中观视角：农村低保政策的实践机制研究

——以农村区域差异理论为基础

□田孟

摘要：农村低保政策研究具有十分重要的现实意义。目前，我国农村低保政策研究在宏观与微观层面之间缺乏有效的联接，缺乏中间层次的实践机制的探讨。中观层面的实践机制研究具有独特内涵、取向和价值。农村低保政策的具体实践，既不是按照国家从宏观层面自上而下设定的规章制度严格执行，也不是按照低保操作的微观技术规程精细化地运作，低保政策的实践深深地嵌入在了乡村社会的关系结构和规则体系之中，打上了村庄社会性质的鲜明烙印。中观层面的视角揭示了低保政策实践中基层乡村组织的行为逻辑，从而也为完善低保政策指明了方向。

关键词：治理转型  低保政策  实践机制  中观视角

农村最低生活保障制度（简称“低保”）是国家运用再分配手段，为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。作为农村社会事业发展的一项重要内容，低保制度是一种典型的公共产品，它使那些在市场经济竞争、社会转型过程中，处于不利地位，而自身又没有能力有效应对生活风险的人提供了最基本的生活保障，构成了农村贫困人口的最后一道生活保障线。

一、文献综述及评价

当前，我国农村低保政策研究大体可以分为两种研究进路：一是对农村低保政策进行宏观层面的制度分析和顶层设计；二是在微观层面对农村低保政策的实践创新及经验进行总结。然而，在低保政策及其实践过程中，在国家政策与农民个体行动之间，存在着村庄这样一个中层社会单元。站在村庄这样一个层面观察和思考低保问题，往往具有不同于站在国家或农民个体视角的创新性发现。低保研究需要引入中层视角。本文第一部分简要梳理宏观和微观两种研究视角，并进行简要评述；第二部分详细阐释依托于村庄研究的中观视角所具有的内涵与特点；第三部分基于村庄区域差异的理论成果对低保政策实践机制的中观视角进行论证。

1、宏观层面的研究

宏观层面的低保政策研究是指将低保实践所处的国家制度体系（管理制度、财政体制等）及社会关系状况等外部环境作为研究对象，分析低保政策实践所遇到的问题并提出改进方案。目前学界主要从低保政策的制度管理、乡村变迁、财政资金约束等方面进行了探索。在低保政策的制度立法方面，郑功成[[1]]、吕雪静[[2]]等人从构建农村低保法律保障体系的角度进行了探讨，强调对于农村低保制度予以立法保障的重要性、必要性和紧迫性。喻丽心[[3]]认为，当前农村低保配套政策不完备、管理机制不健全、管理行为失范、管理手段落后、管理队伍建设不足等，是造成农村低保工作粗放化、随意性大及政策执行不统一的关键原因。贺雪峰[[4]]、刘燕舞[[5]]等人从“国家与农民关系”的视角，在乡村治理变迁的分析框架下，分析了农村低保政策实践之所以会扭曲、变形的内在机制，提出“低保作为以治理手段”的论点，揭示了低保政策实践出现问题的村庄原因及治理原因。谢治菊[[6]]探讨了低保执行绩效与农民对政府信任之间的关系，认为低保在提高低保户对政府信任的同时却削弱了非低保户对政府的信任，反映了乡村关系的变迁。邓大松[[7]]，贺大姣[[8]]等考察低保资金来源及其构成、资金统筹管理层级等方面，提出在税费改革以后，县市财政紧张，而中央、省级财政支持的不及，使得贫困地区市县低保资金捉襟见肘，从而直接影响了低保对象与低保标准的确定，制约了我国低保制度的快速发展。都阳[[9]]，郭海清[[10]]，洪大用[[11]]等人提出低保资金筹措的方式，并从正当性、合法性、有效性和可持续性等方面进行了论证。

2、微观层面的研究

微观层面的低保政策研究是指就低保政策内容、政策对象及低保政策实践过程本身作为研究对象，分析低保政策、尤其是低保分配政策中出现的一系列问题并提出相应的解决方案。目前，学界的研究主要集中在以下两个方面：一是对低保政策的某个环节进行深入探讨，并提出技术性的优化和改进的思路。比如，低保对象的瞄准、低保标准的制定、低保实践的过程管理机制，绩效评估等。张国华[[12]]，陈玉能[[13]]，朱文德[[14]]等人分别从低保对象的内涵、低保对象的甄别方法或低保对象在基层具体运作实践中的特征和问题等做了研究。郭海清[[15]]，张时飞[[16]]，洪大用[[17]]等人则对低保标准制定的原则、低保标准制定的方法或低保制定中的困境和问题进行了研究和探讨。二是对于局部地区的低保政策创新进行介绍和概括。比如，张时飞等人[[18]]在对浙江省杭州市江干区、萧山区等地进行调研的基础上，总结当地经验认为，“以土地换社保”，是解决失地农民就业和生活保障两大问题的一条可行之策。贾康等人[[19]]基于江苏的经验提出，在财力有限的条件下，供给机制的创新是提高低保政策供给质量和效率的有效途径之一。

