增减挂钩、统筹城乡与农村城市化的实践

——基于成都市石村增减挂钩项目调查

 邢成举

[摘要]：石村农村集体建设用地增减挂钩项目，以农村集体建设用地为载体，通过引入社会资本，从而实现了地方政府、社会资本和农村的三方共赢。项目的实施不仅为统筹城乡发展拓展了社会资本进入的空间，同时也让新农村建设获得了充足的外来资源，最后大量资源回馈也让乡村的面貌发生了巨大变化，同时也探索了在地城市化的道路。不过需要注意的是，增减挂钩项目还要克服技术与政策实施脱节的问题，要能够考虑项目实施后农民未来的生活状态和土地的经营模式，最后还要关注项目对农民生活世界与意义世界的潜在改变。

[关键词]：增减挂钩；统筹城乡；新农村建设；农村城市化

[中图分类号] F3；C919    [文献标识码]

Linking increases and decreases in land use, planning as a whole in urban and rural areas and the practice of urbanization in rural areas

——based on the survey about the project of Linking increases and decreases in land use in Shi village in Chengdou city

Xing Chengju

[Abstract] The project of linking increases and decreases in collective land in Shi village, has taken rural collective construction land as carriers, and through the introduction of social capital, which resulted in three-win situation of local government, social capital and rural society. Implementation of the project not only expanded the space where the social capital can be invested for overall planning for urban and rural development, while also allowed the construction of new countryside access to adequate external resources, and the last significant resources’ contribution making the rural landscape having great changes, but also explores the path of urbanization in local society. However, there are some problems that we should pay attention to, overcoming technical issues out of step with policy implementation and the project, considering the  farmers ' lives after the project’s implementation and land business model in the future, finally, paying attention to the project ‘s potential effect on local people’s living world and awareness world.

[Keywords] Linking increases and decreases in land use, overall planning for urban and rural development; the new village construction; urbanization in rural areas

1 研究问题的由来

以往关于增减挂钩的研究主要还是从土地利用和土地价值的角度展开的，而关注增加挂钩的社会效益和经济效益的研究是相对较少的，而从增减挂钩的实践情况看，其确实发挥了良好的社会效益和生态效益。笔者于2012年8月份在成都蒲江的石村进行了为期一个月的调查，发现当地的增减挂钩项目发挥了多重效应，很是值得我们进一步思考和分析。以往关于增减挂钩的研究还有一个特定就是单方面强调该政策的正面效应，而很少谈及其可能存在的问题或是可能引发的问题。而本文试图全面和客观地分析增减挂钩项目，同时也展示其在实践中的具体运行逻辑。增减挂钩政策使得，土地复垦和用地地票交易基本取代了征地制度，土地从集体所有向国家所有转变的程序大为缩减，建设用地挂钩地票交易实质上是在集体建设用地流转的基础上又往前走了一步（陈沅，2009）。地票交易不仅巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，而且通过市场激励机制实现自由交易，对于解决我国农村宅基地空置等低效率使用问题、打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈，具有较强的现实意义（王守军、杨洪明，2009）。 “随着工业化和城市化的加速，继续维持农地集体所有制，既不利于耕地保护，也不利于扩大内需和发展方式转变。”（徐振宇、龚谨，2012）而成都市所开展的土地确权工作实际上已经在这个方面做出了重要的探索，土地确权也为增减挂钩项目的开展提供了基础和保障。

此外，我们该如何认识增减挂钩政策呢？地方的探索和实践到底具有什么样的启示和意义呢？这也是我们需要理解和思考的。增减挂钩政策的本意是：“将农村建设用地 ( 拆旧地块) 整理复垦成耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，将节约的指标少量调剂给城镇建新区使用，转变为城镇建设用地 ( 建新地块)。”（鲍家伟、陈霄，2012）从政策制定的最初意图看，该政策的良好执行不仅可以解决农村土地价值提升的问题，同时也能够为城市的发展与扩展提供足够的土地，最后还能够农村发展提供资金来源以实现统筹城乡的目的。在各地的试点与实践中，成都市的增减挂钩实践取得了显著的成绩，也成为该领域实践的模范。我们如何进一步认识成都市所开展的增减挂钩项目实践，理解其运行的机制，这也是本文试图回答的问题。

