市场化征地拆迁模式的运作机制及其后果

——基于H省A县城郊农村的调查

余彪

（华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074）

[摘      要]征地拆迁是我国现阶段城市化工业化的必然现象。在政府拆迁模式下，地方政府无法解决统一的拆迁政策供给与差异性的分散需求之间的矛盾，这导致了征拆难度的上升和成本的急剧增加。而在市场化征地拆迁模式下，通过拆迁公司强力控制拆迁补偿标准，有效地抑制了被征拆户的个体化差异性诉求，从而化解了政府拆迁的困境。但是与此同时，市场化征地拆迁模式也带来了严重的负面后果：真正的困难户群体无法得到合情合理的照顾，拆迁公司的利润相当于挤占了困难户的救助款；拆迁公司工作方法简单粗暴，与被征拆户关系不断恶化，容易引发意外事件；地方政府的合法性受到损害，从长期来看不具有可持续性。要真正解决征地拆迁中的矛盾，须要加强政府自身的治理能力和合法性建设，建立一个公开透明有效的谈判机制，确实将征拆中的利益博弈纳入到一个有序的轨道。

[关  键  词]征地拆迁；拆迁公司；机制；后果

    一、问题缘起

我国当前正处于快速的城市化和工业化进程中，大规模的征地拆迁在全国范围内轰轰烈烈展开。从地方政府在征地拆迁中的处境变迁来看，尽管国家法律赋予了其正当的土地征收权力，但是，这并非意味着可以轻易地从农民手中把土地征过来，恰恰相反，它在征地拆迁中面临着三重困难：一是征地拆迁的成本急剧上升，因应经济发展水平的不断提高，地方政府制定的征地拆迁补偿标准不断上调，实际付出的征地拆迁成本更远远高于法律政策规定，有的农户甚至因为征地拆迁而一夜暴富[1]（P29-30）；二是征地拆迁的难度越来越大，尽管地方政府不断上调征地拆迁补偿标准，农民从土地增值收益中获得的分配越来越多，但是农民的目的是争取更多的权益分配，他们与地方政府的博弈力度不是减弱而是加强了[2]（P128-136）；三是地方政府面临的征地拆迁风险越来越高，为了博取巨额的征地拆迁补偿，少数农户采取“闹大”[3]（P110-115）的策略，甚至铤而走险运用各种“边缘政策”[4]（P64-67）与地方政府展开博弈，在此过程中局面一旦失控发生意外事件，后者就要负担巨大的政治责任和舆论压力。这些困难决定了，尽管地方政府在结构上相对于被征拆户是强势的，但是在征地拆迁的具体场域里则反而成为相对弱势的一方。

然而必须看到，城市化工业化是必然趋势，在国家基础性的土地管理制度及财税体制没有做出结构性调整之前，征地拆迁都将是地方政府的中心工作之一。要把这项中心工作做好，地方政府既要保证征地拆迁的效率以服务于地方经济建设，又要控制征地拆迁的经济政治社会成本以确保秩序稳定。很显然，地方政府在征地拆迁场域中的相对弱势说明它无法处理好这两者之间的关系。为了化解自身的困境，地方政府选择尽量避免直接与被征拆户打交道，转而通过引入市场化的拆迁公司来承担征地拆迁任务，由此政府主导和直接参与的征地拆迁模式（下简称“政府征地拆迁模式”）为政府主导-拆迁公司参与的模式（下简称“市场化征地拆迁模式”）所取代。对于地方政府的此种策略选择，已有研究多是从地方政府治理能力的角度来进行的，它们认为，正是因为国家提倡和谐拆迁，地方政府处于发展和维稳的两难之中，这进而限制了地方政府的治理能力，促使其策略性地选择拆迁公司出面进行征地拆迁，这一模式不仅不能带来和谐拆迁，反而此种隐蔽治理技术使得征地拆迁变得更为复杂难以控制，增加了实际的暴力发生[4]（P 77-82）[5]。

已有研究对我们理解市场化征地拆迁模式的形成提供了初步轮廓，但是以盈利为驱动力的拆迁公司介入征地拆迁领域后究竟是如何运作的似乎还是个“黑箱”，有必要对其进行内部机制的考察与分析。笔者试图以H省A县的田野经验为基础对此进行讨论①。在笔者看来，拆迁公司的主要作用是解决征地拆迁政策统一供给与被征拆户的分散化需求之间的矛盾，那么，拆迁公司进入征地拆迁过程中是如何处理这个矛盾，它运用哪些资源和策略来解决这个问题，同时此种模式又会产生何种政治社会后果？

