公有制视野下宅基地制度及其改革方向辨析
[摘要]生产资料公有制是设置我国土地制度的起点，集体组织向农民分配宅基地形成我国农村宅基地公有私用制度。我国土地制度本质是一套针对公有生产资料的自上至下管理体系，由此决定集体所有与一般意义上的财产所有权不同，法律上的宅基地使用权也与一般他物权不同。宅基地管理要实现集体内部资源公平配置和土地有效利用两重目标。宅基地财产化主张不仅错误地认识宅基地市场价值，而且破坏公有与私用的平衡关系，瓦解集体内部宅基地公共管理机制的制度基础。城市化进程中所产生的宅基地问题，显示基层政府与集体组织管理能力弱化。下一步改革要坚持土地公有性质，通过强化基层治理能力实现宅基地“用益”性质，采用城乡住房保障政策挂钩办法促进农民进城，并实施“村庄更新”政策提高留村农民居住福利。
[关键词]农村宅基地、公有制、集体所有、农民私用、财产权、公共管理
近年来我国农村宅基地制度改革朝着财产化方向推进。农村宅基地财产化的重要表现是农民除了拥有宅基地占有权利和使用权利之外，还有望获得对宅基地的处分权利。在“赋予农民更多财产权利”思路下，党的十八届三中全会决议拟定农村宅基制度改革方向，并提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。基于我国“房地一体”的土地制度原则，放开农房抵押、担保和转让会连带造成宅基地使用权的抵押、担保与转让，这对于突破现行宅基地制度意义重大。
一些宅基地财产化的改革主张在社会上获得普遍认同，不仅因为它符合当前我国土地资源被纳入不动产范畴而成为物权对象这一总体趋势，而且大部分人深受私有产权才具备效率的经济学信条影响。产权经济学假设，私有产权的排他性可以激励主体投入，且可以通过交易实现土地从边际产出较低者手中转移到边际产出较高者手中，提高土地利用效率。这一原理运用到宅基地上就产生如下结论，赋予农户使用宅基地的排他性权利可激励农民投资建房，赋予农民处置宅基地的权利，不仅有利于宅基地财产价值变现，而且有利于优化宅基地资源配置。当前宅基地财产化一类改革举张，多是从上述抽象经济学原理中推出的，它们忽视影响宅基地利用效率的诸多具体因素。
我国农村宅基地所有权属于集体，农民获得宅基地使用权之后，在村庄居民点内实施建房以满足居住需求。不仅宅基地集体所有制度限制了宅基地财产化，而且宅基地使用过程的外部性也在效率层面决定了必须要对宅基地使用权做出一定限制。私有产权在资源管理和资源使用上具有效率的观点，是建立在人类社会不存在合作可能的前提假设上，哈丁基于此假设而提出的“公地悲剧”观点广为人知。现实中，宅基地资源的集体管理过程中和农户使用宅基地的行为上，都具有很强的合作色彩，宅基地财产化的改革主张并非天然合理。理论方面，“公地悲剧”所包含的人类不合作假设，在诸多场合已经被证明无效，如奥斯特罗姆发现公共资源可通过自发合作而非私有化的方式进行有效管理，另外一位美国经济学家赫勒则发现私有产权在某些场合会造成的“反公地悲剧”，并得出产权必须在公有与私有之间保持合适状态才具有效率的一般结论。这些研究不仅提供反思某些经济学教条的理论工具，而且启发研究者要将研究对象做具体分析。
研究农村宅基地问题，有两点需要注意，一是宅基地制度属于我国土地制度的一部分，要将其放在整体制度中讨论；二是宅基地利用是在具体经济社会环境下完成的，所有要考察宅基地使用过程并探讨宅基地使用权性质。前者主要关注农村宅基地的“公有”性质，后者着重讨论宅基地的“私用”过程。 农村宅基地的公有私有制度不仅包含集体所有与农户分散私用的矛盾，而且包含国家所有与集体所有、私有产权与公共管理等矛盾。本文拟对公有私有制度进行理论分析，建立认识农村宅基地问题的一个理论框架。
作为一项制度集合的产物，宅基地的制度属性需放在我国整个土地制度体系与土地管理体制中理解。制度经济学将产权理解为不同具体权利组成的“权利束”，宅基地制度是对宅基地上不同权利的安排。总体而言，集体所有权与农户使用权两种权利的关系是我国宅基地制度所要处理的关键问题，也是当前制度改革焦点。下文将围绕宅基地集体所有权与宅基地使用权的性质及其相互关系展开论述，以呈现我国宅基地制度的独特性质。
