；如果市镇要求扩建市区，它们就必须制定土地占用计划。

第二，设置预备征地比例，形成村庄之间的土地竞争市场。虽然在今后一二十年之内有必要继续坚持政府主导的征地模式，但是应当将原来“一对一”的征地方式改为“一对多”。当前的征地是由政府根据用地需求，确定特定的征地区域，“一对一”展开征地工作，很容易造成群众与政府的对立，导致征地谈判陷于僵局。“一对多”的征地方式是指，根据土地规划，每年确定一定比例的预备征地数量，符合土地功能规划的村庄都可参与征地。最先达成征地意愿的村庄纳入当年的征地范围，而始终无法达成征地意愿的村庄则可能因为丧失征地机会而缺乏发展机遇。“一对多”的方式可以形成村庄之间的竞争市场，提高征地的自愿性，减少征地冲突。当然，如果在一定时限内没有任何村庄达成征地意愿，政府依然可以采用“一对一”的方式进行征地。

第三，强化集体土地制度，优化农民对土地利益的分配机制。村组干部的越轨行为不是来自集体所有制，而与“资本下乡”的冲动和地方政府官员的腐败有关，正因为农民集体太软弱，企业才有机会勾结腐败官员去俘获村干部；倘若没有了集体，非但抗议运动难以组织，抗议也没有了法律依据。应当强化集体土地制度，强化农民参与土地决策的能力。在土地预备征收的竞争中，未经多数村民同意（三分之二），不能形成土地征收的决议。对于征地后的货币补偿，应当提取一定比例的资金留作集体公共开销，集体资金严格按照三资管理办法进行使用；剩余的货币补偿由全体村民均分；重新进行土地调整，将未被征收的土地均分给全体村民。如此，既可提升基层治理能力，又能够确保不同时段的土地增值能够在全体村民间公平分配。

第四，合理规划集中留地安置方案。留地安置的目的在于保障农民的长久生计，这就要求留置地必须处于土地市场发育程度较高的区位。^[51]根据土地功能规划，设定预备征地的总面积，按照一定比例（如10%）切出一块留置用地，集中预留在条件较好的区位，所有被征地村庄的留置地都将集中于此。只有征地面积占村庄面积的一定比例才能获得留置用地，当然，不同时期的征地面积可以累加；一旦累计征地面积占比符合要求，即可享受一定比例（如10%）的留置用地。集中留置用地由政府进行统一规划，根据各自村庄进驻的时间分批进行开发。政府需要为留置用地的开发提供相应的扶持和配套政策，确保留置用地得以顺利开发。留置用地应坚持集体开发的原则，所得收益由全村村民共同分享，不得将留置用地出卖或瓜分。

第五，完善失地养老保险。通过比较研究可以发现，将失地农民养老保障完全纳入城市职工养老保险的模式虽然在统筹城乡发展方面效果最佳，但是需要政府巨大的财政支出，这对于经济水平不发达的地区不具有适应性。政府+商业保险的保障模式需要政府投入大量贴息补贴，被征地农民受益面窄、保障水平不高，且不能和城镇职工养老保险相衔接，因此也不可取。为被征地农民建立独立开放的养老保障，能够较好平衡农民缴费能力、政府责任和保障效果，且能够与城镇职工养老保险相衔接，是目前较为可取的模式。通过提升农民集体与个人的经济收入，可以逐渐将被征地农民的养老保障转为城镇职工养老保险，从而增加农民每月可领取的金额。

第六，加强权力监督体系建设，允许司法介入征地过程。征地制度的建构固然重要，但是离开有效的国家权力监督体系，征地制度改革将成为一纸空文。一方面要建立中央直属的土地执法系统，切实维护土地规划的权威性；另一方面也要畅通群众自下而上的反馈渠道，通过群众投诉信访，强化对征地过程的监督。除此之外，还应当加大依靠司法机构来处理征地纠纷，这也是依法治国的内在需求。在现行法律环境下，人民法院在实践中倾向于不受理土地征用纠纷。实际上，通过司法介入，可以为征地纠纷提供相对客观的评判标准，有助于改善被征用土地的定价系统、减少土地权属流转中的矛盾。如此，将有利于推动征地程序的法治化建设，从而完善社会权益保障，确保经济建设的稳步健康发展。

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Power Game and Institutional Reconstruction in Land Expropriation

Abstract: With the continuous development of China’s industrialization and urbanization, a large number of land expropriation happened. Prophase planning, negotiations and settlement are included in the process of land expropriation. In this process, the relationship between farmer rights protection and national economic development is not entirely determined by the subjective will of policy, but more subject to the game pattern between economic development, people’s consciousness of rights and national administrative intervention. In other words, through the whole process of land expropriation is the interactive relationship of economic power, social power and administrative power. To reconstruct the system of land expropriation, in fact, is through the balance of the three power game pattern to improve the system of land planning, land expropriation negotiation and settlement of land-lost farmers.

Key words: Land Expropriation; Economic Power; Social Power; Administrative Power; Institutional Reconstruction