    二、A县征地拆迁经验：两种征地拆迁模式的转换

H省是中部某农业大省，所属A县下辖13个镇，1个省级经济开发区，249个行政村、29个社区居民委员会。全县总面积2044平方公里，其中耕地面积6.21万公顷，总人口65万。境内土地肥沃，盛产水稻、棉花、油料、鲜鱼，是全国重要的商品粮、优质棉、双低油和水产品生产基地，属于典型农业大县。近年，随着东部沿海地区产业向内陆转移，A县加快了二三产业的招商力度，引进了不少的企业，每年的用地规模大概在2000亩左右。

征地拆迁牵涉到大量失地农民的利益，近些年国家不断出台政策要求保障被征地农民“生活水平不降低，长远生计有保障”。在此背景下，A县在征地拆迁中对被征地农民的补偿主要依据两份文件，一是H省人民政府2009年颁发的《关于公布H省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》，二是A县2011年制定的《A县城区重点公益和社会发展项目建设房屋征收补偿安置方案》②。然而，尽管A县在征地拆迁方面制定了规范的政策文件，并且在工作中严格地遵照执行，但是在具体的征地拆迁过程中，地方政府面临的阻力还是不断上升，根据笔者调查，以2012年5月为时间节点，A县征地拆迁经历了两种不同的征地拆迁模式。

第一阶段是政府征地拆迁模式。在2012年5月之前，A县征地拆迁的动迁工作是由政府全盘负责。其具体工作步骤是，首先县房屋征收办组织人员或者委托房产评估公司对农户的房屋展开入户调查和评估，接着县乡组织拆迁专班以评估结果为依据与农户进行一对一谈判。拆迁专班从县乡各个部门抽调工作人员组成，一般由乡镇班子成员牵头负责一个专班，有时甚至还有县班子领导亲自挂帅。政府征地拆迁模式的最大特点是存在讨价还价的浮动空间。A县刚开始拆迁时候，县里内部规定浮动上限为评估价格的15%，但是这个限制被迅速打破，实际给与被征拆户的补偿价格达到评估价格的3倍以上。同时，为了防止被征拆户之间相互攀比，县房屋征收办不得不与被征拆户签订一明一暗两份协议，但是政府的暗补行为还是难以做到完全保密，因而引发了越来越大的矛盾，到2011年A县的拆迁工作基本上停止了。

第二阶段是市场化征地拆迁模式。2012年5月份，A县以购买社会服务的名义引入两家拆迁公司③，由房屋征收办与拆迁公司签订《房屋征收委托书》。在报酬方面，政府按照房屋评估价的10%给与社会服务费，另外与被征拆户每签一份协议奖励2万元。拆迁公司的具体任务由房屋征收办统筹安排，对被征拆户的房屋进行调查摸底得出评估价后，拆迁公司开始进入现场对被征拆户进行动员拆迁，通常是由六七个人组成动迁小组，分别负责现场的谈判、摄像、安保等事务。拆迁公司的谈判原则是坚持按评估价进行补偿不动摇，谈判步骤基本上先是和平协商，在谈不成的情况下则开始使用威胁、纠缠、骚扰等办法进行逼拆，并且采用所谓的“24小时拆迁法”。相比于政府拆迁，拆迁公司的动迁强度和手段都大大增加，由此导致拆迁公司的工作效率很高，很快就扭转了A县拆迁的困难局面。

    三、市场化征地拆迁模式的运作机制

    比较A县的两种拆迁模式，市场化征地拆迁模式的效率明显高于政府征地拆迁模式。那么这种效率究竟如何产生？A县的政府拆迁之所以进行不下去，在于拆迁后期钉子户④太多，钉子户一旦普遍化就难以治理。当大家都当钉子户的时候，一种情况是补偿比较低，村民难以接受，但是这并非A县的事实，另一种情况是虽然补偿不低，但是大家普遍地感觉到不公正，“老百姓怕当苕”⑤的心理迫使每家每户提高自身的补偿要价。基于此，被征拆户的补偿要求呈现出高度分散化的状态，他们之间形成了相互不信任以至于高度竞争的关系，这对政府统一的征拆政策构成了挑战。事实上，在征拆场域，最大的矛盾并非是政府与被征拆户之间的博弈，而是被征拆户之间存在的强竞争性关系，这种关系制造了被征拆户的差异化补偿诉求[6]。市场化征地拆迁模式取代政府征地拆迁模式以后之所以效率大大提升，就在于其运作机制克服了被拆迁户的差异化能力。具体而言，主要表现在如下三个方面： 