土地是经济社会发展的基本物质基础，土地所有制是土地权利制度的根本前途。现代社会的土地制度可分为私有制与公有制两大类。在私有制国家，土地可为私人拥有并可用于市场交易。在公有制国家，土地为公共所有，取消私人土地所有权并禁止土地自由买卖。区别土地公有制与私有制的关键不在于形式上土地为个人拥有还是政府拥有，区别在于拥有者能否按照一般私有财产物处置原则对土地进行处置。据悉，美国联邦政府拥有约全国30%的土地，而这并改变美国私有制的土地制度性质，原因是美国联邦政府是与私人一样作为民事主体拥有土地所有权。与之不同，我国的集体经济组织与政府都是作为政治主体拥有公共土地，且国家所有与集体所有包含政治权利特征而与一般民事财产权相区别。我国《宪法》第6条规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地作为基本生产资料必须坚持公有制，这构成我国全部土地制度设置必须遵循的最高“宪法原则”。
农村土地集体所有是土地公有制的一种实现形式，集体所有首先属于所有制概念。上世纪八十年代以来，随着财产制度建设推进，在农村土地上产生集体所有权这项民事权利。然而与一般私有财产物上的所有权不同，集体在土地上只拥有占有、使用和收益权利，而并无向集体之外处分土地的权利。一项完整所有权，既确定财产主体的排他性占有，又赋予财产主体处分财产的权利。集体土地所有权是生产资料集体所有制的法律实现形式，其本质是一种对外排他、对内配置资源的管理土地的权利。集体所有权属性由我国整体土地管理制度决定。与私有制社会中通过市场手段配置土地资源不同，我国农村土地资源是通过一套政治组织体系实现有效管理。土地公有制的最高实现形态是全民所有。从管理过程上看，在全民组成的政治团体（即国家）内进行土地资源配置、使用和管理，需要较高成本。我国农村采取集体所有这种公有制形式，实质是将全民分解为一个个“小公”性质的集体经济组织，并将土地权利赋予这些团体。
在现有土地管理体系下，每个集体经济组织都享有一部分土地的所有权，实现土地生产资料公平占有。另一方面，集体所有土地本质是国家分配的结果，因此需禁止集体经济组织将土地用于交易。现实中，除集体经济组织合并和行政建制变革等少数情况外，土地所有权在集体之间不发生变动。集体土地所有权通常变动方式是通过土地征收将其变为国有。在私有制国家，土地征收属于“强制性购买”，它带来的土地所有权变动本质是交易行为，合法征收行为包含征收权动用条件、征收程序以及按市价公平补偿等法律要件。私有制国家中的实施土地征收，政府既需动用强制警察权，也是作为一种特殊类型的民事主体面对征收者，并基于后一方面关系产生出“不补偿不得征收”基本原则，显示征收者与被征收者之间的商品交换关系。在我国的土地征收过程中，政府作为征收主体不具有民事主体身份性质，地方政府代表国家行使政治权力，土地由集体所有变为国家所有实现的是两种公有制形式间转换，即生产资料由集体所有变为国家所有。公有制国家的土地征收性质与私有制国家之不同，便决定征收条件、征收程序与补偿方式等方面的差别。
集体所有既不属于全民意义上的公有，也不属于个体私有，集体经济组织中的每个成员有资格公平享有集体土地权利。集体土地资源配置上的对外排他性与对内公共性，集体所有权行使实质是建立一套集体成员间利用稀缺资源的规则。我国土地公有制是在新民主主义革命基础上通过社会主义改造建立的。我国农村土地在社会主义实践中没有走向全民所有，在人民公社时期确定为“三级所有、队为基础”，原因是资源公共管理的难度随着集体边界扩大而提高。1982年修订《宪法》时，有人主张实行全国土地国有化，该主张没有被采纳，最终采取农村土地集体所有、城市土地国家所有的方案。农村土地若是实行国家化，就会破坏以村庄熟人社会为基础的集体组织内部土地管理模式，造成土地管理难题。
土地管理要解决劳动者与生产资料关系问题。集体所有制本质是国家委托集体组织管理农村土地，农民在集体那里获得相关土地权益。在农地方面，人民公社时期家庭作为基本生产单元被取消，农民参与集体生产和分配而享有农地权益，实施家庭联产承包责任制之后，家庭恢复为基本生产单元，农地上发展出“所有权归集体、使用权归农户”的两权分离制度，解决集体所有与分散利用间的矛盾。与农地相似，宅基地上也存在公有与私用矛盾。宅基地方面，合作化运动没有取消农民房产的私有性，宅基地集体公有、农户私用的情况一直存在。公有私用制度需要解决的关键问题是，相对稀缺的集体土地资源如何得到高效利用，以及农户权益如何保护并保障公平。在宅基地资源配置方面，我国逐步形成“按需供给、一户一宅、无偿分配、长期使用”的制度规则，在此基础上产生私用性质的宅基地使用权。
八十年代之后，宅基地使用权逐渐作为一项私有产权被确认。《物权法》规定其为在集体所有土地上设置的一项“用益物权”。从权利产生过程看，宅基地使用权由集体成员以户的形式从集体无偿获得，成员的身份资格是其获得宅基地使用权的条件，这种身份性内涵造成宅基地使用权与一般他物权存在差别。相关法律规定农民只享有对宅基地占有和使用的权利，禁止宅基地使用权单独成为交易对象。在现有的城乡二元体制下，农民在土地上的身份资格与户籍挂钩，农民从集体无偿获得宅基地使用权的资格，随其退出集体组织变成城市户口而丧失。