2  增减挂钩项目概况

2.1 项目村庄概况

石村位于长秋乡东部腹中，比邻成都优先发展与工业化园区镇——寿安镇，距成雅高速寿安接道口5公里。村内有耕地1031亩。从2011年开始，全村开始不再种植水稻，原有的水田全部都被改种为柑桔。村内有700-800亩林地被村民开发为果园。2010年被确定为市级城乡环境“五十百千”示范村同时创建市级生态村，全村幅员面积5.25平方公里。村内自然生态资源十分丰富，农民收入的主要来源是养殖业和种植业，盛产优质脐橙、不知火、琯柚、米枣等水果，以柑桔为主，其种植面积2000多亩，年总产量达400多万公斤；年出栏具有特色养殖的跑山鸡5万多只，是跑山鸡养殖业基地。石村辖12个村民小组，338户农户，总人口1041人。各个村民小组的居住十分分散，最远的村民小组距离村委会有10多公里。

本村从2009年实施退耕还林，因为土地以坡耕地类型为主，生态系统还是比较脆弱的。本村的退耕还林主要有经济林和生态林两种。按照上级的政策精神，若改种经济林，则通过市财政补贴5年，每年每亩300元，管护费每年每亩20元。若改种生态林，则补贴8年，每年每亩300元，管护费每年每亩20元。农户自己的经济林不用审批，共1170亩，种柑橘等，需3-5年时间就可以结果，占退耕还林面积的2/3。种植的银杏树属于生态林，是做城市绿化用的树种，价格较高。种植的灌木也属于生态林，砍伐用作建筑材料不用审批。石村从2009年开始实施土地确权，首先由村干部宣传政策，然后选群众代表（户代表），参与丈量土地，并进行登记，之后由农户填表，发放产权证等。也就是政府组织以更精确的方式重新丈量土地。从这时起，耕保基金开始发放。3-5名村民代表参与，村干部监督。

2.2 增减挂钩项目概况

从2010年8月份启动的农村集体建设用地整理项目中，石村共有256户报名参与该项目并自愿到山下小区集中居住，这占全村总户数的70%以上。截止2012年7月25日笔者调查接近尾声时，石村已有120多户的旧房屋已被拆除。2012年7月20日在石村大会议进行了第一批新房的分配工作，本村分房活动中石村民共有拆房及还耕达标的21户分到了新房。分配新房的方式是抓阄，第一轮抓阄是确定抓阄的顺序，抓阄顺序确定后再进行第二轮抓阄，这时就是抽取自己的房屋号。长秋乡范围内的农村集体建设用地整理项目是由社会资本全额投资的，属于统规统建项目。只要拥有农村户籍、拥有房产证和农村集体建设用地使用证的农户，在项目立项之前报名参的都可以参与该项目。长秋乡农村集体建设用地整理项目的具体实施单位是成都翔达土地整理有限公司和成都锐和土地开发整理有限公司。简单的说，石村所在的增减挂钩项目采取的是以集体建设用地（宅基地及其附属集体建设用地）置换小区房屋的模式。“从政府和开发商来讲,‘宅基地换房产’便于集中统一处理拆迁安置问题，有利于新农村及城镇化建设，也可以节省土地；对农民而言，可以住进环境条件较好的生活小区，部分农民或许还可以有房屋用于出租，获得财产性收入。”（张云华，2010）当地绝大部分的农民都是很欢迎这个项目的，因为多数人的房屋都已经使用了20-30年，也都希望建设新房，而增减挂钩项目的到来让他们这个愿望提前实现而且是很低成本的。

