土地承包经营权确权为什么错了

贺雪峰

当前全国正在推开农村土地承包经营权确权登记颁证的试点，从媒体报道和地方政府重视程度来看，这次农村土地承包经营权确权登记颁证正在成为已多年未见的农村中心工作，各地正以运动治理的模式来打一场攻坚战。唯一的问题是，无论是农民还是基层干部都对这样一场攻坚战缺少理解，不知道第二轮延包30年还未到期的现在，党和政府为什么要发起这样一场攻坚战，这场攻坚战的意义何在，理由何在。

老实说，笔者虽然从事三农研究很多年，对这场突兀而起的土地承包经营权确权登记颁证的原因也甚感困惑，因此撰文请教。

一、

先来看一看近年大热突兀而起的承包经营权确权登记颁证的来历。

1982年前后，全国农村分田到户，实行大包干，村社集体土地由农户承包经营，村社集体普遍与农户签定了为期15年的土地承包合同。1998年前后，第一轮土地承包15年到期，依据中央文件和《土地承包法》，全国各地普遍开展了第二轮土地延包，即主要以第一轮土地承包为基础，延长土地承包合同为30年不变。1998年前后正是农民负担最高的时期，农民负担主要分摊在承包地上，因为负担较高，有些地区农民没有承包土地的积极性，甚至有相当一部分农民弃田外出务工经商，村社集体只好将这部分无人愿意承包耕地转包其他村民。进入21世纪，国家进行农村税费改革，很快，不仅取消了农业税费，而且给农民越来越高补贴。之前弃田抛荒的农民因此返乡要求承包土地，而从村社集体转包土地的农户当然不愿让出土地，从而在农村出现了极其尖锐的矛盾。取消农业税费的改革不仅没有减少农村的矛盾，而且在一个短时期内为争夺土地承包经营权而发生了频繁尖锐的冲突。为土地承包经营权而发生的农民上访在全国都急剧上升。为了解决为承包经营权而发生的普遍而尖锐的冲突，全国多数地区都在2004年前后进行了所谓“完善”第二轮延包的土地承包改革，“完善”的意思是第二轮延包是没有错的，应当坚持。但第二轮承包时高额农民负担造成大量农民放弃土地承包权，而有部分农民又获得了过多土地承包权，在取消农业税后，利益格局的变化使得1998年农民理性决策变得不合理起来，因此要完善，主要是相对平均地按人口分配土地承包经营权。

土地承包经营权本质上是一种债权，因为土地是村社集体所有，农民从村社集体承包土地，同时承担对集体的义务，主要是农业税费和“两工”义务等等。2006年取消农业税并取消了所有专门面向农民的收费，承包土地的农户不再对村社集体承担税费义务。2007年颁布《物权法》之前，对农民土地承包经营权如何界定的争议颇多，因为土地承包经营权显然不同于普通的物权，因为承包经营权不能转让、买卖，同时，承包经营权与一般债权也有差异，因为虽然土地属于村社集体所有，村社集体却在一定期限内不能要求农户承担相应的承包土地的税费义务。因为土地承包经营权本身的复杂性，2007年颁布的《物权法》含混地用“用益物权”来指称，“用益物权”显然不是一般的普通的物权，而是不能转让、买卖的权利。

不过，既然《物权法》已经将承包经营权纳入到《物权法》进行规范，“用益物权”也就开始被进行物权规范与保护，而物权保护的前提是进行法律登记，因此，2008年中央一号文件要求“加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度”，同年，十七届三中全会提出“要搞好农村土地确权、登记、颁证工作”，此后每年中央一号文件都强调要开展农民土地承包经营权登记试点，到2013年，中央一号文件提出“全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地面积不准、四至不清等问题。农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助。各级党委和政府要高度重视，有关部门要密切配合，确保按时完成农村土地确权登记颁证的工作”。

2013年一号文件与以往表述中有两大不同之处，一是在之前“农村土地承包经营权登记”的说法中加入了“确权登记颁证”，而在2012年一号文件中，只对农村集体土地所有权和农村集体建设用地要求“确权颁证登记”，而对农村土地承包经营权仅仅要求“扩大登记试点”。这个“确权颁证”甚为奇怪。二是进行了具体布署，要求五年内基本完成任务。

之所以说“确权颁证”甚为奇怪，是因为二轮延包以后，各级地方政府已经为签定土地承包合同的农户颁发了土地承包经营权证。这个证书上写明30年不变，现在时间才过去15年呢！

