【编者按】李晓江，中国城市规划设计研究院院长、教授级高级城市规划师，2001年入选享受国务院政府特殊津贴专家。担任中国城市规划学会副理事长，中国城市交通规划学术委员会副主任委员和北京市人民政府专家顾问。本文是他2014年在深圳分院的专题学术讲座整理删节而成，全文收录在我院三十周年系列讲座与主题笔谈《城事论道》中。李晓江先生详细回顾了自己关注非正规现象的背景，深入剖析城市非正规现象并指出：规划业界需要进一步加深对非正规现象的认识，以宽容与谅解的态度对待非正规现象，正视其经济、社会、文化方面的积极意义，从中反思现在的城市发展模式、社会治理模式，并且转变态度去承认、引导、帮助非正规现象。

作者：李晓江（中国城市规划设计研究院院长）

非正规的市场、就业方式和居住方式，能增加城市多样化和活力，为中低收入人群提供生存空间，降低城市的运营成本，是城市发展必要的辅助方式。规划师需要更多关注低收入人群，关注非正规现象以保持城市的包容性和多元性。

非正规现象的领域、场所、群体和特征总结

从规划视角，非正规的领域主要包括个人和家庭服务、交通运输领域（黑车等）、生产（维修业等）、交易与服务（摊贩等）、拾荒和居住（城中村等）；场所包括正规场所的“非正规”使用（只要和原规划管制用途不同的就可以在某种程度上定义为非正规场所）和未定义的空间的“非正规”使用（旧城区、城中村等）；群体包括经营者、原住民（原物业持有人）、居住者（寄居者）、从业者和使用者（消费者）等等；特征主要包括边缘性、混合性（兼容性）、流动性、适应性和阶段性。

中大布匹市场典型非正规现象深度调研

中大布匹市场（也称中大布匹商圈）毗邻中山大学南门，主要包括布匹市场及周边城中村。布匹市场以布匹、辅料交易为主，城中村中以大量小规模生产加工以及生活服务活动为主，集聚了约20万从业人员，直接影响周边5平方公里范围，是华南地区最大的布匹和辅料交易市场，也是大型专业市场的后台。其发展经历了地摊和铁皮棚为主——>砖结构商铺——>布匹市场正规化，城中村快速增长（成立市场管委会）——>制衣链条延长，产业活动体系化（周边形成多个大型专业批发市场）四个阶段。

中大布匹市场的特征

经济活动上，“非正规”已经成为连接布匹和服装的纽带。布匹和服装交易正规化，定单加工等中间过程保持非正规方式。整体呈现出低成本、便利性、正规经济萌芽并与非正规经济相互联系和补充等特征。

社会生活上，多元包容特征突出，是低技能的外来务工人口的“落脚城市”。生活模式相对单调，生活服务多元价廉，充满歧视和排斥，空间环境狭小，公共空间缺乏，生产空间和生活空间混乱。

管理架构上，自上而下的管理体系和自下而上的“管理”各司其职，形成了多方参与、协商式、博弈式的社会治理模式，一定程度上展现了实现市场化所必需的社会治理方式的转变方向。

空间上，中大布匹市场呈现衍生——聚集——扩散——调整的过程，出现了驱赶、吸引、挤压等多重影响机制。随着规模的增长，贸易部门沿着非正规——介乎正规与非正规之间——正规化路径不断演进，同时衍生出非正规空间中的加工、仓储等功能，并扩展到整个城中村，甚至出现非正规加工与市场外的贸易联系。

群体诉求上，人群的多样化导致价值和利益取向的多元化。外来务工人员、小业主、原住民、大中型私营企业、外来购物者、普通市民、街道和社区、管委会等不同群体的关注诉求差异非常大。

依存关系上，非正规现象与不同类型主体之间的相互需求度以积极意义占主导。非正规是市场活力的组成部分，是城市功能和服务的补充，是村民经济利益的来源，是外来务工人员低门槛的就业机会。

非正规经济的经济、社会和文化意义

经济方面，非正规以低成本供给满足低收入人群的需求；以灵活供给满足分散的需求；并能补充正规经济供给的不足或缺失，成为中小企业低成本创业的场所；甚至是城市新功能、新产业自发成长的“落脚地”，或城市新兴功能源头，为城市发展提供了增长的多样性和可持续性。

社会方面，非正规满足低收入人群和低收入移民的基本生活需求和基本尊严需求。真正的新型城镇化应该以实现家庭的迁移为导向，并且运用社会网络关系结成新的稳定的社会结构。过去单一产业路径主导下城镇化道路无法满足就业者的精神、家庭等方面的生活诉求，非正规可以提供正常的家庭生活条件（尽管质量不高）和满足感情诉求及交往诉求的场所，一定程度上是修补社会断裂，缓和族群或阶层矛盾的方式和空间。

文化方面，非正规现象保留了城市的市民文化、移民文化、草根文化和传统文化，反映了现代化进程中城市特定区域社会生活的原真性，体现了混合、共生、多色彩的文化“马赛克”式的城市的“味道”，又是文化交融、理解与融入的过渡地带。

关注非正规现象的启示

在发展模式和治理模式上，非正规至少有两点重要启示。其一，重视非正规在转变发展模式和治理模式中的重要价值，包括文化模式转变、“第三领域”的力量、内需型发展动力的探索等；其二，以非正规来降低社会生产与流通的成本，弥补单一政府提供公共服务的低效。

非正规现象与传统规划视角存在一定的冲突，城市规划应在不妨碍的前提下，从“承认、引导、帮助”这三个方面来面对非正规现象。应持理解、肯定、客观、兴利除弊的态度，承认非正规现象，并通过人性化的规划、管理和监督，引导非正规现象，降低非正规现象对周边城市功能的负面影响。同时政府应帮助非正规小微企业提高技能培训、产业升级、风险规避的能力，并在不损害非正规活动的情况下改善其承载空间，提供环境治理、垃圾处理和水电基础设施等公共服务。

借用梁鹤年先生《城市人》中的话作为结语。“城市规划不可能改变城市的经济模式、社会结构、政治体制。贫富之别，贵贱之分不是城市规划改变得来的。唯是城市规划仍要保证最边缘的人都有起码的生活空间和基本服务，因为这是人的起码尊严；要防止最主流的人侵占大众的生活空间、垄断大众的基本服务，因为这是人的起码公道，当然，什么是‘起码’会因时因地而异，规划工作者可参与讨论。这是规划工作的经济、社会、政治切入点。”