通过对长秋乡高韩村、石村、开源村和古佛村村民的走访调研，村民普遍对翔达与锐和公司的投资模式表示欢迎。并表示只要这两个公司对农民新居的修建严格按照成都市政府的相关规定实施修建，定会严格执行约定，退出宅基地并自愿搬迁，复垦后经验收所取得的建设用地指标归公司所有。2010年末，石村、高韩村、古佛村与开源村村民委员会已与成都翔达土地整理有限公司以及成都锐和土地开发整理有限公司签订投资合作协议。截止到目前，4个村内共有860余户村民已经与公司签订项目投资协议。锐和投资的古佛村项目也已经完成了第一批新房的分配，同时本年的7月20日，翔达主要负责的投资项目也进行了第一期的新房分配，4个村庄在本批次共分得84套房屋。依据项目投资方与蒲江县人民政府达成的合作框架协议，长秋乡农村集体建设用地增减挂钩整理项目的拟实施内容如下：1、投资方按照政府规划部门的要求设计、施工，完成参与农户每人35平米的自住房建设；2、参与农户须退出原有宅基地、林盘地、院坝地等，自行拆除以上地块中的建筑物等，投资方协助并负责以上土地还耕，农户集体建设用地复耕之后还是归农户使用；3、 由村民委员会负责完成项目涉及的全部土地权属调整及安居点腾地。

作为社会资本参与农村集体建设用地增减挂钩项目的整理，其投资模式是不同于政府财政资金投资和政府平台公司即小城镇投资开发公司的投资模式。依据双方的协商与约定，该项目的拟投资模式为：1、投资方负责项目资金投入及项目管理组织实施等，除因国家政策变化及不可抗力影响外，投资方不能中途退出；若由投资方自行退场所造成的损失由投资方自行承担。2、本项目实施完成并经验收合格取得的建设用地指标归甲方所有及处置。3、村民委员会负责组织项目资源和项目区的协调，农户自行搬迁房屋并拆除。在项目的实施过程中，项目投资方为了尊重农民的主体地位给了农民“两次选择”，第一次选择是：选择是否参加该项目；第二次选择是选择是否上楼，为了满足农民的差异化需求，投资方涉及了独栋房屋和高层套房两种类型，农民可以在报名参加项目的同时选择自己喜好的居住房屋类型。

   石村所属的长秋乡项目共有的拆旧复耕总面积为1400多亩，可以节约建设用地指标1200多亩。正如项目投资方的翔达和锐和公司向蒲江县国土部门报送小区建设方案时估算的，每1亩建设用地指标的整理成本为26万元，其主要包括建房成本、公共配套设施成本，小区建设权属调整。小区占地征地补偿费每亩2万元，地面附着物每亩补偿不高于6000元，每平米建房成本1200元左右，还有农户宅基地复耕的费用。若是土地指标能够按照35万元/亩的价格进行交易的话，项目投资方大约可以获得近1亿元的投资收益，其中净利润并不会有这么多。

3  增减挂钩、新农村建设和统筹城乡的内在关联

通过增减挂钩项目，新农村建设获得了治理机制改善的契机，也获得了优化发展环境的资源与资本，同时通过项目实施，农村面貌出现了极大改善，无论是自然环境还是居住条件，还是村庄的公共支配资源都有很大的改善，统筹城乡发展也就在客观上出现了良性互动的局面。成都市增减挂钩项目的实施其实也是探索了一条城乡互动的新农村建设道路，当地国土部门的说法是，“我们通过增减挂钩项目使用城市的钱来发展农村”。从成都市新农村建设实践看，“通过城乡土地资源优化配置、显化农村土地资产和级差地租返还农村，以生活方式转变带动促进农业生产发展方式转变，有效解决了新农村建设‘钱从哪里来’的问题”（曾敏，2012）。 “成都市于2008年1月1日出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，在全国率先启动了农村产权制度改革，推动建立‘归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅’的现代农村产权制度，以‘还权赋能’为核心，对农村土地和房屋实施确权、登记和颁证，将农民对土地和房屋的财产权落到实处。”（阎星、田昆、高洁，2011）从实际的情况看，状况就不是这样简单了，因为为新农村建设买单的不仅仅是城市人口，同时还有来自农村而准备在城市生存的人口，同时还有政府的财政。但是不管怎么讲，成都市通过增减挂钩的方式确实是探索出了一条不需要地方政府配套，同时也不需要农民配套资金的统筹城乡发展之路。增减挂钩政策的本质就是通过压缩农村集体建设用地的数量以获得集体建设用地指标，将指标出售以获得农村集中居住小区及其配套的建设等成本。“20 世纪 80 年代开启的联产承包责任制对农村集体产权制度进行了创新，把农村土地的使用权与所有权做适当的分离，这种分离在早期确实调动了农民的生产积极性。但在城市化过程中却不能有效地保护农民自身的利益，阻碍城乡统筹发展。”（张秋，2012）而增减挂钩项目则是提供了对现有土地制度不能充分发挥对农民有益物权的一种补充。