那么，中央下这么大决心来进行的这次确权登记颁证到底是要做什么？

二、

进行农村承包经营权确权登记颁证，按以上来历，最为重要的就是要改过去作为“债权”的土地承包经营权为物权，从而通过确权颁证来予保护，也就是说，虽然在二轮承包时已经由各级政府为农户颁发了土地承包经营权证，本次确权仍然由地方政府颁发土地承包经营权证，但此证非彼证，过去的土地承包经营权证体现的是债权关系，现在的则是物权关系。以前的经营权证不能抵押、转让、买卖，现在的则可以？

在全国各地具体进行的土地承包经营权确权登记颁证试点却都将工作重点和重心转向查清“承包地块面积和空间位置”上。为此各地花费甚巨。

全国各地试点任务与山西省几无不同，按山西省开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点的政策要求：“开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，以现有土地承包合同、经营权证书和集体土地所有权登记成果为依据，查清承包地块面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记薄，严格执行农村土地承包法律政策，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记薄不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”。

因为当前确权登记颁证工作的重心都在解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明的问题，且据说正是因为面积不准、四至不清会引起纠纷，影响土地流转，乃至影响土地承包经营权的实现，从而要通过本次确权登记颁证，让农民吃下定心丸。

但问题是，这次确权究竟是要干什么？这可是两件不同的事情。

若是物权保护，重在确权，则换证即可。

若是要解决面积不准、四至不清的问题以让农民最大限度实现自己利益，则实在是杞人忧天，莫名其妙。

2009年中央一号文件规定开展土地承包经营权登记试点时强调“严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包地行为”，湖北省委负责人在讲话中指出：“开展确权登记颁证试点，是对现有土地承包关系的进一步完善，而不是改变现有承包关系。因此必须以已经颁发的合同和权证为基础，做到‘三个不得’：不是借机违法调整收回农户承包地；不得随意调整以二轮延包面积为依据确定的农业补贴基础和农民承担的费用；不得打乱重分，另起炉灶”。这“三个不得”正是中央文件的规定。

既然“三个不得”，也就是重新确认农民现有承包关系，将第二轮延包的承包经营权证换为现在确权的新证，换个本子就可以了，就可以达到物权保护的目的，根本就用不着地方政府兴师动众去再搞一个中心工作，更不用全国花费千亿之巨的承包地确权财政支出。确权登记颁证变成换证，有个别地方第二轮延包土地承包经营权证没有下发到农户的，也借此换证之机下发到农民手中。

从当前全国开展的承包经营权确权登记颁证试点来看，其主要工作重心显然不在换证上，而是用在解决农户承包土地所谓面积不准、四至不清、空间不明问题上。

一般性地讲，如果通过土地确权来摸清当前中国土地家底，而在全国搞一个测绘运动也并非不可，但问题是，前不久刚公布的国家第二次土地调查数据，早已通过多种方式包括卫星测绘，比较详细地摸清了当前中国有大约20亿亩耕地的家底，且国土部门早已将耕地所有权的准确面积确到了村社，本次承包经营权确权登记颁证所依据的耕地资料就是国家土地二调数据。

客观上讲，当前农村农民承包地面积普遍按习惯亩来定面积，实测面积一般比较大一些，且农村土地承包时，为了公平，有按产量来计量面积的“担亩”，这样的“担亩”，一亩产量低的劣地面积可能是好地的两倍。农民承包土地，是在村社集体内承包，亩大亩小，是否合算，村社集体的农民都很清楚，完全不影响农民自己的公平和农业的产量，也用不着外面的人操心，操心也没有意义，因为用什么亩来计算，土地面积还是那么大，产量还是那么多。这种村社内部的事实，国家非得借确权登记颁证去干预，实在是多事得很。要记得，农民在村社熟人社会内部对问题的判断远比外人要准。因为灌溉条件、土质好坏、位置远近，农用土地具有不同的生产力，精确的面积是没有意义的。精确土地面积也许对城市建设用地有用。

至于说农民承包地“四至不清”、“空间不明”，这就实在太开玩笑了。笔者在农村调查10多年，从来没有发现农民承包地有过所谓“四至不清”、“空间不明”引起的纠纷，村社熟人社会，年年农田作业，怎么可能不清不明？