宅基地使用权赋予农户占有使用特定集体土地资源的权利，形成公地私用制度。宅基地使用权是集体土地管理制度的产物。《土地管理法》、《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律政策规定宅基地审批程序的两个环节，分别是向集体申请与上报政府审批。第一个环节主要是解决公有土地资源配置问题。《村民委员会组织法》第二十四条规定“宅基地使用方案”需“经村民会议讨论决定方可办理”。由村民民主决议方式决定农户申请是否通过，体现集体土地所有权的行使方式。管理集体公有土地的关键是“建立社会成员如何共同利用或共同分享利益的秩序”和“建立一个静态的利用制度和管理维护秩序” 。从资源配置角度看，以村民自治方式行使集体土地所有权，符合奥斯特罗姆定义的公共事物治理之道。
宅基地使用权还限制土地资源的利用过程。农户申请宅基地需政府审批，且由相关主管部门下达“两书一证”之后，才能进入建房环节。政府行政管理主要发挥土地用途管制与建设规划管制功能。为了保护耕地资源，宅基地在土地分类体系中被纳入建设用地范畴，2004年国务院下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，申请宅基地首先使用村内空闲地、未利用地和老宅基地，土地用途管制主要是为控制农村建房占用耕地。在土地利用上，宅基地是包含特定用途规定的一种土地资源，政府批准农户获得集体特定地块用于“建设住宅”。原国家土地管理局政策法规司在《关于对农村居民“建住宅”含义理解问题的答复中指出，“《中华人民共和国土地管理》第45条（笔者注：现第43条改为‘建设住宅’）应当理解为农村居民所建住宅及与住房的居住生活相关的其他建筑物和设施”。由此可见，分配给农民宅基地主要是满足他们的自居自用需求，一般不用于经营性开发。由于农民的个体建房行为会影响整体村庄面貌，因此政府还要进行建设规划许可，对农民利用宅基地过程进行管理。《城乡规划法》规定，“乡、村庄规划区内进行……农村村民住宅建设……由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”，并规定“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”。农民建房规划许起到促进村庄面貌改善的功能。宅基地使用权是农户从集体获得一种使用方式受限的公地利用权利。
宅基地作为一项满足农民生产生活需求的基本生产资料，必须要分配给农民利用才能够体现其价值，这便造成宅基地集体所有与农民分散利用之间的矛盾。公有与私用的关系是决定我国土地制度设置的主要矛盾。近年来土地制度改革步伐加快，中央强调保持公有制的改革底线。面对土地公有制的“宪法原则”，一些学者主张避开所有制问题的改革策略，试图通过做实土地使用权利，将土地所有权虚化，实质实现土地私有化目标。这样的改革策略已在农地上尝试过。二轮土地承包以来，集体调整土地与收取承包费的权利被取消，十七届三中全会决议规定土地承包关系“长久不变”。在不需要相集体支付地租的情况下，长久期限的土地承包经营权基本具备土地所有权权能，致使集体土地所有权成为名义所有权，集体所有制受到冲击。农地制度的上述改革在实质与程序上都不合法。设置土地承包经营权初始目的是落实集体所有权，而现实中土地承包经营权是对集体土地所有权的替代，有学者指出当前我国农地私有化已经成为事实，继续争论所有权问题并无意义。在农地改革基本完成情况下，土地改革转向于农村宅基地。现有宅基地制度备受批评的一点在于，尽管法律确认宅基地使用权为私有产权，却只赋予“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”，并规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”（《物权法》第152、153条）。当下流行宅基地财产化改革话语的最终目标是实现宅基地使用权自由转让，进而将宅基地变为农户可自由处置的一般私有财产物。