通过增减挂钩的土地整理项目来推动乡村治理机制改革，来推动基层公共服务体制改革，以项目来实现城乡统筹并推动新农村建设的做法是值得我们借鉴的。以土地为媒介和杠杆来推动城市资源向农村的注入也是其他地方增减挂钩项目可以学习的。通过增减挂钩来推动基层社会治理改革，来推动公共服务体制改革正是该政策推动新农村建设的重要内容。乡村治理机制改革本身正是新农村建设的重要内容，通过增减挂钩，村庄成立了议事会和监事会，村庄的民主化工作进一步深入，村民也越来越多地行事民主权利。议事会成为了村庄内重大公共事务的权力与决策机构，而村委会变成了议事会决策的执行机构，而监事会则监督决策过程，同时也监督决策的执行过程。增减挂钩项目实施来源，成都市对下属的所有行政村实行了公共服务转向资金的财政拨付制度，以石村为例，该制度是从2009年开始实施的，2009年该村获得公共服务专项资金是27万，到2010年是32万，到2011年则达到了37万元。石村每年的村集体收入只有3万元左右，要是没有这笔公共服务专项资金，我们很难想象单独依靠村庄的力量能够开展什么类型的公共服务。除此之外，增减挂钩政策规定要给项目所在村庄预留5%的集体发展用地，这也是从壮大集体经济的角度出发的，没有壮大的集体经济，农村的发展就缺乏后劲，同时也难以独立开展和回应农民对公共服务的需求。增减挂钩项目不仅仅是对项目投资方有利的，同时在项目实施后地方政府也能够得到一定的利益。“地方政府通过新的制度安排获得分享农村集体土地产权收益的合法性,成为制度创新的最大受益者。”（戴伟娟，2011）成都市关于增减挂钩项目的规定时，项目结束后集体建设土地指标交易费用的10%是必须返回给项目所在地的县级政府的，由县级政府统筹使用这笔资金。

从长秋乡的增减挂钩项目来看，之所以社会资本愿意投资该地区，是因为这里属于山区。山区的特征是户均的集体建设用地面积很大，长秋乡农村人口人均建设用地是260平方米。对山区集体建设用地进行增减挂钩的整理可以节约出更多的建设用地指标，这对投资方是十分有利的。若是在人口密集区进行增减挂钩项目的话，就难以产生如此多的用地指标了，这样的地区对投资者也就不具备足够的吸引力了。“集体建设用地进入市场符合市场经济规律，也符合我国 《宪法》的精神。禁止集体建设用地流转，会带来土地产权关系混乱、隐形流转难以避免、建设用地失控、流转收益流失等问题。”（赵金龙、胡建，2011）但是没有政策和政府的引导和规范，也不可能出现集体建设用地的有效有序流转，也无法保障农民的合法权益。为了简化集体建设用地整理的复杂程序，成都市目前正在探索更为简便的增减挂钩实施方式，“农民向国土管理部门申请建设用地或宅基地复耕，国土管理部门批准后进行复耕，验收合格后发放农用地使用权证和建设用地指标凭证。农民可以将建设用地指标流转获取收益，也可以直接用于农用地的转用。”（吴建瓴、蒋　青，2008）所以，在实践中不断总结和进步是有利于增减挂钩项目进一步发挥积极效应的。