也就是说，当前正在全国轰轰烈烈开展的承包经营权确权登记颁证，若是要换证，就没有必要去测绘，若是为测绘，则完全是越俎代疱，无事找事。

正是因此，全国绝大多数基层干部和农民群众对此次中央兴师动众进行土地确权不理解，觉得完全没有必要。

三、

既然全国进行承包经营权确权登记颁证，在二轮延包中没有分到土地的农户就会借机来要求土地权利。他们的要求有正当性，因为1998年第二轮土地延包正是农民负担最重的时期，有很多农民弃田外出，他们没有参加第二轮延包，后来取消农业税，土地承包权就变成了巨大利益，他们因此回来要求土地承包权利。如前已述，全国大部分地区对这些回来要求土地承包权的农户有所回应，即调整了部分承包地多农户的土地给到这些没有承包土地的农户，从而“完善”了第二轮延包。且第二轮延包30年不变，“完善”第二轮延包时已经取消农业税，承包地较少的农户之所以愿意接受现实，是他们还指望30年后再重新按人均分土地。还没有到2028年的第二轮延包结束，这些要求土地承包权的农户就在等待。

现在好了，还没有到2028年，而只是到第二轮延包刚过一半，全国又在大搞土地承包经营权的确权登记颁证，他们当然不愿放弃这次机会，而寸土必争，激发矛盾，强烈要求补回在二轮延包中自己放弃或失去的土地承包权利，这种愿望极其强烈，因为土地承包权中的利益太大，以致成为各国各地承包经营权确权登记颁证试点中最频繁出现且最难解决的问题。全国大部分试点地区都有条件地部分满足了这部分农民的需求，少数地区因为农民诉求过于激烈而不得不打乱重分土地。

这样一来，本次承包经营权确权登记颁证就会陷入困境，若有条件部分满足少地农民诉求，就损害了农民30年不变的政策预期，若没有这次确权，当地农民的激烈诉求也不会被激发，土地承包现状是可以30年不变的。结果，确权不是稳定了土地承包经营权，而是削弱了土地承包经营权。

如果此次确权后，为了保持土地承包经营权的稳定，而到二轮延包结束的2028年仍然延包而 “长久不变”，则即使现在正开展的土地确权有条件地部分满足了少地农民的诉求，到二轮延包期满不再重新进行承包，这对少地农民就仍然是不公平的，不正义的。而若本次确权坚持不考虑少地农民的诉求，到二轮延包到期后不进行土地的重新承包，那就太不公平太无正义了，因为1998年放弃或失去土地承包经营权的农民已经期待30年了！

也就是说，目前正进行的承包经营权确权是否重新调整农户的土地承包权？调则导致承包经营权的不稳定，从而降低了土地产权预期，不调到第二轮承包期满必调，则目前的确权就无意义，同样达不到提高农民土地权利预期的目标。这真是一个悖论啊。

四、

媒体乃至政策官员都讲，承包经营权确权登记颁证可以让农民吃上“定心丸”。《芜湖日报》报道土地确权的标题就是：“土地确权给我们流转吃上了‘定心丸’”，报道中，无为县农经办主任潘建华说：“领到证后，农民就等于握住了自己的土地使用权，无论谁想再动这块承包地，都必须经过农户的同意”。厉以宁也说：“据我们在湖北、江苏、山东几省的调研，发现从事土地流转的农户普遍存在一个顾虑，这就是心里不踏实，即久而久之，流转出去的承包地还属不属于自己”，我10多年在全国调研却没有发现农民有这样的顾虑，因为农民现在手上是有位置十分明确的土地承包经营权证的，难道这个证与换下来的证之间，在农民那里隔有“定心丸”那么巨大的距离吗？！

厉以宁甚至说，“土地确权以后，农民的财产权明确了，农民的承包地、宅基地、宅基地上自建房屋的权益得到了保障，他们生产经营的信心大增，他们的积极性被充分调动起来。动力充沛，潜力得以发挥。这可以被看成是农民发家致富的源泉”，这真是典型的“人有多大胆、地有多高产”啊！

五、

如果确权的目的是为了保护物权，就是保护农民自由支配土地的权利，甚至可以抵押、转让、买卖，则这样的确权无异是换了说法的土地私有化了，这样的确权就是要彻底架空村社集体所有权，就是变相土地私有化。

