13年前，《农村土地承包法》出台。这部法律确认了“包产到户”的合法性，并明确承包期内不得调整和收回承包地。这在当时被“中国农村改革之父”杜润生视为重要的胜利。

　　但农地的问题并未就此尘埃落定。比如，承包到期怎么办？集体是“谁”？集体所有权凌驾于农民使用权之上怎么办？ 农民进城了土地怎么办？农地难以资本化怎么办？

　　说到底，农民的承包经营权仍然是不完整的产权。随着农村人口大面积流动，土地流转向规模经营发展，农地产权现状和诉求更为复杂，催逼进一步解决土地产权问题。

　　中共十八届三中全会后，《土地承包法》的修订被纳入议题。据财新记者了解，今年4月初，全国人大法工委牵头成立了承包法修订领导小组和工作小组。目前，承包法修订仍处于研讨征求意见的阶段，尚未形成草案。

　　据全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟披露，此次修法的主要目的是依法保障农民的土地财产权益，包括：稳定农村土地承包关系长久不变，赋予土地承包经营权抵押、担保的权能；界定农村土地集体所有权、农户承包权，以及土地经营权之间的权利关系；不能以退出土地承包经营权，作为农民进城落户的一个前置条件；建立工商资本租赁农地的准入和监管制度；以及保障好农村妇女的土地承包权益。

　　十八届三中全会上，关于土地问题，中央已定调：落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。即强调要放活的是经营权，承包权则属于农户，不可对外流转。据此，新法有意落实“农地所有权、承包权、经营权三权分置”这项基础设计。

　　时至今日，农地问题早已不只是农村的问题，此次修法也吸引了经济、金融、法学届等人士的关注。处理这种有中国特色的农地产权体系，亦已进入“深水区”。不少人士都感叹“太复杂”。

　　目前，无论是“三权”划分还是“三权”权能如何赋予，都充满争议。牵一发动全身的农地领域，改革更倾向于稳妥。

三权分置能否解决问题？

　　刘振伟于2014年底撰文透露，如何在稳定农村土地承包关系的基础上，促进土地的规模化经营和集约化利用，既保护好耕地资源，又尊重农民的财产性权利，是修改农村土地承包法要考虑的重点问题。

　　“三权分置”正是在这样的背景下提出的。土地问题专家、国务院发展研究中心农村部副部长刘守英曾总结，农地改革路径是所有权和使用权两权分离，不动所有制，强化使用权。

　　不过，随着土地流转的推进，情况出现了变化，承包权和经营权事实上出现了分离，或有分离的需求。根据农业部统计，截至2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积已占总面积的28.8%。在此背景下，“三农”理论界提出“三权分置”的产权安排，被中央采纳。

　　实际上，“三权分离”起于农民自己的创造。1988年，浙江省政府就在文件中明确提出“三权分离”，上世纪90年代初又提出“三权分离、稳制活田”。

　　浙江省农办副主任邵峰向财新记者介绍，这是温州先搞起来的。当时，温州搞个体经济，乡镇企业很活跃，但如果农民经商失败了，还想回去种田，就要给他保留种田的资格。这样就把承包权和经营权分开了。

　　让农民不丧失承包权，以降低改革风险，亦是中央的考虑。不过，将这种事实上因流转造成的产权分离，作为一种产权基本安排从法律上确定下来，却面临争议，尤其是遭到不少法学家的反对。

　　中国政法大学教授王卫国表示，以承包权为身份权，经营权为财产权，不失为打破农地使用权身份性带来的流转僵局的一种策略安排，但这种安排是过渡性的，也是局部性的，并不代表中国土地物权制度的未来常态，也不符合国际产权划分的通行原则。因出租等形成的产权分离，无论中外都是广泛存在的，通过合同法约束即可。

　　目前，土地流转者随时受到土地产权不完整带来的掣肘。浙江海盐大户张冯亮流转了约1000亩土地，“不太敢投入，还是希望能有自己的地，自己说了算。”他说，即便在租期内，也存在承包权干扰经营权的风险。“你在别人的村里。农民说不干了，你能怎么着？”一位专家称。