4  增减挂钩项目意义：农村的城市化

系统考虑增减挂钩项目让我们发现了其对农村城市化的显著意义。而具体来讲，其功能与价值则是多个方面的。

4.1 生态保护与移民工程；

从石村的情况看，土地整理项目的实施优化了当地的生态环境保护工作，也实现了村容整洁的目标，在分散居住的情况下，农户生产和生活产生的垃圾多数都是堆放在距离自己房屋不愿的田埂或是道路边上，农村的生活垃圾污染在一段时间内是非常严重的。从2009年开始的城乡环境综合整治活动看，通过严格的检查和抽查制度，乡村环境卫生状况有了明显的改善，但是其工作难度还是比较大的。村内4个保洁员实行分片负责并维护清洁，但是他们仍觉得“力不从心”。而下山后集中居住的状况，将会大量减少山上的生活垃圾，而小区内的生活垃圾则是集中无害化处理的。这对保护山村的优美生态环境和清洁的空气都是十分重要的。

4.2 灾害避让与转移工作；

因为石村属于山区和丘陵地区的过渡地带，土壤结构较为松散，在多雨的气候条件下，很容易诱发各类环境问题。尽管已经实施了多年的退耕还林工程，但是仍有相当一部分的坡度在15度以上的山坡地被农民开发出来进行了种植。因为，过度开发林地和坡地而造成的滑坡和塌方现象在雨水较多的季节是经常发生的。在笔者于2012年7月6日到2012年7月25日期间进行驻村调查时，因为连续阴雨，石村内共发生大小地质灾害30余起。其造成的直接经济损失在10万元以上。滑坡、山石滚落和道路断裂等，是村内常见的地质灾害类型。小区聚居点的建设让农民居住进了安全和坚固的砖混结构房屋内，农民的生命和财产安全有了很好的保障。在2008年的大地震中，本村内的房屋尽管没有遭受严重的损害，但是因为建造房屋的年代较早，房屋的抗震和防震的功能都是较差的。土地整理项目的实施给农民提供了住新房的契机，而且农户只需要负担很少的费用，即每人4000元的小区建设配套费。这对农民而言也是就有灾害救助性质的项目工程。

4.3 在地城市化的探索工程；

对于中国各个地方正在推动的城市化与城镇化建设进程一致，四川省成都市也在进行农民城市化和市民化的积极探索。而通过农村集体建设项目将农民转变为聚居点小区内的居民，同时提升小区的配套设施、公共服务和建设标准等，让不少的村民一下子拥有了城市人的生活。这种城市化方式的探索在客观上形成了一种在地城市化的模式。在地城市化区别于异地城市化，对于农民而言，在家庭代际分工的框架下，年轻人可以选择务工和经商，而年龄较大的农民则继续从事农业生产。这样，对于一个家庭而言，其在务工的同时也并没有丢失掉自己生活的基础——农业生产，实现了农业与非农业的良性互动。在地城市化的模式不仅推动了农村富余劳动力的向外流动，同时也让家庭内的代际分工日趋合理，在城市与乡村，在工业服务业与农业之间形成较为平衡的劳动力配置机制。尽管集中居住后，一些农户从事农业生产的距离远了，但是对于多数农户而言，骑车上山进行农业生产也是一件类似“上班”的趣事。

在地城市化可以实现农民的离村不离土，这对农村作为一个社会类型的维持与延续是有重要意义的。农村不仅仅构成了农村生活和生产的一个场所，同时也是建构和形塑农民意识、认同、规范和文化的场域，若是没有农村作为价值与意义输出地功能的发挥，农民的精神世界和意义认同就可能会出现问题。“成都市的实践表明，破除‘城乡二元体制’是提升城市化水平和质量的先决条件，唯有从国家层面进一步打破户籍、土地、财政、金融和公共服务等领域的二元体制障碍，方能探索出符合中国国情的新型城市化道路。”（阎星、田昆、高洁，2011）而通过增减挂钩项目来推动的城市化建设则是充分尊重地方实际，同时也兼顾了农户生产与生活的城市化道路。