3、简要的评述

显然，当前我国农村低保政策从宏观层面和微观层面的研究，涉及的领域广泛，学科的综合性也较强，形成了大量丰富而有启发性的研究成果。当然，其中的问题也很明显，那就是宏观与微观之间缺乏有效地连接层级，连贯性比较差。具体来说，就是宏观政策难以落地或扎根经验，因而难以真正进入到政策本身的运转逻辑中去；而微观经验又过于琐碎具体，因此也往往难以复制或推广。这其中最关键的，是因为缺少基于村庄层面的中观视角，也就是低保政策实践的机制研究。

中观层次的低保政策研究，可以克服宏观制度评估和设计过程中因为所站高度太高、过于抽象所可能造成的“不接地气”的问题；同时，也能够克服微观层面的技术性优化所可能造成的“方向性迷失”问题，以及在局部创新、经验总结过程中的地方特殊性因素干扰所造成的“一般性不足”的问题；并且，尤其重要的是，中观层面的研究还能够克服宏观、微观两方面无法对接、彼此隔绝的困境或难题，既有助于宏观制度能够还原到现实经验中扎根落地的问题，又有助于微观经验的一般化推广问题，从而改进和完善政策。

二、“中观层面”低保研究的内涵与特点

所谓“中观层面”的农村低保政策研究，主要包括两个内涵：一是农村低保政策运行机制研究，即研究农村低保政策是如何进入乡村社会的、乡村社会是如何接应的、低保政策的具体实践又是如何展开的（比如，有没有发生转化？变形？扭曲？异化？等）、乡村社会出现了什么样的改变等。二是农村政策的乡村社会基础研究，即在多点研究低保政策变化的内在原因分析的基础上，比较不同地区同一政策出现转化的不同的内在原因，揭示出不同地区的具有内在逻辑的差异性，从而加深对于中国社会基本性质的理解。本研究主要侧重于第一个方面。

中观层面的低保研究，有其独立性的追求和取向，表现为以下四个特点：

首先，中观层面的低保政策研究，既采取一种实证主义的研究进路，同时又充分利用解释主义的分析方法。这就是，要在承认低保政策过程中的各种现象（不管是好现象还是坏现象）客观存在的基础上，试图对这些现象进行理解式的研究，探究这些现象生成的内在逻辑；同时，还需要充分运用“社会学的想象力”[[20]]，大胆假设这些现象与乡村社会其他现象之间的关联。这就使得中观层面的农村低保政策研究，其问题意识不是来源于道德义愤和切身的利益激励，而是来源于对于农村低保政策实践现实状况的客观把握（即农村低保政策在现实情况下是什么样的？）；同时，也是对于乡村各种现象之间的内在逻辑关系的把握（即农村低保政策现实中的样态与乡村其他现象之间有什么关系？）。

其次，中观层面的农村低保政策研究所进行的政策改进，采取的是一种现实主义的和实用主义的价值立场。即以现实社会处境为基本约束性条件的起点展开，目的是为了探究在对当前基础性构造不做根本性改变的前提下，对于当前状况的进一步改善的可能性（把农村低保政策本身作为一个前提，把农村低保政策的客观环境作为另一个前提，在不改变上述两个前提的性质的条件下，低保政策实践还是否具有改进的空间？）。这就使得它不会像宏观分析或制度设计那样，可能会试图在一个比较理想的、超越目前主客观条件制约的场景下，进行带有强烈的价值追求的制度变革和创新。而中观层面的研究则不具备这样的定位。