　　不过，“三权分置”的产权安排在不少“三农”学者看来仍是必不可少的。十八届三中全会后，一位山西学者对山西农户的访谈显示，有的农民觉得流转土地就是失去土地，担心土地流转后生活没有着落，宁可抛荒或者由亲戚无偿耕种，也不愿意流转给别人；有的农民担忧政策多变，流转出去后不能收回。刘守英等人认为，目前承包权、经营权合一的产权安排使承包人和经营者都得不到有效保障，不利于土地流转。

　　在国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆看来，眼下更重要和实际的问题，是集体所有权、农户承包权、流转者经营权“三权”的权能，如何设定，占有、使用、收益、处分、抵押等权能在“三权”之间如何划分。

强化还是弱化集体？

　　现行《土地承包法》出台时，曾招来一些人士农地“准私有化”批评。一位智囊人士回顾称，中央想了多少办法，就是想把这个土地权利给农民。不过，时至此次土地法修订，主张适度发挥或强化集体作用利于土地规模经营的声音有所加强。一些人士担心，过于强化农户承包权会阻碍土地流转，导致土地细碎化。

　　随着土地流转的推进，一些地方集体的权力事实上在强化。外来流转者多不愿意直接和单家单户的村民打交道，而是找乡镇村干部。一些地方也有意发挥集体作用，促成交易并监管土地用途。

　　浙江海盐的农村农产交易平台，就采取农户将土地流转事项委托给村集体，再由村集体在产权交易平台将村内土地集中挂牌。如果有农户不愿意流转影响土地成片，村集体还负责协商换地。名声远播、被中央有关领导多次提及的上海松江家庭农场，就是要求农户按给定的价格，将土地先流转给村集体，再由村集体招租。

　　当下，促进土地流转是共识，但采取什么路径，意见却是分化的。一些人士主张给予农户清晰完整的产权，甚至私有化，有了这样的产权基础，才能促进土地交易；一些人士则认为，这样做并非必然有利于土地流转和经营规模扩大。叶兴庆表示，就连一些日本农经学者都认为，土地集体所有在集中离农者耕地方面，比私有制有更多的办法。

　　华中科技大学中国乡村治理研究中心博士魏程琳考察过广西某县土地细碎化治理过程。

　　他发现，村委会和理事会在工作中经常运用并不断强化的一个理由就是:“农村土地归村集体所有，农民个体只有承包权，没有所有权，你（农户）若不要土地，集体可以收回来。”

　　对于这样的意见，一些学者忧心忡忡：好不容易把集体“弄没了”，为何又要弄回来？毕竟，在农村，更普遍的情况是乡镇村干部作为集体代表，侵犯农户权益。近些年，一些村委会或基层政府组织以规模经营为由强制收回农民的承包地。

　　既然现阶段中央仍然保留了并要落实集体所有权，确定集体行为的边界显得至关重要。

　　叶兴庆认为，现阶段不宜通过扩大集体经济组织调整和强制收回农户承包地的权利来体现所有权，也不宜通过收取土地承包费、参与土地流转租金分配来体现所有权。否则，极易发生侵犯农户承包权的问题。

　　年逾80、经历了新中国各阶段土地变迁的农业部政策法规司原司长郭书田向财新记者再三强调：不能将“落实集体所有权”放在那里就不管了。

　　他表示，不能再让村民委员会代行集体所有权权力，而必须将农民的集体所有权落实下来。他建议将“股份合作制作为集体所有权的实现形式”这一句写进法律中。

长久不变如何落实？

　　总体而言，中国对农民承包经营权的保护在不断加强，从最初的基于合同保护的债权，至2007年《物权法》出台，已被明确作为一种用益物权，享有占有、使用、收益、流转的权利。

　　2008年，中共十七届三中全会最终明确，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。若得以落实，农户承包经营权将更接近于所有权。

　　不过，此后“长久不变”迟迟未具体落实，这也影响了土地流转。

　　有农地信托业务的某信托公司内部人士常亮告诉财新记者，实践中碰到的一大矛盾和困惑，就是承包期限和展期规则不明确，经营主体没有稳定的预期。

　　一位参与修法的专家告诉财新记者，如何将承包关系“长久不变”从法律上确定下来，是此次承包法修订最重要的任务之一。

　　据财新记者了解，承包期限问题仍待中央定调。政策界、学界有不同意见，一些人士主张遵从“有恒产者有恒心”的古训，将土地财产权利完全交给农民。也有人提出反对意见，最后出现在十七届三中全会决定中的表述是“长久不变”。

