对农业保险政策的问题与思考

田孟

（华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北武汉 430074）

    文章要点：农业保险政策最大的困境在于如何与千家万户的小农对接，从而准确地获得小农户农业生产的相关信息。在以小农为主体的中国现行农业体系之下，对农业生产状况进行评估的成本十分高昂，这就为农业保险政策执行过程中的各个利益主体提供了极大的谋利空间，从而导致农业保险政策偏离其初衷。农业保险政策需要结合中国的实际农情。

一、农业保险是一种政策性保险

农民从事农业生产，面临着生产过程中的风险，十分不易。比如洪涝灾害、旱灾、火灾等，这些灾害一旦发生，就可能导致减产甚至绝收，对农民的生产造成危害。而且，粮食不仅是一种商品，而且是一种非常特殊的商品，涉及到国家安全。农民低风险地进行粮食生产，有利于国家粮食安全。于是，农业生产需要有一定的保险机制。

农业保险的思路，本质上是一种农民之间的合作。即通过抽肥补瘦，以确保农业生产的稳定。农民若是能够自发合作，交易费用为零，则保险公司没有开展业务的空间。若农民之间难以进行合作，但合作对农民却能够产生价值增量，那么，通过保险公司就是促成农民合作的一个中介装置。

农民每年向保险公司缴纳保费，在参保农民中，当年受灾的农民通过保险公司这个中介，获得了那些未受灾农民的帮助，从而渡过难关。从长远来看，所有的农民都将受益。而保险公司则从中获得佣金，作为这个装置得以运转的物质基础——当然，一旦遇到受灾情况超出预期，保险公司则面临亏损，但在一个长期的过程中看，保险公司的收益是可以进行精算的。

农业保险的运作原理，是农民合作之后农业剩余增量在受灾农民、未受灾农民和保险公司之间进行分配。其中，保险公司的所得，不可能超过这个增量。但是，保险公司的利润也不能低于同等水平下的社会平均投资回报，否则保险公司的资本必然不会投向这个领域来。在目前我国小农经济占主导情况下，通过农民合作导致的粮食生产的剩余增量潜力很小，因此从中溢出的收益不足以吸引商业公司主动参与农业保险业务，造成农业保险推行的现实困难。所以，单纯靠农业本身的利润，不足以吸引市场性的保险公司向农业投资。

不过，由于粮食的特殊性，决定了国家在农业保险中要有所为。于是，农业保险政策不同于一般的保险，属于一种政策性的保险类型。国家通过给农民提供保费补贴，从而抬高农业保险的利润空间，促使保险公司参与到农业保险的事业中来。

因此，农民在缴纳保险金的同时，政府给予相应的资金补贴。比如，在湖南衡阳，每亩耕地总的保费是16.8元，其中农民只需要缴纳4元，政府对剩余的保费进行补助——其中，中央和省财政每亩提供12元的补助。在安徽繁昌，总的保费是21元，其中农民只需要缴纳3元，另外18元由政府进行补贴。

二、保险公司只能通过基层组织才能与小农户对接

政府大量地补贴农民的保费，体现了工业反哺农业的总体思路，是一项财政支农、惠农政策。保费上交到保险公司以后，作为保险金，对当年的农民受灾情况进行保障。一旦有农民在生产过程中受灾经过，保险公司评估之后，将按照标准对其进行赔付，确保这些受灾农民不会因为灾害的发生而产生重大的问题，同时也增加了国家粮食生产的稳定性。

问题在于，我国的农业生产主要是由千万个小农家庭来完成的。人均一亩三分地，户均不超过十亩，地块细碎、分散、不成规模，这是我国农业的基本情况。千家万户，千差万别，保险公司面临着如何与这些“小而散”的农民打交道的问题。保险公司很难准确地获取小农生产中的信息。或者说，要获得这些信息的成本十分高昂，代价巨大，超出了保险公司可以承受的范围。比如，农民受灾的程度、位置、面积、水平等等，保险公司要想获得这些信息，面临巨大的交易费用。

因此，在实际的运作过程中，保险公司一般借助乡村基层组织的力量，帮助其完成保费的收取、受灾面积的上报、受灾情况的评估等等各项工作。农民也愿意跟基层组织官员打交道，因为这是他们比较熟悉的。但是，乡村基层组织同样面临与这些小而散的农民打交道的问题。没有足够的激励机制和监督措施，乡村基层组织甚至很有可能利用其信息上和结构上的优势，从两边谋取利益。比如，多报受灾面积和从重上报受灾程度，从而让保险公司拿出更多的资金进行赔付。

所以，保险公司的普遍做法，是在确保自身利益的前提下，与乡村基层组织协商，对区域内受灾赔付的资金总额进行包干。即根据一定的估算标准，对区域内当年的农业生产受灾程度进行预评估，从而确定赔付的总金额。然后将这笔资金交付给乡村基层组织，由乡村基层组织干部对这笔资金行进分配。

也就是说，在正常年份下（即不出现特大的农业灾害的情况下），保险公司首先从保费中扣除了利润，确保了公司的投资回报和收益。然后，剩余的资金交给乡村基层组织，由于解决农民受灾的赔付。保险公司不再需要获得精确的农业生产情况和信息，从而也就不再需要与千家万户的农民打交道，它只需要做好与乡村基层组织的利益分割的谈判就可以了，这就大大节约了保险公司的交易成本。