第三，中观层面的低保政策研究持有一种开放的研究心态（或策略）。这样的研究不局限于农村低保这一个现象，而是要尽可能地研究与此相关的所有现象；同时，这样的研究也会尽可能地研究多个地方，形成对于多个地方农村低保政策的把握，从中掌握实践的普遍性。这样就能够避免局部经验研究所可能具有的“只见树木不见森林”的弊病，同时也能够防止出现错把地方特殊性当做整体普遍性的问题。不仅如此，因为有多点的研究成果，不同的点之间还为比较提供了可能。因此，中观层面的农村低保研究，不仅其研究的对象、范围，都要尽可能地开放和灵活，以把握政策实践的一般性特征；而且还可以积极利用比较的方法，探究各个点上农村低保政策运行机制的差异性。通过进行区域比较的方法，把整体按照一定的逻辑析分开来，然后因地制宜地进行政策的落实，这样的政策就会比较合适区域的实际情况，将有助于政策目标的达成。

最后，中观层面的农村低保政策研究还可能促成对于中国社会基本性质的理解和把握，建构出具有中国经验内涵的中层理论。因为农村低保政策本身是在基层社会现实地运作的，是依靠处于现实的社会关系网络之中的个人来运作的，因此，它在与现实社会互动的过程中，必然也就带上了客观社会环境的各种属性。通过低保政策研究，我们可以对乡村社会性质做一次返照，从而加深对于中国社会基本性质的认识和理解，加深对于中国社会区域差异的认识和理解，形成对于中国经验的厚重的把握——这样一种把握，是通过形成一种具有中国主体性的社会科学理论范式的方式展现出来的。

农村低保政策实践的关键在于低保资源的分配。中观层面视角认为，低保如何分配，不仅受到了宏观的国家相关政策、制度体制环境的约束和微观的低保政策内容、技术性指标的程序性限制，而且也受到了来自处于中间层面的局部小气候相关因素的影响。其中，“村庄”是容纳这些小气候影响因素的重要容器，村庄对低保的分配方式具有深层的影响力。需要注意的是。由于我国是一个巨型国家，众多的村庄间区域差异极大，因此，村庄中的低保实践具有区域性。

三、村庄中的低保实践：基于三大区域划分

低保政策的目标是要回应农民个体的生活需求，为那些生活困难的农民提供最为基本的生活保障，这既是宪法赋予每个公民的基本权利，同时也是现代社会对国家和政府的基本要求。然而，目前国家低保政策还不可能直接对接到微观的农民个体，自上而下的政策落实往往需要依托基层政府及乡村组织的力量。而且，农民分散的低保需求也只有通过乡村基层组织才有可能得到比较合理的满足。因此，在国家与农民之间，存在着一个非常重要的乡村基层组织，后者与前两者形成了一种“双向的委托-代理关系”。乡村基层组织在农村低保政策实践中的行为逻辑构成了低保政策的中观研究的主要内容。而在中观视角看来，村庄社会性质深刻地影响着乡村基层组织的低保政策实践行为。

乡村基层组织与村庄社会有着密切的关系和交往，不同地区的村庄中，低保政策的实践形态差异很大。近年来，学界对村庄社会性质的研究取得了丰富的成果，其中比较有代表性的人物包括费孝通、林耀华、弗里德曼、施坚雅、黄宗智、吴毅、阎云翔等；由贺雪峰主编的“中国村治模式实证研究丛书”共16本，对全国11个省15个村庄进行实证调研，不仅详细地描绘和刻画了所研究村庄的基本社会性质，而且还为村庄与村庄之间存在区域上的差异的设想提供了一个初步的证明。贺雪峰[[21]]认为，中国农村的区域差异除了东中西部的经济差异以外，还存在着南中北的村庄社会结构的差异。从居住形态、村庄社会开放性、血缘组织规模及认同、地方性规范强弱和村庄结构状况等方面分类，可以将全国农村划分为三大区域，即以“宗族”为单元的“团结型地区”、以“小亲族”为单元的“分裂型地区”和以“核心家庭”为单元的“原子化地区”。农村区域差异的现实深刻影响了基层组织的行为逻辑。学者们通过研究农业税时期的乡村债务[[22]]、农民负担[[23]]问题等发现，这些问题不仅存在明显的区域差异性，而且通过农村区域差异理论，可以从结构和认同[[24]]层面探究造成上述问题的原因所在。因此，可以结合农村区域差异的研究成果，对低保政策实践的形态及其逻辑进行分析。