宅基地制度改革要避免重走农地制度改革老路，其中关键一点是，维持宅基地集体所有权与农户使用权的平衡关系，避免宅基地使用权过度扩大而抽空虚置集体所有制，变相走向土地私有化。土地公有制形成我国自上而下的一套土地管理模式。国家将公有土地分解为城市国有与农村集体所有两种形式，农村土地管理权交付给集体经济组织，集体内部依靠民主自治机制实现对土地资源的公共管理。包括宅基地、农地在内的土地使用权是集体成员公平享有公有土地权益的体现。在这套管理体制下，公有制包含成员身份内涵，公有土地通过身份资格转化为个体权利，个体占有和利用土地的权利是生产资料公有制的实现。集体组织内部的民主管理机制将土地公有与农民私用沟通起来。这种公有生产资料通过自上而下管理方式配置给农户私人占有使用，并维持集体所有权与农户使用权相对平衡关系的制度，可称作土地“用益”制度。土地“用益”制度与物权法中的用益物权制度性质不同，后者是建立所有权人与使用权人间的平等民事权利关系，用益物权设定一般以意思自治和公平对价为要件，而“用益”制度具有较强分配性，公有主体与私用主体间存在政治关系。用益物权本质是私有制下的一种财产权形式，而保持公有与私用平衡关系的“用益”制度本质是解决集体公有与农民分散使用之间矛盾的一种制度形式，后者的主要功能是保障农户使用特定土地的排他性，建立集体内部资源配置规则，不满足一般财产物的市场交易功能。
主张宅基地制度必须改革的人认为，现有宅基地制度造成土地资源浪费并限制资产变现。一个常被引用的数据是，1997—2008年，我国农村人口减少14%而村庄用地反而增长4%，显示农村土地利用低效。另有中国科院一项研究报告显示，我国农村空心村整治存在1.14亿亩潜力，实现城乡统筹的远景理论潜力是1.49亿亩，说明农村宅基地复垦的巨大潜力。在保护耕地基本国策与坚守18亿亩耕地红线的政策目标下，农村宅基地变成潜在耕地资源。针对土地资源不同用途的均衡配置问题，茅于轼等人明确提出土地私有化的改革目标，理由是土地自由买卖是实现土地资源物尽其用的充分必要手段。基于对市场手段的想象，一些人认为赋予农民自由处置宅基地的权利可以提高资源配置效率，当前农村“一户多宅”问题、“空心村”问题等都可通过市场机制解决。
另一方面，随着宅基地物权化改革推进，宅基地属于不动产的观点广为大众接受，宅基地财产化改革与农民致富和城乡统筹联系起来，变相地推动土地实质私有化，在此方面，周其仁的系列观点最具有代表性。成都市将农村宅基地作为主要政策手段推行城乡统筹实验工作，周其仁对此给予高度评价。他将成都“新土改”核心内容概括为“还权赋能”，盛赞将包括宅基地在内的农村土地转让权“还给农民”的做法，认为建设用地一经市场流转即可产生巨大财富。基于对成都市改革做法的总结，周其仁指出造成中国城乡差别的重要原因是城乡居民的家庭财产性收入的差距，并以2008年情况为例说明，指出当年农民家庭的财产性收入占到家庭总收入约6%。与农民不同，城市居民所拥有的房产可随城市资本和房地产市场发展而升值获得较多财产性收入。周其仁认为农民只有很少财产性收入不是因为农民不拥有财产，而是与现有的土地制度有关。农民不仅拥有农业土地、林地、水资源和土地下面的矿产资源，而且拥有全国一半的建设用地这种市场价值最高的土地，农民农民所拥有的资产总量很大，周其仁指出现在的问题在于，“这些资产不能像超市居民拥有的资产一样发挥收入的功能”，“农民占有这个资源只有使用的权利、占有的权利，他没有商业利用的权利或者装让的权利”，致使“庞大的农民家庭拥有的资源就是一种私的资产”。与周其仁的看法十分相似且更加通俗的一种说法是，农民“端着金饭碗讨饭”。因此，改善农民收入状况最直接简单的办法就是，改变现有农村建设用地（宅基地）的“用益”制度，赋予农民自由处置土地的权利，扭转农民所有拥有的资产量与其收入功能不对称现象。为了避开公有制限制，以周其仁为代表的一批学者绕开土地所有权问题，采取做实宅基地使用权和虚化集体所有权的方式推动宅基地私有化改革。同样基于农民卖房卖地致富的理由，以蔡继明为代表的一批学者则直接将矛头土地所有制，主张修改《宪法》以实现农村宅基地直接入市，成为土地制度改革中最激进一派的代表。
坚持宅基地财产化改革主张的人认为，所谓的资源浪费与资产浪费问题皆与禁止宅基地交易制度有关，因此改革核心是将宅基地公有私用制度改造成为一般私有财产制度。这类改革做法不仅与我国整体土地管理体系相冲突，而且持这种观点的人对宅基地问题的认识本身也不准确。