（一）市场化拆迁模式对地上附着物尤其是房屋本身差异性的克服

这主要体现在两个方面，房屋的客观价值及农民的主观认知上，两个因素造成每家的房屋都是不等价的。对于地上附着物尤其是房屋的补偿，各地都会制定详细的补偿方案，对房屋结构、装修材料、附属房等做出相应的价值评估。评估一般由地方政府专门成立征拆机构，或者市场上的房地产评估公司来进行。但是尽管方案上的参照价格是明确的，但是被征拆户与评估机构围绕着房屋估价往往会产生争议，特别是在被征拆户之间存在相互比较的情况下。比如有的被征拆户认为自己家的地板更好，或者是房屋更高，抑或是结构质量更好等等，有的还要求将自家的违建纳入补偿范围。A县在政府拆迁时期，被征拆户以上述种种理由不满足于评估价，与政府的动迁工作人员讨价还价，后者为了加快动迁进度不得不“想办法”将补偿价格向上浮动，比如说给农民重新丈量房屋面积故意放松尺度。此外房屋的价值不仅仅是其建筑本身，还与农民对房屋价值本身的判断有关，即使是造价、新旧、位置差不多的房屋，不同的人对他的估价也是不同的，如有的房屋是被征拆户好几代人居住过的祖屋，长时间累积下的感情因素往往也成为他们提高补偿要价的理由。在政府直面被征拆户的工作模式下，面对对方的种种差异性要求，通常是只能被动的答应，这就导致了被征拆户认为初始评估价格必然过低，总是存在争取更多补偿的空间。

那么拆迁公司与被征拆户谈判以后，后者主客观上对房屋估价的差异化即受到了很大程度上的抑制。拆迁公司是如何抑制的呢？房屋先经由评估机构入户登记评估，然后拆迁公司拿着这个价格去动员被征拆户拆迁，而拆迁公司在动迁的过程中对评估价格是没有权力更改的，如果农户认为自己的房屋评估价格过低，那么拆迁公司的应对做法就是：首先评估标准和结果不是他们定的，这个没办法更改，被征拆户如果对此不满意，可以去找政府，也可以自找评估公司另行评估⑥；如果被征拆户发现确有遗漏的补偿项目，可以向拆迁公司的人员反映，拆迁公司将漏评项目登记再由政府各个部门审核，A县规定必须要农户、拆迁公司、村委会、乡镇、房屋征收办等五方签字同意，审核通过以后才能将这些项目补偿加上去；此外，被征拆户如果将对房屋的感情因素也算进房屋的补偿价值，那么这是没有任何根据的，拆迁公司不予以考虑，因为现行的补偿方案里面根本就不存在。由上可见，拆迁公司通过严格地按照补偿方案所确定的标准进行，同时在增补项目上严格把关，并且将主观性的价值因素坚决排除出去，被征拆户的差异化要求实现的成本因此大大提高，他们以房屋差异性价值为由提高补偿的可能性相应大大降低。

（二）市场化拆迁模式对被征拆户迫使征拆工作复杂化的克服

农户的这种策略在农业税费时期表现得最为明显，当时村民以不交税费“要挟”基层干部解决乡村社会内部的公共品供给，比如水利、道路、纠纷调解，从而在村民与乡村干部之间形成了一种责任连带的制衡[7]（P104-125）。在我国，基层政府通常被认为是极具经济冲动的“谋利型政权”[8]（P17-24），而其社会管理和社会服务的功能长期缺位，客观上积累了诸多的社会问题。从社会层面看，人们面临的很多问题自身无法解决，事实上需要一个强有力的政府来予以协调，这些问题表现在很多方面，比如被征拆户中的困难户，他们在农村社会中本来就是弱势群体，对政府的救济具有强烈的需要，可能在拆迁的时候就提出给与照顾，有的要求办理低保，有的要求政府解决某些特殊的历史遗留问题（如乡镇企业改制下岗、民办教师分流、乡村赤脚医生养老、参战老兵补助等等），由于这些问题往往牵涉人数众多资金量亦不小，村民即使平时不断向上反映要求政府重视甚至特事特办，但是通常也难以在短时间内摆上地方政府的议事日程。但是当拆迁中政府不得不有求于被征拆户，也就是村民与基层政府存在相应的责任连带制衡关系的时候，后者往往就只能妥协让步⑦。总之，被征拆户正是看清了政府的这种处境，并且巧妙地与之周旋，因而多能够以此成功地迫使政府满足自身的要求。