1、华北“分裂型地区”农村的低保分配

在华北农村，普遍存在着由多个核心家庭所组成的“联合家庭单元”[[25]]。当地人称之为“门子”、“一大家子”、“户族”或“小亲族”等。具体来说，这是由兄弟、堂兄弟、叔伯兄弟等与自己的血缘关系不出三至五服的核心家庭所形成的联合体。一个“门子”或“小亲族”大约有7~8户左右的规模。因此，在一般情况下，一个村民小组里面存在着大大小小多个“门子”。由于“门子”与“门子”之间的关联不仅不稳定，反而还存在激烈的竞争关系，而在“门子”结构之上缺乏一个更高的具有统合性的社会结构，从而使得这样的村庄处于一种分裂的状态，因此被称为“分裂型村庄”[[26]]。

“门子”的点是竞争性。尽管在一个“门子”内部，各个核心家庭也存在着比较激烈的竞争；但一旦遇到外部力量，这个“门子”就能够搁置前嫌，迅速地团结起来，一致对外。由于各个“门子”规模都不大，且力量也较均衡，因此没有任何一个门子可以凭借自己的力量占据村庄政治的核心。这时候，各个门子之间的合纵连横就十分必要，现实中也十分普遍。当一个门子打败对手以后，在日常的乡村治理实践中，它却又不得不面对这样一个分裂的社会结构。所以在华北农村，“队长不做主，门门得有人”[[27]]。这就是说，由于存在着多个实力相当的门子，而每个门子都有自己的“当家人”，因此小组长在其中并不能够形成稳定权威，对于小组内部的公共决策，小组长不具有实质性的决定权，只有在各个门子的当家人都达成一致认可的情况下，小组公共事务才能够顺利开展。

郭亮[[28]]和刘燕舞[[29]]等在华北平原调研发现，当地低保分配首先分给了那些大家公认的确实困难的人，如存在疾病、伤残、丧偶、离婚、家中小孩上学等原因的家庭，这是大原则；但这样的家庭并不多，因此就会剩下一些指标，这些结余指标的分配具有灵活性。小组长在分配低保指标的过程中，必然会受到“门子”这样一个基本的结构单元的影响。作为自己门子的代表，小组长自然倾向于将低保资源分配给那些支持他的人，从而形成“人情保”和“关系保”等。然而，分裂型的社会结构中，没有一家独大，要完成目标，往往需要合纵连横。这种社会结构对于权力的集中和固化具有结构性的制约，因此也使得以“少数服从多数”的民主的原则能够得到贯彻和落实。由于小组长在小组层面的公共决策中做不了主，一旦小组长偏心，必然遭到其他门子的激烈反抗。在这种情况下，对于结余指标的分配，往往出现“轮流吃低保”，“低保户变低保人”等情况。

华北地区分裂型的村庄社会结构有效地抑制了低保分配过程中的个人意志或小团体意志倾向，体现了一个由众多的小团体经过激烈的博弈之后所形成的一种基本的资源分配的均衡状态。在这样的村庄里，国家的低保政策往往得到了比较好的贯彻和落实，而低保资源的分配也具有一定的民主性和大众性特征。

2、华南“团结型地区”村庄的低保分配

在华南村庄，村庄社会层面最为核心的是“宗族”。在一个宗族下面分为几个房支，房支下面是一个个的核心家庭。尽管房支之间也存在竞争和摩擦，但是，由于所有的农民都能够超越房支认同对整个宗族形成强烈的认同和归属感。因此竞争和摩擦并没有影响整个宗族内部的关系和一致行动。由于有较强的整合能力，因此在华南地区，一个宗族的人往往聚族而居，一村一姓比较普遍比较排外，异族小户很难在村立足。这样的村庄被称为“团结型农村”[[30]]。

华南地区农村的低保政策实践深深地嵌入既有的村庄社会结构之中。由于这类村庄中存在着比较完整、有力的宗族房支结构，农民对于村庄有比较强烈的认同感，村庄公共性比较强，村干部在村庄中的行为也必须考虑既有结构的制约性，而乡镇政权则根本很难进入到村庄内层。因此，在这样的农村，低保名额的分配往往是以一个“房支”为基本单位在宗族整体上统合运作的。

当指标从乡镇下达以后，指标在村内的配置需要看当地宗族内基本单位与行政村或小组的基本单位的重叠程度如何。在桂北[[31]]、赣南[[32]]等地区，一个行政村往往有接近上万人的规模，体量比较大，涵盖了众多的房头甚至几个宗族。因此，在这样的地区，指标就需要再往下分解；甚至有些小组里面也是有很多个房头，那就需要在小组里面继续分解，一直下沉到基本单元。而对于鄂东南等[[33]]小聚居的宗族性地区，一个行政村单元往往就是一个宗族，各个小组或相邻的几个小组构成了这个宗族之下的几个房头。这里的低保指标往往就是从村级下到小组就基本上能够实践配置。这里的小组其实并没有发挥作用，发挥作用的是房头。

