建立政府扶植、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制被认为是建立普惠农村金融体系不可或缺的一环。全国人大财经委副主任委员吴晓灵曾指出，这种担保机制也就是用一定的财政资金为金融机构分担一部分市场风险的机制。财政注资、主导或参与成立农业信贷担保机构，此前重庆、四川、北京、贵州等地都有探索。农业部副部长张桃林认为，从国内外实践来看，这种财政支持的农业信贷担保机制，搭建起了商业金融和农业发展之间的桥梁，有效破解了农民“贷款难、贷款贵”难题，实现了农业产业上水平、金融发展可持续、财政补贴高效率、农民最终得实惠。

　　相比于地方方式各异的尝试，此次全国统一部署的政策性农业信贷担保体系，财政主导性很强。根据三部门引发的《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（下称《意见》），非财政性资金占农业信贷担保机构资本股份不得超过20%。

　　这也是农业补贴改革的一部分，财政注资来源的重要一部分即农业补贴。5月，财政部、农业部曾发文，加大对适度规模经营的支持，在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营。当时即明确，这部分资金将重点支持建立完善农业信贷担保体系。此外，中央鼓励省级财政安排本级财政资金作为资本金注入省级农业信贷担保机构。

　　《意见》明确，政策性农业信贷担保机构以可持续发展为运营目标，将依法依规建立健全公司法人治理结构，组建专业化经营管理团队，实行市场化运作，承担市场经营的相应风险。

　　破解农业贷款难

　　由于农业、农户贷款小额、分散、缺少有效抵押物、信息不对称、交易成本高、面临自然市场等多重风险等因素，和追求利润最大化的商业金融并不能完全匹配。虽然中国早就提出建立商业金融、政策性金融、合作金融功能互补、相互协作的农村金融体系，不过，到目前为止，中国政策性金融支持严重不足，合作金融则在中国规范化金融体系中基本消失。

　　中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊曾指出，建立现代农村金融制度还没有真正破题。至少三分之一的的农民、农业生产从银行贷款是比较困难的。他多年前就开始呼吁，加大农村信贷担保体系建设。

　　中国农业大学教授何广文告诉财新记者，建立财政支持的信贷担保体系非常有必要。因为农村有大一部分经济主体，尤其是规模经营主体、贫困农户等对资金有迫切需求的群体，没有办法直接进入商业信贷市场，需要引入担保机制征信。但如果是纯商业化担保模式，依然有很大一部分人群得不到服务，只有引入政策性担保机制，这些群体才有机会。

　　张桃林在《农民日报》撰文表示，财政和金融是支持农业发展的两大政策支柱。一方面，财政支农资金通过金融杠杆能够发挥“四两拨千斤”、“小钱撬大钱”的导向和放大作用，更好地满足现代农业发展的资金需要。另一方面，金融支农资金通过财政的引导支持，可使经营风险和成本得到更好控制和合理弥补。

　　根据《意见》，政策性农业信贷担保机构将优先支持从事粮食适度规模经营的各类新型经营主体，逐步向农业其他领域拓展，并向与农业直接相关的二三产业延伸，促进农村一二三产业融合发展。

　　布局政策性农业信贷担保体系

　　三部门部署，政策性农业信贷担保体系建设地方先行，以省级为主，逐步形成省级以及省以下农业信贷担保体系。2016年，省级农业信贷担保机构要建成并正式开始运营。在省级农业信贷担保机构建立健全的基础上，有关部门将适时组建全国农业信贷担保联盟，重点为省级及省以下农业信贷担保机构提供政策和业务指导、行为规范和风险救助、再担保、人员培训和信贷政策对接等服务。

　　张桃林表示，农业信贷担保体系建设的资金来源于农业三项补贴改革，必须用到农业中去。为了做到“不跑偏”，要求组建独立的、专注于农业的担保机构。

　　相比于一些地方实践时资金多元化路径，《意见》体现了更强的财政主导性，仅允许银行机构等战略合作伙伴适当参股。在何广文看来，财政资金占多少比例，并不是最关键的因素，关键是要建立起市场化、可持续的运作机制。

　　除了财政注入资本金，《意见》还提出，建立农业信贷担保经营风险补助机制，明确对农业信贷担保机构经营风险的补助条件和补助标准，主要包括担保费补助和代偿补助等；并要求中央财政和省级财政利用粮食适度规模经营资金支持建立农业信贷担保体系的风险准备金等救助制度。不过，《意见》仍强调农业信贷担保机构的市场主体责任，对担保费补助和代偿补助实行上限控制。

　　政策性担保机构将和银行共同承担贷款风险。三部门要求，农业信贷担保业务政策设计要明确合理的担保费率、贷款期限和代偿比例等，建立合理的风险分担机制。

　　张桃林表示，国务院领导对建立农业信贷担保体系高度重视，农业部韩长赋部长也多次亲自督促落实。他透露，财政部、农业部、银监会在联合下发《意见》之后，下一步还要一起研究组建全国农业信贷担保联盟。■