在中国仍然有2亿多户小农，有近7亿农村人口和2亿多尚需依托农村完成劳动力再生产的进城农民工的背景下面，城市显然还没有为进城农民提供可以让他们安居的就业与收入条件，相当部分甚至绝大部分进城农民的父母子女仍然留守农村，他们年轻时进城年龄大了可能还要返乡，他们就是不能失去土地的人，是土地不能作为财产抵押转让买卖出去的人，他们的土地就是基本保障和社会保险，这个意义上，向所谓物权保护方向进行的确权，表面上是实现农民土地财产权，实际上却可能让农民失去土地这个基本保障，这就太糟糕了：中国现在的经济发展水平和所处国际经济结构位置，使中国城市不可能为所有进城人口提供在城市体面安居的条件，农民进城失败还可能返回农村是他们的基本人权。这个意义，将土地承包经营权作为物权，而忘记了《物权法》仅仅是定位为“用益物权”，是不可以失去的基本保障，实在是于法无据，于国情不符啊！

这是从宏观形势上、从国情上讲的土地确权进一步强化所谓物权保护的弊病。从微观上，从农情讲，给农户更大的土地权利，其实就是给每个农户更大的反对公共事务的权利。当前中国农村的农业经营格局是“人均一亩三分、户均不过十亩”，且地块分散为七、八上十块的小农耕作格局，这样的小农耕作最大的困难是在生产环节诸多一家一户办不好、不好办和办起来不合算的事情需要农户合力去办。农户合力办，某种意义上是克服搭便车尤其是克服钉子户的过程。土地不可移动，不可移动的土地权力越大，对付钉子户的难度就越大，农户协力合作的成本就越高，最终协力合作就办不成，这种情况目前已在农村普遍出现，成为农业生产环节中的死结。更大的农户个体的土地权利只可能让这个死结更加无解。有解的方向是让村社集体所有权可以在农户共同生产事务中起作用。前者是所谓“反公地悲剧”，后者则是克服搭便车行为的有效途径。这个意义上讲，越是确权，越是给一家一户农户更大土地权利，细碎土地产权整合就越困难，也就越是对耕者不利。

六、

也许问题正在这里，就是本次确权的目的、出发点就不是为了小农生产经营的方便，而是为了发展现代农业，搞土地流转和规模经营。湖北省委领导在2014年4月在农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作电视电话会议上讲了这么一段土地确权的意义：“规范农村土地流转、培育新型生产经营主体、发展适度规模经营是农村改革发展的方向。只有做好土地确权登记颁证，农民才能卸下包袱，放心外出务工就业、进城落户，承包地才能流转出来，新型农业经营主体才能放心地进行规模经营，农村各类生产要求才能得到优化配置，这样农村改革才有源源活水”。“要使这些新型农业经营主体更好、更大规模地流转土地，发展现代农业，就必须对土地承包经营权确权登记颁证”。

《安徽日报》总结潜山县土地确权时写道：“土地确权的最大意义是它能为以后的土地流转提供保障”。

也就是说，承包地确权登记颁证的目的就是为了加快农村土地流转、培育新型农业经营主体、发展现代农业，土地确权不过是当前中央从政策到资源到话语支持所谓新型农业经营主体和支持资本下乡一个方面。

当前学界乃至政策部门的主流意见都是推动土地流转、培育新型农业经营主体，发展规模经营，发展现代农业，认为一家一户小农已经要被很快地淘汰出局了。在这样一种预设下面，通过承包经营权的确权登记颁证，加快发展以规模经营为基础的现代农业就理所当然的。但这完全是不了解中国国情农情的认识。

七、

为什么要保护集体所有权？因为小农经济还有长期存在的合理性，而且离了村社集体，离开了公共服务，小农经济难以生存。集体土地所有权的含义是，集体可以利用土地所有权的权能为承包村社土地的农户提供克服外部性、解决搭便车行为、降低合作成本的有力手段。村社集体所有权还可以防止耕地抛荒，可以组织人地分离条件下的农户分散耕种土地的连片经营，尤其是解决土地细碎化背景下的小块并大块问题。

若将当前运动式的承包经营权确权登记颁证变成依小农需要组织农户土地互换以解决土地细碎化问题，则现在的土地确权就不仅可以极大地释放出土地生产力，而且可以极大地解决当前农村一家一户小农所无法解决的生产中的若干难题。

变土地确权为组织农户开展承包地的互换并地，以解决当前影响小农生产最大障碍的承包地细碎化问题，则当前这场土地确权运动就可以因为选择了正确的可以回应农民需要的方向，而具有现实意义。

2014年5月30日