在部分政府征拆工作人员看来，被征拆户的这种要求都是胡搅蛮缠，因为它们根本就不是政府拆迁应该考虑的问题。不过尽管如此，作为为人民服务的政府，对群众的困难具有天然的道义责任，只要群众反映的问题，政府就应该尽量予以合情合理地解决。由此，征地拆迁就远远超出了其本身，进而转变成一个地方政府的综合治理问题，这无疑大大增加了地方政府的征拆难度。而当拆迁公司进入以后，就坚决地将征拆补偿与征拆以外的问题分离开来。A县引入拆迁公司后，拆迁公司与被征拆户谈判奉行的策略是：“我只跟你谈拆迁的事情，到底是拆还是不拆，拆迁以外的问题你可以去找政府，这个事情不归我们管，跟我们说了也没有用”。从被征拆户这一方，他们面对拆迁公司的时候，心态也发生了变化，拆迁公司并非政府“软弱可欺”，而且拆迁公司的工作人员中多有社会上的混混，惹怒对方可能遭到报复。对于征拆中的关系性质的变化，A县干部说：“这个就像小孩遇到家长，把政府喊爹娘，政府去了可以跟你撒娇，政府也不敢怎样。拆迁公司是对等的，大家都是平等的，不存在这样的事情”。被征拆户一旦不能借与拆迁无关的问题实行拖延战术，拆迁公司的动迁工作就相对来说容易了很多。简而言之，被征拆户即使客观上存在各种现实的困难或历史遗留问题，也无法成功地将其在征拆中加以问题化并迫使政府来支付额外成本。而当被征拆户将问题单独反映到政府相关部门时，后者就将其作为常规的行政事务来对待，符合政策规定的予以解决，反之完全可以置之不理，但无论如何处理对征拆工作已经不构成大的影响。

（三）市场化拆迁模式对被征拆户自身能力差异性的克服

被征拆户自身能力指的是一种综合的与政府谈判的能力。事实上，在政府征地拆迁模式下，几乎所有被征拆户都有抬高要价充当钉子户的潜力和动力。从A县的征拆经验来看，构成征拆阻力的有几种人，第一种是村庄的体制内精英人物，体制内精英人物以村支部书记和村主任为代表，假设他们在村庄内部不团结，或者是想借征地拆迁谋取私人利益，或者是想借此将对方势力打压下去，双方都可能构成征地拆迁的阻力。第二种是村庄的体制外精英，体制外精英包括乡村教师、富人群体、退伍军人、家族首领、离退休干部、干部的家属亲戚等等，这些人在乡村社会具有较高的经济社会地位，征地拆迁一旦没有与他们协调好关系，他们就很可能成为反抗的带头力量。在A县征地拆迁最困难的时期，钉子户中很多就是当地的党员干部亲属。第三种是村庄的边缘户，主要指乡村社会的狠人、恶人、混混等群体，他们在传统乡村社会受到基层干部、内生性权威及社会舆论的压制而成为边缘人，在村庄内部没有什么地位，但是当征地拆迁进入的时候，由于乡村熟人社会濒临解体，他们就溢出来而成为征地拆迁的阻力。第四种就是普通的农户，普通的农户一般势力很小，他们大多胆小怕事，通常只是通过拖延、示弱、打擦边球等方式来抵抗，往往只要政府给他们一点好处稍微进行安抚就会同意拆迁。由以上四种群体的特点可以看出，他们的差异化诉求的转化能力是不同的，越是差异化转化能力强的，越是构成了政府应对的难题。

在政府征地拆迁模式下，对以上各种软硬钉子户应对的措施有限。当拆迁公司进入以后，针对被征拆户中的钉子户采取了不同的办法。对于普通的被征拆户，拆迁公司的做法首先是心理威慑，他们往往将拒绝拆迁的后果抖落出来进行恐吓，经常给他们说哪里哪里又强拆了，跟政府做对最终是没有好果子吃的，制造出一种非拆不可的气氛。被征拆户要是还不同意，他们就进行二十四小时不间断的骚扰纠缠，比如说派人跟踪、制造噪音影响睡觉等等，农户往往不堪其扰而被迫答应拆迁。而对于其他被征拆户，要是村庄的体制精英或者是体制外精英，拆迁公司老板一般都是地方社会黑白通吃的人，村庄的精英人物碍于情面或者威慑而不会与之过不去，要是那些村里的边缘户，比如那些混混，根据A县征收办的人介绍，拆迁公司的人都神通广大，政府不认识的人他们就认识，有个混混开价90多万还不拆，拆迁公司进去以后老板亲自出面谈判，结果竟然以评估价38万签字。而对于个别抗拆到底的钉子户，拆迁公司会选择时机派出阵容强大的动迁班子，将钉子户强行制服带离现场，在最短的时间内将房屋迅速拆除。总之，拆迁公司通过以强压弱或者是以暴制暴的方式，强行地将补偿标准贯彻下去，在征拆户之间实行最可能的公平化补偿机制，压缩了被征拆户以自身能力来博取更多利益的空间。