首先，从资源角度看，数据显示我国农村建设用地面积扩大，证明农村宅基地资源利用不集约。造成该问题的原因很复杂，包括农民生活方式与居住习惯变化、集体管理土地力度不够、政府政策执行能力不足等。农村建设用地面积扩大会占用耕地资源，一方面是农地产值较低，另一方面是农民产生新的建房需求，在此形势下集体经济组织与基层政府若是缺乏土地管理的动力与能力，必然会造成耕地向宅基地转化。我们在调查中发现，农村税费改革以来大部分地区的基层治理能力弱化，表现在农村宅基地管理上，县乡村组织在土地用途管制和建设规划控制上的普遍失职。农村宅基地公有私用的“用益”制度，原本就包含集体内部公共治理与政府管制的内涵，基层治理能力弱化与村民自治机制失能，造成土地政策执行不力并带来农村宅基地资源管理利用问题。也就是说，农村宅基地上所存在的问题，不是单纯财产权所能够解释的。
其次，农村宅基地的资产价值在不同地区存在极大差异。我们调查发现，浙江绍兴地区一块获得建房许可的农村宅基地，在私下市场中的价格为几十万元至百万元不等，而湖北省江汉平原的一般农村中“搭地卖房”，一块宅基地（包括房屋）连同几亩耕地，只能卖出几万元价格。绍兴地区城乡一体化程度高，不仅农村基础设施健全而较城市环境优美，当地富人群体都愿意在农村居住，带来农村宅基地旺盛需求和宅基地价格高涨。江汉平原所代表的一般农业型地区，城乡差距大，农民具有强烈进城动力，农村宅基地除了一小部分村内交易之外，只能吸引更加偏远的山区农民购买，如江汉平原的“搭地买房”者基本是湖北西部山区农民。以上所举两地区情况显示宅基地私下市场的地区差异，绍兴所代表的东部发达地区农村和城郊村不超过全国农村规模的5%，江汉平原所代表的一般农村占全国农村95%。宅基地市场价值是地租资本化的反映，建设用地因位置差别而产生级差地租，一般农业型地区农村中普遍存在的“耕地换宅基地”一类民间行为表明，宅基地市场价值与耕地相同。因此，宅基地资产属性只在少数农村地区存在，按照财产权思路改革农村宅基地制度，只可能让发达地区农村和城郊村农民致富，“小产权房”现象即是例证。
近年来国土部出台的城乡建设用地增减挂钩政策，一定程度上突破宅基地市场价值又地理位置决定的规律限制。为破解城市扩张占地与耕地保护的矛盾，国土部下文规定，在批准范围减少农村宅基地即可等量获得城市建设用地指标。为激励农民复垦宅基地，各地政府规定对复垦所产生的建设用地指标给予一定补偿，成都市每亩指标高达二三十万元，重庆市每亩十多万。重庆市基于增减挂钩政策发展出“地票”交易制度，周其仁称赞“‘地票’是个了不起的创造”，理由是“地票”制度突破“‘集体建设用地不得转让用于非农建设’的禁令”，体现“市场配置（土地）资源”理念，并同时主张“农地农房入市”。以周其仁为代表的一批学者十分关注“地票”交易形式，认为市场机制可实现宅基地财产性，实际是混淆“地票”价格与宅基地市场价值。成都市与重庆市的“地票”所交易的是建设用地指标，即周其仁说的“建房权利”，而非土地本身。“地票”是城乡建设用地增加挂钩政策所产生的一种农村“建房权利”向城市转移的凭证，“地票”价格是农民转让“建房权利”所获得补偿。“建房权利”本身是政府管控的结果，国土部每年下达一定量“建设用地指标”，造成地方“建房权利”稀缺，并通过增减挂钩政策将这种稀缺性传递到农村宅基地上，致使偏远地区农村宅基地产生高于一般农地的财产价值。反过来看，如果取消政府管控并允许“农地农房”入市，城市近郊农村土地可直接进入城市建设用地市场，偏远地区农村的“建房权利”则丧失市场价值。“地票”制度中宅基地所显示的交易价值恰恰是政府管控的产物，“地票”交易平台等市场手段只是表象，没有交易价值的物品并不因为进入市场而产生价值。
农村宅基地管理中出现的另外一个问题是集体组织内部公有资源无效配置，例如有的家庭超占多占宅基地，有些家庭的宅基地权益得不到保障。村庄内部出现宅基地闲置与宅基地资源紧张两种情况并存局面。这反映出公有与私用制度的矛盾。随着城市化推进与农村人口流动加剧，这类问题将会越发严重。当前一部分学者主张宅基地财产化的目标之一是通过引入市场机制解决上述问题。
反对者反驳这类主张最常见的理由是，从集体无偿获得宅基地具有社会保障性质，不能用于交易。实际上，纵然是放开宅基地市场也不能解决资源配置问题。从集体内部看，不仅现有制度承认宅基地使用权随房屋可在本集体成员之间转让，而且宅基地私自交易行为在农村也较为普遍，所以制度改革对于集体内部市场影响不大。其次从村庄之间来看，跨集体边界的宅基地交易，一般发生在条件差地区农民向条件好农村转移过程中，比如山区农民搬迁到平原地带，或者是交通不便村庄的农民到集镇、城市附近购买宅基地并定居。放开农村宅基地交易政策，对于这种类型的宅基地交易市场影响较大，会带来交通条件好以及城镇周边地区宅基地市场活跃。这与城市附近的“小产权房”性质相似。再就是推动一批城市居民到交通便利、环境优美的农村购买宅基地。分析以上三种情况可以看出，市场手段只在少数地区有效，广大一般农村地区的宅基地资源配置依然要靠集体管理方式完成。