4.4 互惠下山工程

笔者调查的石村是个典型的山区村，全村是12个村民小组。距离最远的村民小组到小区大约是8公里，而大部分的村民距离小区是3公里到5公里之间。因为居住分散，一些居民住处的交通条件较差，没有硬化道路，在下雨天是很难出门的。同时，因为居住分散，石村4个村民小组使用了安全卫生的自来水，而多数农户仍是使用漏填的水池水或是未经处理的山涧水或是收集的雨水，这对农民的饮水安全是不利的。小区建设，至少可以有效地解决农民交通不便和饮水困难、不安全的问题，这对农民来讲是实实在在的利益。与此同时，我们的调查发现，石村内参与土地整理项目的大部分农户的房屋都是比较破旧的。农户要是自己建房的话，其花费至少是10多万元，而土地整理项目的实施人均只需要4000元的小区建设配套费，就能够获得35平方的新房，这对农民来说，是他们最愿意获得的实惠。6组组长说，“下山方便子女上学，可以免去接送，节省每月200多元的油钱或班车费。”这笔钱，虽然不多，但是也是节省了农民的开支的。

4.5 乡村干部的减负工程

对于乡村干部而言，其对农民的生活与生命安全是富有责任的，下山项目让老百姓受益了，安全上也有保证了，这对村干部而言是为其减轻了很大的负担。不然在村民山上时，打雷下雨之后，干部、书记会睡不着，因为是地质灾害的多发村庄和地形区，他们必须到各个村民小组去巡视，发现问题要及时处理。笔者调查期间的一天傍晚，村支书到第3村民小组查看道路塌方的险情，从下午3点一直工作到晚上8点，最终才应急修复了那段20米长的道路断裂带。小区集中居住，让村民的生命和财产安全有了保障，乡村干部主要是乡镇驻村干部和村干部就少了一些工作方面的精神压力，也有了更多的精力投入到乡村其他的管理事务上。

对于村干部而言，农村宅基地的审批也是非常困难的事情，如何选址，如何进行农户之间的调地。在土地确权之后，这些问题都是比较困难的。一些与村干部关系亲近的村民，总是想方设法为自己多占一些建设用地面积，同时在乡村的人情网络中，村干部也很难公断和原则性地处事。出现这样的情况，一旦被村民举报，或是被国土部门查知，最终承担责任的还是村干部。小区建设工程可以让更多的村民放弃在山区新建房屋的计划，同时也就少了对村干部工作的“为难”，这也让村干部的工作轻松了一些。

4.6 社会资本参与新农村建设的工程

公司认为蒲江县委、政府很关注增减挂钩项目，但是作为企业投资方也都在风口浪尖上，很有风险的。但是地方政府的保障性政策让他们开始能够减少一些顾虑去进行项目的投资，而该项目客观上也提供了社会资本从事新农村建设的重要机遇。蒲江县所处位置属于成都市土地价格的三圈层，每亩土地指标的最低保护价的18万元。在项目结束后，项目投资方可以交易土地指标以收回成本并获得其项目利润。政府鼓励社会资金进入，政府没有出钱，老百姓最后也得了实惠，当然公司也是要得实惠的。农民参与项目，可以有新房子住，退耕后农民的耕地面积还增加了，所以多数农户对该项目还是持肯定态度的。若是没有增减挂钩的项目就不会有社会资本来到这偏僻的山区进行农村集体建设用地整理项目，也不可能让农民实现低成本住新房的梦想，而现在这一切都成为现实。通过土地整理项目，社会资本获得了项目平台，其不仅可以获得自身的利益，同时也在此过程中推动了农村的发展与建设。