总之，在政府征地拆迁模式下，权利话语盛行下的地方政府与被征拆户的关系，被建构为权力对权利的关系，换而言之就是如何维护被征拆户权利的问题[9]（P49-57）。在偏颇的话语权约束下，地方政府的征拆权实施难度很大。但是拆迁公司与被征拆户打交道就不同，其身份性质即纯粹的市场主体，与被征拆户谈判近似于一种普通交易行为，相应的被征拆户的博弈心态也发生很大变化，他们的预期要价[10]（P98-105）实际上在征地拆迁前已经大大降低。这种关系性质的变化，降低了双方的博弈期望，再加上拆迁公司的暴力威慑，得以减少钉子户的数量且从根本上遏制住钉子户蔓延的形势，当钉子户减少到一定数量的时候，可以有两种解决办法，一种是拆迁公司自己想办法将其强行拆除，还有一种办法就是，拆迁公司将最后几户钉子户交给地方政府来处理，而此时地方政府介入的风险已经大大降低。

    四、市场化征地拆迁模式的后果

由上分析可见，市场化征地拆迁模式的出现是政府转换博弈策略及模式的结果。从短期看，这种转换带来了征拆工作的高效率低成本。据A县房屋征收办统计，2012年上半年全县签字同意拆迁的不到10户，但是到了2012年的下半年，全县就拆了204家，拆迁的速度之快超乎地方干部的想象。与此同时，经粗略估计，每户的拆迁成本比以前至少减少十几万元，有的建筑面积大的可能要少二三十万甚至更多，2012年全县拆迁补偿成本为此节约2000万元以上。鉴于此，该县的征地拆迁部门甚至认为“拆迁已经不构成发展的阻力”。

当然，地方政府也十分清楚拆迁公司进场的风险，因而采取了相应的监控措施以防止恶性事件的发生⑧。然而，一方面是地方政府在大规模的征地拆迁中对拆迁公司具有依赖性，如果对拆迁公司进行严格监控势必束缚住其手脚而无法发挥应有之比较优势，因而地方政府所谓的监控只能是睁一只眼闭一只眼，主要是防止最坏的情况发生；另一方面，拆迁公司毕竟是市场主体，它只有完成与政府签订合约规定的任务才能够获得相应的利润，因而拆迁公司本能地存在加快动迁进度的动力。在这样的条件下，从长期来看，拆迁公司介入征拆工作带来了多方面的负面后果。

（一）真正的困难户群体无法得到合情合理的照顾，拆迁公司的利润相当于挤占了困难户的救助款

假设地方政府就是学者所谓的“谋利型政权”，那么在土地财政最大化的目标下，它就必须控制征地拆迁的成本。在政府拆迁的模式下，钉子户的大量出现及拆迁成本急剧上升。但是政府拆迁模式也有一个优点就是能够走群众路线、具体问题具体分析，对于真正的困难户予以照顾和帮扶。被征拆户中存在一个特殊的群体，即普通农户里那部分真正的所谓“困难户”，他们可能因为家庭条件困难盖不起楼房，按照房屋补偿标准拆迁后住不起新房子，或者因为家里有病人负担重，就是纯粹地想政府在拆迁中给与特殊对待。在新中国社会主义意识形态下，政府不能置弱势群体不管，任何时候都要“关心群众生活”、“注意工作方法”[11]（P48-50），因而在动迁的过程中地方政府通常要对困难户的要求予以合情合理的考虑，可行的做法比如在评估价格的基础上再加一两万元，或者优先分配低保名额。A县就有一个例子，一被征拆户老房子只有66㎡，按政策规定拆迁补偿他家无法获得一套房子，该农户开始的时候不愿意拆迁，于是政府最终想办法给了一套102㎡的房子，其中90㎡具有完全产权，剩下部分则是以廉租房的形式供他使用。应该说，地方政府在拆迁的时候对困难户予以特殊对待增加了部分征拆成本，但于情于理都说得过去，有助于征拆工作的顺利展开。