华南地区包含鄂东南、江西、福建、广西等区域，当地农村普遍形成了以各房头长为成员的“宗族理事会”，这个理事会处理了村庄中大量的纠纷调解、农田水利基础设施建设、丧葬文化仪式操办等工作。全村低保指标的分配自然也是由宗族理事会负责。再分配指标时，每个房头都要有自己相应的低保指标份额，从而进行内部分配。而且，由于这些房头长一般都是村庄里各个房头中比较有威望的老人，他们对自己所在的房头的情况也最熟悉，而且他们往往还能够站在十分公道的立场上分配这些低保指标，而不会自己私自占用。这里的逻辑是，他们对于低保指标额分配之所以公道公正，往往不是因为这是国家公共资源——国家制度要求公正公道，而是在于各个房头长代表了各自的房头，分配的时候要对得起自己这个房，要能够维护自己房的团结和面子，不能让别人说闲话、看笑话。

在华南团结型村庄，村庄社会的结构性力量十分强大，村庄自主性程度高，那些外来的、自上而下的国家资源，往往会被宗族社会中的“房头”这样一个地方性的结构创造性地转化，明显地成为宗族内部进行社会整合的一种资源。低保分配政策就是在这样一种结构中展开的，因此也要服于从并体现出这样一种地方性的行为逻辑。低保资源的流向按照宗族结构的脉络展开，村里的行政组织在其中并不能够起到什么决定性的作用，而分配低保的主体由于受到公共的宗族观念的强烈影响，往往能够在分配低保资源时保持一定的公正和公平原则。

3、中部“原子化地区”农村的低保分配

在中部地区农村，农民的基本“认同与行动单位”[①]是核心家庭，也有些地方甚至是个体本位的；在村庄层面，没有能够形成一个超越个体及其核心家庭之外，缺乏具有统摄性的、超越性的层次或单元，人与人之间的关系建构性色彩比较浓厚，先赋性的、血系价值层面的色彩比较稀薄。在这样的村庄里，农民是一个个的比较独立的单元，村庄的传统社会关联度比较低，农民呈现出一种原子化的状态；同时，农民的历史记忆也比较短，安土重迁的传统思想不浓厚，而现代权利、法制的观念却比较盛行。因此，这样的村庄被称为“原子化农村”[[34]]。

在原子化的社会结构中，人与人之间的关系比较松散，掌握了农村低保分配权的村组干部在进行资源分配时，往往未曾受到来自村庄社会层面的结构性力量的硬约束，村干部及村庄精英的个人性格禀赋反而对低保分配的状况影响更大。因此，在中部地区，农村低保分配具有比较强的个性化特征。而个人性格的养成往往是地方性文化观念的产物，因此在中部地区，农村低保的分配受到了来自村庄熟人社会关系或村庄伦理文化等方面软的约束。

在江汉平原地区，由于村庄人口流动大，开放性强，熟人社会和村庄伦理文化观念等难以发育，地方性规范弱，难以对农民的行为构成影响力。在这些地区，原始的横暴权力比较盛行，那些产权不甚明确的村庄资源和国家转移的利益，往往被灰黑势力迅速地占据和瓜分。面对这些灰黑势力，村庄内部社会的结构性力量匮乏，而来自村庄外部的国家力量又在改革开放、村民自治以及农村税费改革后退出了村庄，从而难以对这些灰黑势力进行有效打击。因此，在这些地区农村，“江湖逻辑”[[35]]替代“乡土逻辑”，低保分配的规则比较依赖于拳头和威慑。

而在湘北和成都平原等地，由于当地村庄的稳定性比较强，人口流动性不大，从而能够发育出一种基于“生于斯、长于斯”的熟人社会单元。在这个社会里，大家长期地交往互动，信息是全面的、完整的、对称的。农民之间的行为是有长期考虑的，是能够估计到行为对他人的影响以及可能造成的反馈的，因此是有规则可循的。这个基于地缘性的因素所形成的的一种联结方式，在一定程度上可以弥补基于血缘关系松弛所造成的社会低度联结状况。在这种情况下，灰黑势力往往没有存在的空间，而村干部借助于其在低保政策上的信息优势，往往愿意将低保分配给与自己私人关系比较融洽的农民，而村庄其他农民往往毫不知情。