5  增减挂钩政策实施中潜在的问题

“改进土地利用政策既要着眼于解决一个市场效率或经济效率，更要重视土地利用政策的社会效率或社会公平；只有一种高社会效率的土地利用政策才会利于我国土地资源的可持续利用和保护。”（吴九兴，2012） “增减挂钩是优化用地空间的有效方法，不能轻易否定。在建设用地不增加的前提下，通过增减挂钩既保证了城市建设用地的需要，又改变了农村的环境面貌，是一个双赢或多赢的局面，这一点在多年的土地整理实践中已经得到证明，不能因为有问题就否定它。”（李孟然，2010）成都市增减挂钩项目的实施过程中，我们既能够看到其对经济效率追求的一面，同时也可以看到起反哺农村，支持新农村建设的一面，统筹城乡发展也在该政策的实施中获得了基础和空间，所以该政策是发挥了诸多积极作用的。当然，我们也不可否认，在政策的实施过程中还是存在个别的问题，但是不能否认增减挂钩。

5.1 技术与政策脱节。2008年确权时，用的影像资料是第二次土地调查的图像，图像有许多不清晰和空白的地方，有些甚至与实际地理状况有很大的位置偏差。因此，在确权时必须人工实测。这就出现了许多为了个人利益而多测或少测的情况。另外，由于土地不规则，人工实测误差大。人工实测时，并不将田埂面积算入土地面积。由于这些技术限制，政策制定的很多规定，在技术跟不上的情况下，很难达到预期效果。增减挂钩项目规划和立项都是以2004年四川省国土登记台账为依据的，尽管2008年有了第二次国土资源调查的数据，但是因为部分数据还不完善，同时一些数据和图斑还没有下达到地方，所以农户还耕的面积必须以2004年登记的农户集体建设用地面积为依据。一些村民对还耕面积有不满的情况，这主要是因为农户对集体建设用地的理解出现了偏差，同时还有就是卫星图斑确实出现了错误。

土地调查工作不是很细致，有些没有到位；不少地块确权不清楚，这就导致以土地调查数据为依据的增减挂钩出现了一些困境。农房2户连体的情况下，户与户之间在协调还耕的面积上也是存在一些困难的。2009年确权时，一些问题都没有解决。下去做工作就比较困难，但是这些情况毕竟是少数的，大部分农户间的土地权属比较清楚。复耕客观上促进了农村确权工作，因为要是权属不清的话，复耕工作是很难顺利进行的。耕地复垦后的确权是更加明晰了。2004年台账和2008年二调数据参照使用。二调数据是国土局内部使用的。二调数据还在完善过程中，其他部门，如农业、林业等并不太认同这个数据。2010年10月参与项目意愿的调查，签了意向性的协议。当时愿意下山的有1032户。签正式合同的约900户，正式合同在2011年5月份正式签订的。公司先与村里签了框架协议，2010年8月就来到了长秋乡。公司工作人员搞了3个月的入户调查，与农户签意向性协议，搞清权属。2011年1月，准备立项，主要是县国土局立项，报省厅批复。2012年5月份土地整理的增减挂钩项目批复下来。2012年7月20日，第一批分房开始。

5.2 农房对农民生活与意义的脱离

 以往时期，也就是传统意义上讲，农村的住房是附属于农村生活和农业生产的。农村住房不仅仅是一个建筑空间，同时也是家庭再造的场所，更是家庭意义得以延续的重要空间。农村住房不仅承载了农民的意义与价值世界，同时也是传统文化的一个传递者与继承者。当城市化进程不断加快和农民被塑造出日趋强烈的城市向往时，农村住房仅仅变成了一个居住的空间，没有了农村文化意义的延伸。集中式小区居住的环境会打破传统乡村社会建构起的人际关联，在社会风险不断提高的背景下，熟人社会或者是半熟人社会的无法维系是以牺牲人们之间的社会互助为基础的。如此，农民将变得日益原子化。当我们再次听到不少人为农民缺乏权益保护，缺乏组织保障而忧心时，这种项目化快速推进的农村住房剧变给农民生活带来的影响不仅仅是暂时的，同时也是久远的。

