农村空心化、阶层分化及“项目制”背景下的公共产品供给

吴重庆

（广州中山大学华南农村研究中心，教授）

时至今日，从中央财政到地方财政，财政预算中包括农村公共产品供给的涉农资金逐年增加，数额不可谓不巨，但资金使用的绩效却不如人意。我们需要探究导致绩效不佳的原因何在。

说到原因，人们首先会想到“挪用”的问题。的确，来自上级政府的涉农资金在拨付农村的过程中难免存在“跑冒滴漏”的现象。但在我看来，主要的原因在于农村社会的瓦解。对一个社会瓦解的农村来说，最缺的不是做事情所需要的资金，而是做事情所需要的可以自组织起来的在地群众。如果有资金而缺乏可以自组织起来的在地群众，那么，在地群众就很难形成需求的共识，也很难真正去共享公共产品。而拨付农村的涉农资金就犹如进入一个漩涡，钱是花出去了，但可能只是在水面冒了一个泡就不见踪影了。在此问题上，绝非有钱就可以任性。

我曾以“无主体熟人社会”这一概念揭示农民工输出地的广大中西部地区空心化农村的社会状况。“无主体”是指作为农村社会主体或者主要活动角色的中青年常年不在村，乡村虽然还是聚居社区，邻里之间虽然还是抬头不见低头见的老熟人，但其社会运作机制及个人的行为逻辑已经不同于熟人社会了。如在熟人社会里，村落舆论可以形成压力，个人顾忌“面子”即“面子”有价，“社会资本”（Social Capital）可积累。而在无主体熟人社会里，村落舆论失灵，“面子”跌价，“社会资本”离散。社会学家帕森斯（Talcott Parsons）的“社会系统”理论认为，具备足够数量的行动者作为系统的组成部分，乃是社会系统内部整合及社会系统和文化模式之间整合的必要条件之一。否则，便有可能无法维持系统的均衡而呈现“病态”。今天空心化的农村社会其实就是一个病态的熟人社会即“无主体熟人社会”。

农村空心化的实质就是工业化、城市化及资本主义经济对农村人财物的持续不断的吸纳与吞噬，从而导致农村社会的解体、人际关系的离散、社会资本的流失，农村社会失去了自我组织、协调、行动的能力。所以，虽然我们一直强调“政府主导、农民主体”的原则，要求各级政府充分尊重农民的主体地位，发挥农民的积极性和创造性，但在农村公共产品供给过程中，政府主导和农民主体的关系一直未能处理好。这不仅因为基层政府行政越来越囿于科层体制，不能深入基层发动群众，还因为农村空心化，农民失去了被发动的意愿及自组织的能力，也就是说，是“农民主体”本身出现了问题。既然农民不好发动，那就另起炉灶、体外循环。政府为了急于求成出政绩，于是便有了“项目制”的出笼。

项目制是指政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。项目制的核心在于中央用“项目”的奖励来引导、调动、激励下级政府与项目承包者，包括非政府的投标者（企业或者个人），政府间的分配资金越来越依靠“项目”的方式进行。例如，“新农村建设”的“八大工程”（亦作“十大工程”）即包含了不少于94项不同的专项项目（如道路、河道、绿化、社区建设等）。今天，地方政府和众多村庄都在积极“跑项目”、“抓项目”、“包项目”，形成了足可与“招商引资”媲美的“项目进村”热潮。项目制规模巨大，涉及面广，已经成为农村公共产品供给中的主要机制。

关于“项目制”的评价，目前褒贬不一。有观点认为中国社会和治理的关键机制已经从之前的“单位制”转型为“项目制”，这种转型代表了治理的现代化、专业化和技术化。另一种观点则认为，项目制其实是逐利价值观下形成的权—钱结合，主要表现为官商勾结，这个机制促使社会越来越不公平，亟需警惕和改革。