乡村基层组织上接保险公司，下接千家万户的农民，具有很强的结构优势和信息优势。通过包干的方式，压缩了基层组织进行运作的利益空间。保险公司把它的灾害评估和监管的职责包干给了乡村基层组织的同时，客观上也对乡村基层组织让渡了一部分收益空间。前提是，这笔让渡出去的利益不能影响保险公司的利润底线。

这样的话，保险公司仅仅是在国家政策性保险金的发放上起到了一个中介的作用，对于农业生产和粮食产量等等方面，根本就没有起到什么作用。与其这样，为什么不直接把国家的政策性补助发放到乡村基层政府，岂不是节约了更多的环节和费用？

三、国家保费补助往往被基层组织所截留

不仅如此。对于那些单家独户的农民，一旦受了灾，想要到保险公司获得赔付也不容易。农民首先面临的是十分繁琐而又陌生的申请程序。这种严格的资金管理和程序控制对于一个农民来说是很陌生的。其次是较低的赔付金额，对灾害根本起不了什么作用。再次是申请赔付过程中的各项生活开支，比如路费、餐饮等等。一次申报，花掉的钱比报下来的钱还多，于是农民对这样的政策就没有什么积极性。

农民没有积极性，国家在初期却又大力推行这个政策，于是就通过压力型体制的方式向基层组织下任务，定指标，确保每年达到多少的参保率。原本意义上的农民自愿参加，变成了上面要求基层干部完成规定任务。由于农民需要交的保费比例很低，规模不大，基层政府往往都是替农民垫交，以完成上面安排的任务。

在农田水利基础设施建设基本能够满足需要的情况下，单家独户的小规模农业生产一般比较稳定，风险并不大，很少出现大面积农业灾害的情况。因此，基层政府与保险公司确定的包干资金基本上能够兑现，不仅把之前垫交的钱收回来了，而且还获得了额外的收入。从而基层政府获得了相应的收益。这笔收入其实是国家向农民提供的保费补助。保险公司和基层政府瓜分了这笔补助，补助并没有真正到农民手上。

所以在早期，基层政府向前缴纳的保费，不过成为了吊取国家资金的一个诱饵。由于农民并没有缴纳保费，因此不可能分享这笔资金，一旦受了灾，也没有什么理由去找政府要求赔付。但是，国家近年来加强了对于这方面的资金监管力度，使得基层政府逐渐退出了这项资金的瓜分，转而把这笔收入交给了村民自治组织。

村两委要找千家万户收钱，同样很困难。更何况农民的参保积极性也不高。于是，一般情况下，是村两委负责筹集资金，替农民垫交。保险公司把赔付的资金交给村集体，成为了村两委的一个收入渠道。问题在于，当前的村集体组织往往是空壳组织，给农民垫交的钱一般也是村干部凭借自己的力量筹集来的，因此这笔保费自然而然地就成为了村干部和村里的其他精英的私人收入，而不会转化为村集体的集体收入。

目前，基层干部和村干部的待遇普遍偏低，于是，这种体制外的收入来源往往成为乡镇干部调动村干部积极性，协助政府开展工作的重要手段。农业保险资金也不例外，变相成为了村组干部的补贴或摆平理顺的资源。农业保险政策出现了明显的执行偏差。

问题还没有完。上级政府并不是不知道上面的情况，因此往往会下乡检查农民参保的票据。实际上，农民并没有缴纳保费，何来票据？票据都在村委会。于是为了应付上面的检查，村干部又不得不将这些票据发给农民，等检查过关之后再收回来。但是，票据一发下去，农民就知道怎么回事了。尽管是他们自己不愿意参保的，但是，这里面的猫腻，早在农业税的时候他们就领教过了，并不陌生。这也使得村干部一般不会独吞这笔资金，而是要尽量在村庄精英里面进行平衡。而且，票据发下去容易，收上来就很麻烦。票据收不上来，申请赔付又是麻烦事。于是，基层干部对此不甚其烦，抱怨不已。

四、农业保险政策需要结合中国的基本农情

农业保险政策在基层的实践，最后演变成了“政府了出钱，农民不相干，村干部伤脑筋，保险公司赚了钱”。对于占绝大多数的小农，保险的功能根本就没有得到发挥。其实，保险公司在这里并没有起到什么建设性的作用，与农民和农业生产毫不相干。真正与农民对接的，其实还是乡村基层组织。实际上，对于小而散的农民家庭来说，科层化的机构不可能与其进行良好对接。因此，国家惠农支农政策的抓手，应该是基层组织，而不是其他的什么主体。

为千家万户的小农的农业生产提供保险，这是保险工作面临的前所未有的新情况，也是一个很大的挑战。其实，对于小农生产来说，正是由于其规模小、种类多，使得小农家庭自然地具有规避风险的内在机制。这是与大规模种植相当不同的一种农业经营方式。而我们的保险政策想象的对象，却并不是这些将长期存在的小农，而是那些类似于美国大农场主的农业资本家，这是当前农业保险政策最终必然走向异化的思想基础。

农业保险政策对于进行具有很大规模的农业经营主体或许是需要的，但那已经不是单纯的中国普通农民，而是具有典型意义的农业资本家了。作为一项国家大量投入资金的政策性保险，我们必须要立足于中国绝大多数“小而散”的普通农户，并意识到它将长期存在并占据农业的主体地位这个基本国情来制定我国的农业保险政策。