宅基地配置本质是集体公有土地资源管理问题，宅基地财产化改革主张不仅无效而且会破坏既有管理方式。公有与私用的矛盾当前主要是通过集体内部公共治理机制解决，具体言，是依托村民自治行使集体所有权。《村民委员会组织法》规定村民自治组织承担土地管理职能。村民自治组织所具备的宅基地管理职能之一是实施宅基地资源分配，包括向符合条件的农户划分宅基地、依法收回闲置宅基地进行再分配或者组织复垦。这意味着，在公有土地上设置宅基地使用权必须通过村民自治程序。村民自治的另外职能是管理农户利用宅基地建房。很多地方农村规定农民向政府申请建房，需征的四邻同意并由小组长签字，之后才能获得政府的规划许可。四邻意见与村镇建设规划共同规范宅基地“私用”过程，体现宅基地的“用益”性质。
农户建房的必须受到规制的原因在于，建房行为具有外部性，唯有征的四邻同意才能建立良好相邻关系并促进社会和睦，符合村镇规划的建房行为可促进整体村庄面貌改善。宅基地“用益”性质决定农户不具有占有和利用宅基地的绝对权利。宅基地财产化改革会强化农户在宅基地上的排他性，扩大“私用”的自主性，破坏公有与私用的平衡关系。既有的集体内部宅基地公共治理制度与村民自治机制，以公有与私用平衡关系为基础。假若宅基地变为私人财产，则集体配置宅基地资源的“公有”基础丧失。假若农户具有完全自主性的“私用”权利，则会破坏农民建房方面的自主合作机制，造成村庄建设的“集体行动困境”，进而增加政府管控成本。
既有的一户一宅、多余宅基地收归集体等制度设置已经具备资源管理功能，产生当前问题的主要原因是村民自治机制没有真正发挥作用，改革的方向应当是促进政策严格执行。宅基地财产化改革主张实质是取消宅基地“公有”制度，进一步瓦解村民自治机制。从“私用”环节看，宅基地财产化改革强化一家一户的自主权利，破坏现有制度下的村民合作机制。财产化改革主张所设想的市场机制，既不能解决宅基地资源配置问题，也不能普遍增加农民财富，反而会破坏现有制度基础，产生宅基地改革的财产权陷阱。
按需供给、一户一宅的农村宅基地制度与传统农村稳定结构匹配。基于户籍制度，每个农民通过户口确立与某个集体的关系，全部农民被划分到一个个集体组织中，同时农村土地也以集体组织为单位确定地域边界，形成农民以集体形式占有和使用公有生产资料的方式。当前城市化造成农民在生产生活上对集体组织的依赖程度降低，相当一部分人只保留当地村庄户籍，长期生产生活在城市，这就造成离地所享有的土地权益不能实现。目前农地方面正在推行的“三权并行分置”改革正是为解决这个问题。该问题在宅基地上表现为，宅基地“私用”方式与城市化不匹配。城市化过程中农户“私用”权利如何实现，存在两种可供选择的改革思路。
主张宅基地财产化改革的人将交易宅基地当做农民实现宅基地使用权的方式，他们认为，赋予农民处置宅基地的权利后，理性的农民可选择是交易还是保留宅基地，有利于宅基地财产价值变现和促进农民进城。持此思路的人，主张宅基地制度朝着私有化方向调整。
坚持此类观点的人忽视级差地租规律，用城市中心商业区的土地价格去想象农村宅基地市场价值，陷入“财富幻觉”中。绝大部分一般农村的宅基地并无高昂市场价值的道理并不难理解，但是卖宅基地可以让农民致富的观点却十分流行。对此，时任中央农村工作领导小组办公室主任的陈锡文明确表示批评。2015年“两会”期间，陈锡文就农村宅基地制度改革问题回答《新京报》记者的提问，对于宅基地自由入市的主张，陈锡文说：“很多事说得好听，其实醉翁之意不在酒。很多人并不是真在替农民想，而是想自己到农村弄块地、盖个房。他们不知道在北京城里一个房子值多少钱吗？县城一个房子值多少钱，农民卖一个房子又值多少钱。卖完了你叫农民怎么去城里安家，缺的钱谁给？”对于农民通过卖房进城的观点，陈锡文又说：“谁以为把家乡的房子卖掉，进城就可以当城里人，那一定是上了大当。农村宅基地就算卖了值不了几个钱，到时候回又回不去，城里又买不起怎么办？全世界的城镇化都是一个自然的过程。比如说以前很多宁波人、江北人都是一个人到上海打工，慢慢有条件了，再把全家接过去。一个农民一个家庭真正挪到城里，没有三四代做不到。”
陈锡文的回答中包括三点内容，一是大部分农村宅基地不值钱，二是通过卖房推动农民进城的做法不可取，三是宅基地自由入市的改革主张不是为农民考虑。陈锡文的看法较为客观。放开宅基地自由入市，有可能切断进城失败农民返回农村的退路，且城市居民到农民购买宅基地与城市化目标违背。