农村低保政策的实践逻辑，在中部地区就有着比较丰富的样态。在江汉平原，低保指标的配置往往被当事者以各种理由、各种形式攫取。尤其是具有灰黑势力背景的狠人往往对低保资源享有优先权。因此，暴力因素是当地农村分配低保的首要标准。而掌管资源分配的基层组织，则往往与这些灰黑势力形成利益共同体，一起瓜分低保资源。而在成都平原和湘北地区，与村组干部私人关紧密好坏是低保分配的重要依据。笔者在湘东某村调研[[36]]的时候，发现村干部往往会把低保指标分配给自己的好朋友，却不会答应他/她的“血亲”（三服以内的血缘关系）的即使是主动找上门来的低保请求——尽管两者可能都达不到低保的条件。

低保的分配在原子化地区不受社会结构性力量的约束，与村庄精英的个人禀赋息息相关，因此具有很强的私人性，进而低保分配的结局也具有很强的不稳定性。不管是基于“横暴力量”及“利益共同体”的分配逻辑，还是基于“私人关系紧密程度”的低保分配的逻辑，都是在中部原子化地区农村才可能出现的现象。而这些“利益共同体”与“朋友圈子”构成了与华南团结型村庄的“宗族”社会结构单元以及华北分裂型村庄的“小亲族”社会结构单元十分不同的社会联结单元。需要注意的是，中部地区的联结单元最不稳定，价值观念上超越性的追求最少，利益层面的诉求最多，因此往往也成为了农村低保分配实践最没有秩序的地方。但无论在哪里，低保政策的实践都被打上了深刻的社会结构的烙印。

总之，在不同的农村地区，低保分配与当地小组（村庄）社会结构密切相关。低保分配主体在这样一个结构之中，往往“只能”按照这个结构所产生的地方性的规则行事；而且在观念层面，这种规则已经内化了，成为分配者的一种“理应如此”的行为。因此，在这个结构之下，即使换了一个分配者，其仍旧会采取这样的规则进行低保分配——这就形成了具有地方性特色的低保指标分配秩序。

四、小结

显然，村庄社会结构状况是不同地区农村低保指标分配秩序的决定性因素。本文通过基于村庄“区域差异”理论的研究成果，展示了在三种不同区域类型的农村，其低保政策所具有的特别不同的实践逻辑。具体来说，在以小亲族为基本结构的华北分裂型村庄，低保政策的实践逻辑体现为各个小亲族之间的激烈博弈，低保资源的分配状况是这些小亲族激烈竞争之后形成的博弈均衡；而在以宗族为基本结构的华南团结型村庄，低保政策的实践逻辑体现为宗族组织对国家资源的吸纳及地方性的宗族文化规则对国家资源公共性的创造性转化；而在以核心家庭为基本结构的中部原子化村庄，低保政策的实践逻辑体现为一种高度的个体化关系的延伸，暴力因素或私人亲密关系的程度决定了低保资源的分配结局。

在现实中，农村低保政策的实践，既不是按照国家从宏观层面自上而下设定的规章制度严格执行的，也不是按照低保操作的微观技术规程精细化地运作的，低保政策的具体实践深深地嵌入在了乡村社会的关系结构和规则体系之中，打上了村庄社会的鲜明烙印。显然，低保政策的实施不仅受到了来自宏观的国家制度层面和具体的低保政策技术性规则及指标层面的双重影响，而且更重要的是，由于低保政策是由具体的人或组织在一个比较具体的社会环境下实施的，因此也必然会受到那些既区别于宏观的国家制度，又区别于微观的政策内容和具体规程的局部环境的影响。这些因素构成了低保政策实践的中观层面。

低保政策的制定和研究，不仅需要“顶层设计”和“专家意志”，更需要结合了实证主义和解释主义两大取向的“中层理论”的指导和帮助。“村庄区域差异”就是一种非常有用的中层理论。通过研究视角的转换，中观层面的低保政策研究不仅揭示了低保政策实践背后的村庄的社会性的决定因素（同样的低保政策在不同的农村出现了不同的实践逻辑），而且也反过来对既有的村庄区域差异理论进行了验证和充实（体现了这一视角的开放性特征）。以村庄为分析单位的中观视角下的低保政策研究，可以将宏观研究和微观研究有效地对接起来，从而比较全面又立体地揭示低保政策实践所面临的问题及其问题的症结所在。显然，村庄社会性质对低保政策的实践产生了巨大影响，中观层面的视角揭示了低保政策实践中基层乡村组织的行为逻辑，从而也为完善低保政策指明了方向。