那么，农村公共产品供给过程中的项目进村，究竟会带来怎么样的后果？

当我们说到今天中国农村社会变迁的时候，大多只注意到农村的空心化，其实，另外一种变化同样重要并且不容忽视，那就是农村的贫富悬殊、阶层分化。在一个阶层分化的农村社会里，在一个赢者通吃的竞争性社会机制里，农村里的富裕阶层不但拥有经济资本，还拥有社会资本、文化资本和政治资本，从而成为政府眼中的农村精英。当我们说发动社会力量依靠社会力量的时候，这个“社会”其实并非农村社会中的全体村民，而只是极少数的农村精英。“依靠社会”与“发动群众”在字面上貌似相差无几，其实体现了两种不同的立场、不同的工作作风和工作方法，即究竟是依靠少数精英，还是依靠绝大多数非精英的群众。今天，农村精英成了政府在推进项目进村过程中重要的项目投标者和承接者，这也被称为“精英俘获”。在政府项目依靠精英，同时精英也善于与政府项目合作的局面下，形成了农村社会里日益固化的权力结构、利益链条以及对非精英即一般群众的排斥机制。所以，一项利民的农村公共产品供给工程，在以项目制落地实施的过程中，可以完全以市场化机制运作，而与大多数一般群众不相干。

因为农村空心化、社会瓦解、群众发动难而不得不采取项目制的方式向农村供给公共产品，无奈农村已经是一个阶层分化的农村，进村的项目为农村精英俘获之后反而进一步扩大了农村社会的阶层分化，使农村社会结构更加固化。那么，农村公共产品有效供给的问题果真只能是一个不断陷入恶性循环的无解的问题吗？

打破这个恶性循环的关键，就在于开展农村社会建设。如果说政府加大力度向农村供给公共产品是建设农村的治标之举，那么，重建农村社会应该列为农村建设的治本之策。农村社会恢复生机了，回到常态了，也就可以真正动员群众依靠群众，有效开展一系列的农村公共产品供给。

对政府来说，找到农村社会建设的抓手至为重要。面对空心化的农村，政府应该并且可以将其从外部向农村输入资源作为开展农村社会建设的重要抓手，只不过应该适当淡化资金拨付部门的意志，降低由中央政府各部委指定专门用途、戴上各种“帽子”的项目比例，改变目前项目制中清一色的由上而下指定项目任务的做法，而相应增设由下而上提出在地的差异化需求项目。同时，政府在项目落地的过程中，改变工作方法，变依靠社会、青睐精英为依靠群众、发动群众。从深入群众，了解群众需求，引导群众形成需求共识，到发动群众献计献策，参与项目施工、验收以及项目完工后的日常管理，自始至终奉行群众路线。这样，一个农村公共产品供给项目的落地，就是农村社会的一桩公共事务，它会有效增加空心化农村村民的互动，拓展空心化农村社会生活的公共性，扭转空心化农村“社会资本”的负增长，松动农村社会的阶层固化。

通过走群众路线让农村公共产品供给项目落地，看上去要比依靠精英更为费时费力，可是社会建设本来就是一项日积月累的需要投入“绘画绣花”般工夫的漫长的基础性工程，既等不得，也急不得。农村的社会建设并不是可以由上而下地以行政手段在农村建立一些徒有其表的“空壳化”组织，而是尊重群众自身的要求和农村社区的需要，通过社区事务的带动和社区成员的参与互动，有机地萌生社区的合作团体，重现农村草根社会的蓬勃气象。

目前在农村空心化、阶层分化以及项目制盛行背景下的公共产品供给事实上存在诸多悖论。我认为跳出悖论的不二法门是重返群众路线，将政府向农村供给具体的公共产品的过程锻造成推进农村社会建设的可靠途径，将政府推动农村社会建设视为政府眼中最迫切、最重要、最大宗的农村公共产品供给。这是我对中国农村公共产品供给及项目实施制度改革的期待。