根本上讲，城镇化水平要取决于整体经济社会发展水平，在中国未走出“中等收入陷阱” 之前，将农村宅基地当做农民进城退路，发挥土地的社会保险功能，是对城市化与宅基地制度改革关系的战略考虑。既然农村宅基地充当保险工具，则必然会损失一些制度成本，如成功进城买房农民的农村房屋出现闲置情况，以及当前更普遍的农村住房“季节性闲置”情况。宅基地上的住房是农民投资建设的，属于农民私有，当前很多地区农村建房成本已经上升到20万元以上，还有如绍兴这样的少数发达地区农村建房成本接近100万元。对于绝大多数农民而言，建设一栋房子需要花费全家储蓄，建房属于大额家庭支出。农村宅基地禁止入市制度，连带造成农房不能（跨村）交易，致使部分进城农民的房产价值不能变现。房地矛盾真实存在。
在城镇化快速推进以前，农房自住功能与农村相对封闭状态相适应。当前房地矛盾反映农房私有性与农村宅基地“用益”性质的冲突。主张宅基地财产化的人采取地随房走的改革思路，希望通过宅基地自由交易解决房地矛盾。这种改革扩展宅基地使用权权能，打破宅基地“私用”制度，改变宅基地“用益”属性。房地矛盾的第二种解决思路是强化对宅基地使用环节的管理，减少农民盲目建房行为，规范村庄建设，以“集体理性”行使宅基地使用权。
调查中发现，随着农民经济条件改善和生产方式调整与生活习惯改变，当前农村正在发生一场规模巨大的“村庄更新”运动。近年中央出台城市“三旧”改造政策，大力推动“城市更新”，而农村的“村庄更新”暂时还没有进入政策视野。“村庄更新”的表现之一是农民住房更新，如改革开放以来农村建筑已经发生过由土坯房向砖瓦平房更新，当前正在发生向砖混结构的别墅式楼房更新。其次表现为农民居住需求的更新，传统农村住房具有很强生产功能，比如摆放农具、靠近耕地等，当前农民选择居住点时对方便获得交通、医疗等公共服务的考虑因素增多。再者就是农村社会生活习惯方式转变，受传统封闭心态影响，农民倾向于在村庄范围内建房，居住点与熟人社会单元融为一体，当前农民生活自由意愿增强并影响到农民建房行为，如南方地区传统大家族同居的“围屋”闲置，农民更喜欢单门独院生活。受经济、文化与政策方面复杂因素影响，传统民间风俗习惯对农民宅基地使用行为基本丧失规制力，面对此情形，若是不加强集体组织管理与政府控制，必然会造成农村建设失序。目前各地已经出现“空心村”现象与沿国道省道占地建房现象即是证明。
宅基地财产化改革会强化农民在宅基地上的排他性权利。农村宅基地使用权原本包括集体公共治理与政府控制内涵。宅基地改革的财产权陷阱表现在宅基地使用环节就是，个体行为理性不能达成村庄良好建设的“集体理性”。维持集体土地“公有”属性，强化集体组织自治功能，并严格执行农村建房规划许可政策，是解决“村庄更新”问题关键。我们在调查中发现很多这方面的成功案例。
村庄建设缺乏规划引导造成农民建房行为失控，降低宅基地使用效益，这也是推动农民到城镇买房的重要原因。近年来广大中西部农村出现县城和集镇房地产热与农村建设无序有关。受县城就业机会不足限制，大部分农民在县城购房房屋之后会将其闲置在那里，不能满足就业需求的县城商品房属于纯粹消费品。农村无序建房与农民盲目在县城购房，反映农村宅基地使用环节丧失控制及其负面后果。宅基地制度改革的方向应当在“私用”环节控制上。
“村庄更新”既是物质意义上的村庄重建，也属于城市化战略的一部分。城市化不是单一进行城市建设而消灭农村，健康的城市化是建立城乡协调发展关系，且是一个长期自发的过程。“村庄更新”应当成为沟通城乡关系的纽带。随着一部分成功农民进城，他们的宅基地与住房将会闲置，在宅基地禁止入市的政策预期下，这部分农民在建房时就会做出理性选择。计划在城市买房的农民，一般不会在农村宅基地上投入大笔资金。一个相反例证是，当前“小产权房”政策不明朗反而会激励城郊村农民大规模违法“种房子”，假若地方政府执法上做到令行禁止，便会减少“种房子”。在严格控制情况下，随着时间推进那部分进城农民的房子逐渐废弃倒塌，他们的宅基地的便可在“村庄更新”中复垦或者分配给其他农民。还有一部分农民预期留在农村，这部分农民也存在改善居住条件与获得更好公共服务的需求。“村庄更新”另一主要功能是顺应这部分留村农民的需求，进行居住点重新选址规划，引导农民在交通便利地方重新建房，可实施统规自建或者统规统建，并将政府惠农资金逐步集中投入到新建点，改善农村居住条件。“村庄更新”具有公共治理性质，“村庄更新”目标下的宅基地制度设置凸显宅基地“私用”的公共性。以提升公共服务水平为主要内涵的“村庄更新”，不仅可以优化宅基地资源配置，而且可以缩小城乡差距，既化解城市化面临的资源约束问题，也具有城乡统筹意义。