　　主张继续调整土地的声音从未消失，但据财新记者了解，这种意见目前并不占主流。

　　从实际情况而言，二轮承包后，农村调地现象已经明显减少。1999年 -2010年中国人民大学和美国农村发展研究所组织的五次17省调查数据显示，2000年-2010年，支持在30年承包期内“不得调地”政策的农户比例平均为42.5%，明显高于反对的比例（28.2%）。

　　“目前，多数意见还是主张设承包期。”叶兴庆告诉财新记者。不少人主张和城市住宅用地使用期一样设70年。这个方案在2008年时就被讨论过，当时的反对意见是，30年变成70年，仍然是一个有期限的土地制度。

　　中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊曾撰文表示，如果不设承包期限，土地承包经营权则逼近集体土地所有权，容易误读为推行土地私有。

　　上述文章称 ：“我们倾向于有期限的‘长久不变’。” 他建议，参照现行法律关于城镇居住用地使用权、林地承包权年限的规定，将“长久不变”的承包期限确定为70年，起点为二轮30年承包期到期后。

　　刘振伟还透露，修法另一个重点是要保留进城落户农民土地承包经营权。现行《土地承包法》要求农民进入设区的市之后，退回承包地。中央有关领导多次表示，在现阶段，保障农民工的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权，带地进城，留条后路是必要的、合理的。

只放经营权能放活吗？

　　多重考虑下，中央避免大动干戈，稳妥地将释放土地活力的重点放在经营权上，并赋予其抵押、担保权能。这被视为十八届三中全会在农地改革上的一大突破。

　　不过，尽管理论上问题不大，落实在法律上仍有障碍。前述参与修法的专家告诉财新记者，经营权到底是债权还是物权，目前仍有争议。若是债权，则无法抵押，只能质押。

　　仅仅放活经营权，其资本化的能力也受到限制。目前农民以土地入股和外来投资者合作的模式，受到政策界和地方上不少人士的认可。“这种模式应该是土地承包经营权入股，否则农民股份就太低了。”邵峰认为。

　　王卫国则告诉财新记者，建立在租约基础上的经营权仍然是一种不稳定的权利，这样的关系要么解体，要么发展成长期关系。

　　无论体制内外，都不乏打开承包权流转通道的呼声。

　　农业部总农艺师孙中华即指出，目前，中国有2.34亿农民工及其家属处于两栖状态，到2020年，还要有约1亿农村人口进城。

　　在这个过程中，已经并将进一步出现一大批有地市民。除转包出租，如何通过建立土地承包经营权退出机制，盘活进城落户农民的承包地，让稳定就业的进城农民割断与承包土地的联系，让留在农村的农民种更多的地，将成为今后一个时期深化农村土地制度改革必须重视的重大问题。

　　“长远来看，承包地一定要允许流转。否则留在农村的都没地，有地的人都在外面，这怎么行？”邵峰说。

　　其实，现行《土地承包法》并未禁止农地转让。第41条规定: 承包方有稳定的非农职业或者稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将承包地转让给其他从事农业生产经营的农户。但中央政策倾向于将转让限定在集体经济组织内部。中央办公厅和国务院办公厅2014年联合下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，并须经发包方同意。

　　为降低改革风险，一些专家主张，现阶段给承包地流转设置一定条件，如转出农户须落户城镇；转入者受让面积上限等。

　　若允许承包经营权转让，如何处理集体经济组织成员的身份成为棘手问题。

　　邵峰主张，现阶段，可以采用“成员权与股东权（财产权）分离”的办法。据财新记者了解，在某个时点将集体成员身份固定下来，已经成为决策层主流意见。“固定下来以后，未来集体是否开放，这些要再研究。”全国人大农业与农村委员会副主任委员张晓山表示。

　　不过，城镇化、工业化、农业现代化、信息化正共同改写中国农村的面貌。无论对过去体制持何种评价，传统的“集体”势必成为旧梦。

　　“现在还是思想不够解放。解放思想应该没有禁区，解放思想也没有到顶的时候。我们过去往往设定一条杠，过了这条杠就是道路方向问题，所以一些体制机制障碍很难突破。”郭书田说。■