很显然，地方政府引入拆迁公司以后，对被征拆户补偿一视同仁，拆迁效率大大提高的同时拆迁成本也大大降低，然随之而来的严重弊病就是对困难户群体的忽视。在拆迁公司模式下，一方面迅速地压制了部分钉子户的坐地要价行为，遏制了钉子户现象向普通农户蔓延的形势，另一方面困难户的特殊情况也被排除在考虑范围之外，因为拆迁公司只是专注于完成动迁工作本身，将其作为一种程序性、常规性、事务性的工作对待，“关心群众生活”和“注意工作方法”一则非工作任务要求，二则非拆迁公司所擅长，于是困难户被当作普通农户加以应对。其后果是，困难户因为得不到照顾而生活变得更困难，对于农村社会的稳定没有好处。而一旦困难户的合理要求得不到满足，他们就很可能演变成真正的钉子户，从而增加了拆迁的难度。困难户演变成钉子户，拆迁公司遂将其当作一般的钉子户看待，用各种踩线甚至越线的拆迁技术加以逼迁，一旦出现意外事件，不仅拆迁公司本身要承担直接责任，地方政府也很可能面临政治追责。实际上，引入拆迁公司在减少拆迁补偿成本的同时，地方政府也相应增加了其他的成本，即支付给拆迁公司的购买服务费用，尽管这笔费用地方政府完全可以承受。换个角度来看，原先给与困难户特殊照顾多出的成本，可以看作是转移到了拆迁公司的腰包。拆迁公司得到的这个费用完全是可以对困难户进行补贴的。因此，拆迁公司的介入很大程度上是对拆迁成本的重新分配，这种新模式对于困难户无异于一种福利的剥夺。

（二）拆迁公司工作方法简单粗暴，与被征拆户关系不断恶化，容易引发意外事件

拆迁公司里所谓的工作人员，不同于一般的政府工作人员，或者是政府性拆迁公司的正式工作人员，他们大多没有正经的工作，年轻的时候大多在社会上混过，他们被拆迁公司临时请过来，大多没有正式的工作合同，拆迁公司负责包吃包住，工资是每天一结算，拆迁任务完成得好会有一定的奖励。这些拆迁工作人员为了混口饭吃，敢于使用任何手段，再加上拆迁公司请来的这些人员大多不是本地人，起码不是本村人，一旦脱离了熟人社会关系，更加可以毫无顾忌地运用各种逼拆的奇招怪术，一般村民根本不是他们的对手。他们的目的就是让农户尽快签字，刚开始还是笑脸相迎，但是一来二去几回后就立即失去继续做工作的耐心，转而以言语恐吓甚至拳头威胁的方式对付被征拆户。相比于政府拆迁，简单粗暴是拆迁公司做动迁工作的明显特征。同时，地方政府对闲散人员的监控不严，政府监控意愿及监控能力都是不足的。比如说A县很多村民就提到，拆迁公司骚扰村民正常生产生活，有人打电话报警，派出所却老是很晚才出警，等警察到现场拆迁公司的人员早就走了，警察即以没有证据为由进行冷处理。于是，当地村民认为政府和拆迁公司早已“合谋”，以后再报警也没用了。

在拆迁公司单方面强势而地方政府默许的情况下，拆迁人员与被征拆户之间存在关系恶化对抗升级的趋势。随着拆迁公司工作态度和方法的粗暴及逼拆手段的不断升级，迫使被征拆户对自身的抵抗政策不断“创新”和“升级”，甚至个别的被征拆户还会“以死抗争”。A县荷花南路有个24岁的年轻人，由于患病大学毕业后没有找到工作，他的母亲亦身体不好不能劳动。他家房子的评估价是20多万元，当时要是按此价格补偿再去买房就很困难。于是他要求在评估价的基础上再提高一些，然而拆迁公司坚持原价不愿妥协，导致荷花南路25户就剩这一户迟迟无法签字。有一次拆迁公司又派人去与他谈，到他家时这个年轻人正站在二楼的窗户上叫喊着跳楼，并且一只脚已经悬在空中，工作人员见状迅速跑过去抱住，险些酿出惨剧。此外，拆迁公司的“24小时拆迁法”也可能导致“拆迁事故”的发生。A县荷花北路发生过一个案例，拆迁公司晚上六七点去一农户家做动员工作，当时该户的户主恰好不在家，只有一个20多岁的女儿守在家里，工作人员在屋子里呆了一会后，户住家女儿突然哇哇大哭，很快周围的好几十名群众聚集围攻，有人还将赃物喷到了拆迁公司的人身上，最后拨打110警察过来调查，镇里的领导也连夜赶来才最终把事态平息。该事件过后，该县房屋征收办规定拆迁公司不得晚上做动迁工作，同时还要求拆迁工作组配备女同志，每次上门做工作都须配有摄像机进行全程录像。