其实，从另一个层面来看，居住方式的改变也意味着农民生活与意义世界的改变。农民的意义世界已经不是曾经的传宗接代和光宗耀祖，而是变成了对现代便捷与时尚生活的追求，变成了对物质欲望的满足。尽管，我们还能够看到其中一部分传统意义与价值的影子，但是这种成分是在不断减少的。我们并不反对农民住上楼房，有好的物质条件，关键是这种条件的改变是否是与其经济能力相适应，是否是其内心真实愿望的一种反应。如果，农民的收入能够支持其体面的类城市化的生活，集中居住也是其本质愿望，那就不存在什么问题。相反，就会在未来引发一定的问题。“迁村并点、让农民住进高楼，这不符合传统农民生产生活实际。 农民住宅区是集生产、生活为一体的区域，院子里养花种菜、养鸡喂猪，厕所堆肥沤粪，房顶晒粮、屋内住人，这一切和谐自然。 同时，居住在平房中的农户相互之间交流非常容易，茶余饭后、甚至抽一袋烟的功夫也可以串串门，因而使熟人社会得以维系。”（赵金龙、胡 建、许月明，2011）这也是正是不少文化学、社会学和人类学研究者所担忧的。

 5.3 关于农村土地未来经营方式与机制的问题

关于农民下山后农村土地经营模式的问题，在访谈中乡村干部和村民给出的答案主要是一下三种：第一，纯粹流转。通过农用地整理项目吸引外来资本入村进行土地流转。农民可以转化为农业工人，同时也能够获得流动土地的租金。第二种方式是仍由农民自己耕种。农民有恋土情结，这对中老年农民更少如此。在公司的相关人员看来，“等2、3年之后，他们适应了小区里面的生活，找到了新的工作，就不想上来了，毕竟种地是很辛苦的。”这种模式在不少人看来不是最终的模式，将会渐进转变，最后观念转变。尽管村庄现在的农业就呈现出了老年农业的特征，但是等这批老年人没有劳动能力之后，其子代是否会继续从事农业就变成了一个需要实践来证明的问题。当农民管理农业的半径远了之后，农户也可能会自愿考虑并创新出新的农业经营模式。现在只是探索，还未成行。最后一种方式是，成立土地股份合作社，实行托管模式，解放有能力、有技术的年轻劳力，使其从事二、三产业。土地流转往往是10年以上的承包期，因为要进行高改，投入很多，所以土地难度是比较高的。而代管的承包期只有一年，代管的周期短，所以那些外出打工的农户可以将土地短期托管给合作社。这种模式下，农户进退自由，进可以务工，退可以继续务农。拖管的收益是在纯收入扣除农业工人的工钱、投入成本之后，再与合作社分成。虽然自己种的时候，劳动力成本不列入计算，农业收入可能与代管后无异，但代管后，农户还有外出务工的收入。

“中国城乡建设用地利用目前存在着城市建设用地指标紧缺、农村建设用地低效利用和城乡建设用地‘双增’严重占用耕地等问题。城乡建设用地增减挂钩政策推动下的城乡建设用地置换有望成为破解该问题的综合路径。”（王振波、方创琳、王  婧，2012）在增减挂钩政策及其实施过程中不断改进的情况下，我们相信该政策一定能够更多地发挥正面的积极效应，而不断消除其弊端。成都市关于农村集体建设用地的探索和尝试，也将为全国其他地方的类似工作提供诸多宝贵的经验和参考。“在增减挂钩中，具体规划是政府做的，哪个村子整理、什么时候整理、新村建在哪里都取决于政府的意愿；如何建、谁来建、建高层还是多层则是政府和开发商决定；拆迁改造中的补偿标准也主要依靠政府出台文件来规定，最多由政府和村干部协商来确定。” （赵金龙、胡 建、许月明，2011）因此要不断优化增减挂钩项目的农民主体地位，同时也让农民更多地参与到项目的决策、实施和监督中来。

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