坚持土地公有制是维护我国公有制为主体的基本经济制度的基础。在我国现行的土地管理整体体系下，农村土地集体所有制可理解为国家将生产资料分解为一个个小的公有单元进行管理。国家所有即全民所有，集体所有为部分劳动群体所有，二者是“大公”与“小公”的政治关系。这种管理体系下所产生的集体土地所有权与一般财产所有权不同，集体土地所有权主要功能是建立集体边界，确定集体在一定土地上的排他性权利，为实施集体内部的土地资源公共管理奠定基础。宅基地“公有”制度保障每个农民“居有所居”，促进宅基地资源公平分配，通过村庄规划与建房管制来控制宅基地“私用”环节，提高土地资源利用效率。
2014年12月份，在习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议上，划定我国当前农村土地制度改革的三条基本底线，明确要坚持土地公有制不动摇的基本改革方向。在实践中，坚持土地公有制对于我国跨越“中等收入陷阱”有重要现实意义。当前快速城市化推进过程中继续坚持宅基地“公有”制度，关键是降低农民进城风险并解决宅基地退出问题。在操作层面，可行的思路是将农民退出农村宅基地与获得城市住房保障挂钩。具体是指，进城农民与市民同等享受住房保障政策，政府首先向进城农民出租经济适用房，等到农民有支付能力时，可自愿选择购房，农民前期所支付的房租计入购房款，条件是同时退出农村宅基地使用权。采取这种办法后，农民获得自主选择在城市定居或者返回农村生活的机会，有能力进入城市生活的农民，用农村宅基地使用权换取享受城市经济适用房政策机会，相当于两种住房保障方式互换。对于没有能力进城和不愿意进城的农民而言，依然通过“按需供给”政策享受农村宅基地分配（主要来源于进城农民退出的宅基地）。
社会主义公有制本质是一种消灭人剥削人、实行各尽所能、按劳分配的制度形式。保持“用益”性质的宅基地制度体现了公有制特征。实现公有制的关键是取消私人垄断性占用基本生产资料，这表现在宅基地方面是指宅基地保持“公有”属性，同时农民依照一定标准和程序按需获得宅基地使用权，并在一定条件下退出多余闲置宅基地，构建出宅基地制度的“用益”性质。当前宅基地制度备受争议的一点是，宅基地作为建设用地一类，与城市国有建设用地“不同权”。城乡建设用地二元结构恰恰是土地公有制的体现。社会主义公有制取消土地的“食利”性质，表现在城市建设用地上是国家垄断土地一级市场，实现城市土地“涨价归公”，表现在农村宅基地上是农民无偿获得宅基地后只能用于满足生产生活需要的住房建设，体现宅基地的“用益”性质。农村宅基地“用益”功能通过建房实现。城郊村农民在宅基地上建设“小产权房”出售，突破宅基地的“用益”性质，具备城市建设用地功能，违背法律规定。农村建房既是私人投资行为，也具有很强外部性，保护农民使用宅基地的权利，有利于激励私人投资，对农民建房的“私用”环节进行控制，有利于改善村庄整体居住环境。政府管理与村庄公共治理是实现农村宅基地“用益”功能的必要条件，单纯强调保护农民宅基地财产权的人忽视这一点。强化对农民宅基地“私用”过程管理并实施“村庄更新”，是应对城市化过程中所出现的农村宅基地问题的有效手段。
坚持宅基地公有私用制度有利于顺利推进新型城市化战略。城市化主要表现为农民进城，在城市安居是农民进城成功的必要条件而非充分条件。当前县城房地产热带动农民消费，却不能为农民提供就业机会，不是健康的城市化。政策上既不宜鼓励农民卖房进城，也不宜为了获得建设用地指标，政府通过行政强制手段推动农民上楼。比较积极妥善的办法是，城市住房保障政策逐步向农民覆盖，引导农民自愿退出农村宅基地。另一方面，继续坚持农地农房禁止入市政策，国家制定“村庄更新”惠农政策以促进土地利用集约和公共服务完善，改善留村农民生活条件，为进城失败农民提供退路，为快速城市化进程降低风险。
落实宅基地公有私用制度的关键是强化基础治理能力以提高土地管理水平。基层政府与集体组织在农村宅基地“公有”与“私用”环节都发挥作用。财产权具有排他和可交易两种基本属性，按照财产化思路改革农村宅基地，“公有”与“私用”平衡关系打破，集体与个人由统一关系变成对立关系，破坏既有的宅基地资源公共配置规则和农村建房秩序。提升基层组织在宅基地方面的治理能力包括两个方面，一是依托村民自治机制严格执行一户一宅、超占收回、废弃宅基地复垦等政策，二是严格执行农村土地利用规划与村庄建设规划，健全农村建设规划许可制度。
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