    （三）地方政府的合法性受到损害，从长期来看不具有可持续性

对于当前市场化征地拆迁模式，A县干部有个形象的说法，那就是地方政府的角色从运动员变成了裁判员。在政府拆迁模式下，被征拆户可以各种理由向政府提条件要求特殊对待，在政绩考核造成的拆迁进度压力下，后者往往不得不妥协退让，从而使地方政府与被征拆户的关系进入到一个博弈的死结状态。而引入拆迁公司以后，政府就可以把自己打扮成裁判员的中间角色，这一角色的职责是：原则上，对拆迁公司，如果它存在违法违规行为，及时地予以制止和纠正；对被征拆户，他们如果有疑问需要政府解释或者困难需要政府解决，那么政府这时可以出面在征地拆迁之外予以考虑。在具体的拆迁过程中，拆迁公司的做法通常是死缠烂打，不厌其烦的农户此时反而希望政府或社区干部出现，尤其是当拆迁公司动用较为粗暴的手段时，地方政府出面协调缓和局势的效果往往很明显，因为政府角色的适时在场，一方面抑制了拆迁公司导致的可能恶性事件的发生，另一方面也可以安抚受到惊扰的被征拆户，这时在拆迁程序之外象征性地给与一点好处能起到事半功倍的效果。

但是很显然，地方政府的裁判员角色并非公正客观。地方政府正是通过默许、纵容拆迁公司踩线甚至越线的行为来达到提高拆迁效率降低拆迁成本的目标。与政府对被征拆户进行强制拆迁行使公共暴力不同，引入拆迁公司实际上带来私人暴力，不论这种暴力是软暴力还是硬暴力，从长期来看使得社会更加混乱。政府虽然撇开了直接使用暴力的麻烦，造成了和谐拆迁阳光拆迁的表面，但事实上却增加了征拆中的隐性暴力。而针对拆迁公司的种种逼迁手段，老百姓无不表示深恶痛绝却又无可奈何，他们明白拆迁公司是政府花购买服务的结果，也明白拆迁公司的那些混混及背后老板都不好惹，连地方社会上的狠人和小混混都签字走人，他们还有什么能力来拖延拆迁呢。被征拆户被迫签字，但是他们的不满情绪可想而知，于是他们通过上访等途径不断反映拆迁公司的各种粗暴动迁行为，A县S镇信访办就有很多上访户的反映材料，有的上访级甚至到省级政府。同时必须认识到，尽管被征拆户作为博弈中暂时的弱势方，他们也在拆迁中不断学习抵抗的本领⑨，他们的法治维权意识也在不断提高，对于地方政府行为的违规性具有越来越清晰的认识。此外，虽然地方政府声称对拆迁公司加强监控，但是在权利意识高涨的社会潮流下，任何的纰漏都将构成致命性风险。因此，地方政府采用市场化征地拆迁模式的成本将会越来越高。

就政府的合法性来源看，一方面要营造经济社会发展的良好环境，另一方面要提供公平正义的良好社会秩序，当前我国地方政府在发展的压力下，过于重视前者而忽视了后者。反映在征拆问题上，就是地方政府基于化解征拆困境而策略性地援引拆迁公司，后者以隐蔽的私人暴力压制被征拆户的各种暴力抗拆行为，从而在征拆场域中上演了一场又一场“以暴制暴”的游戏。短时期内看，地方的经济发展不致于因为征拆而受到影响，基于经济绩效的合法性有所提高，但是与此同时，被征拆户以至于整个社会却积累了官民之间的不满情绪，这种情绪引发的怨恨消解了地方政府的合法性，并且构成社会不稳定的重要来源，可能会以各种方式不定时地爆发出来[12]（P172-177）。

    结语 

征地拆迁是我国现阶段城市化过程中的必然现象。既然要征地拆迁，地方政府就须与被征拆户打交道，那么如何处理与他们的关系就很重要。其中，关键在于如何处理统一的拆迁政策供给与差异性的分散需求之间的矛盾。正是因为在政府征第拆迁模式下，地方政府囿于自身角色及处境的综合约束，无法较好地解决这两者之间的矛盾，从而使得征拆工作陷入停滞的畸形均衡状态。面对各方多重压力，地方政府率先打破原有博弈模式，援引拆迁公司进入博弈场建立了新的博弈关系，在这种新的博弈模式下，拆迁公司运用自身所携带的软硬暴力资源对被征拆户进行压制，强行地对被征拆户实行征拆补偿的标准化、阳光化，同时地方政府得以巧妙地脱身于与被征拆户的马拉松式谈判，并且能够以第三方裁判员的角色来发挥作用，这就极大地削弱了征拆过程中被征拆户的钉子户倾向，使得征拆工作重新进入快车道。

但是，从长远来看，地方政府将市场化征地拆迁模式作为解决自身征拆难题的途径难以持续。就该模式中所涉及的三个相关利益主体来看，其中存在净收益的只有拆迁公司一方，其余两方都面临着收益趋小成本趋大的问题。从公共治理的角度看，征地拆迁是法律赋予地方政府的合法权力，地方政府在征拆工作当中须依法进行，按照2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，将征拆工作委托给拆迁公司这样的市场主体严格意义上并不合法。地方政府的此种选择恰恰暴露出当前地方治理的困境，即地方政府在现行的制度框架内与被征拆户交易成本过高的矛盾。在没有找到新的规则之治之前，市场化征地拆迁模式实际上就是地方治理策略主义的表现，亦即一种只看结果不看过程的临时办法而已[13]（P116-122）。因此，要真正解决征地拆迁难题，平衡好地方政府与被征拆户以及被征拆户之间的利益，须要加强政府自身的治理能力和合法性建设，建立一个公开透明有效的谈判机制，真正的将征拆中的利益博弈纳入到一个有序的轨道。

注释：

①作者及所在研究团队于2013年3月、2013年4月、2014年1月前后三次对H省A县征地拆迁展开调研，对当地拆迁办、乡村干部及普通农户做了细致的访谈，获得了大量的一手资料。在此感谢与笔者一起调查和讨论的谭林丽博士、魏程琳博士。

②该方案明确指出是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）制定的，将A县的房屋按地段分为三类区域，一类区域执行最高补偿标准为2450元/㎡，二类区域执行最高补偿标准为2250元/㎡，三类区域执行最高补偿标准为2000元/㎡，四类区域执行最高补偿标准为1400元/㎡。在实际的操作过程中，则是按照砖混结构2450元/㎡，砖木结构2250元/㎡，土木结构2000元/㎡的标准进行，一般执行的都是最高标准。如果是产权调换，砖混结构按1：1进行置换，砖木结构按1：0.8进行置换，其他则按照1：0.6进行置换。而在附属物方面，规定居民附属物（包括树木、除主屋以外的其它建筑物、构筑物、鱼池等）及其相关配套设施，由中介评估机构根据相关规定进行评估后以货币支付的方式给予补偿。

③A县在2012年相继成立了两家拆迁公司。第一家是盛源拆迁公司，公司有员工20多人，它刚开始只是拆房子，并不参与动员拆迁，2012年5月以后该公司参与；当年8月份，因为全县征地拆迁规模大，一家拆迁公司根本忙不过来，于是又成立了一家盛隆拆迁公司。两家公司皆为私人开办。

④笔者使用钉子户一词并无任何褒贬的色彩，只是指被征拆户行为本身。

⑤这是A县的地方说法，意思是傻瓜、笨蛋，这里指的是征地拆迁中当了傻瓜。

⑥实际上，A县仅有的几家评估公司都与政府关联紧密，他们的评估价格由于要算上折旧费而往往比房屋征收办的价格低。

⑦比如A县S镇有个被拆迁户，他原来在农村供电部门当电工，上世纪90年代因为在工作中私自变卖变压器，结果遭到供电公司开除，当时还写了承诺书，而到最近要开始动员他拆迁的时候，他又拿着材料去上访要求恢复自己的工作待遇，不然的话就不同意拆迁。

⑧比如A县房屋征收办与拆迁公司签订的《房屋征收委托书》中就要求后者，“加强对房屋征收工作专班人员的教育和管理，负责监督房屋征收工作专班人员的征收与补偿行为，切实规范征收工作行为，并对其不良行为和后果承担法律责任”。同时，根据笔者对房屋征收办两位负责人的访谈，在拆迁公司进行动迁的过程中他们也会派人到场防止意外发生，并且他们当时正计划着要对拆迁公司的工作人员进行培训。这些都可以看成是地方政府清晰地认识到拆迁公司模式的风险及采取的相应举措。

⑨比如有的钉子户最新的策略是直接玩失踪，这种博弈策略就连拆迁公司也没有什么办法，因为按照法律规定，如果双方没有达成协议并且签字同意就予以强行拆迁是违法的，地方政府和拆迁公司都不敢冒公开的违法风险搞强拆，所以都是要尽量促使被征拆户在协议书上签字。

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原文载于《长白学刊》2015年第4期